何建輝

(渭南師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系,陜西渭南 714000)

報(bào)復(fù)性執(zhí)法探析

何建輝

(渭南師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系,陜西渭南 714000)

報(bào)復(fù)性執(zhí)法是指擁有行政執(zhí)法權(quán)的行政主體及其工作人員在執(zhí)法過程中,因?yàn)榉欠ɡ娴貌坏綕M足或受到“損害”,濫用職權(quán),報(bào)復(fù)性地適用法律,損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為。報(bào)復(fù)性執(zhí)法是選擇性執(zhí)法的一種。其原因主要是法律賦予行政主體的自由裁量權(quán)過大,對(duì)行政主體的監(jiān)督較少,另外還有行政管理體制等方面的原因。

報(bào)復(fù)性執(zhí)法;選擇性執(zhí)法;行政自由裁量權(quán);立法

報(bào)復(fù)性執(zhí)法是指擁有行政執(zhí)法權(quán)的行政主體(以下簡(jiǎn)稱行政主體或行政機(jī)關(guān),本文不作區(qū)分)及其工作人員在執(zhí)法過程中,出于各種目的,報(bào)復(fù)性地適用法律,損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為。一般是在行政主體單位或其工作人員的非法利益得不到滿足或受到“損害”的情況下,從狹隘的部門利益和個(gè)人利益出發(fā),出于報(bào)復(fù)目的,濫用職權(quán),針對(duì)特定行政相對(duì)人作出損益性行政行為。

一

報(bào)復(fù)性執(zhí)法的典型案例是新加坡華人王泉成的遭遇。王泉成在家鄉(xiāng)福建省投資經(jīng)營(yíng)一家酒店,因?yàn)椤皼]能滿足當(dāng)?shù)匾恍?qiáng)勢(shì)部門及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的吃拿卡要和為親屬謀取利益”,屢遭刁難。該縣地稅局在酒店吃飯欠賬,酒店未按地稅局的“游戲規(guī)則出牌”,多次討要,“把矛盾激化了”,此后,“地稅局開始了一場(chǎng)規(guī)模浩大的專門針對(duì)”該酒店的執(zhí)法大檢查,并隨后作出了巨額罰款的處罰決定。(以下簡(jiǎn)稱王泉成案)該事件經(jīng)媒體曝光后,該地稅局并“不怯懦”,反而“要強(qiáng)制執(zhí)行罰款決定,并商請(qǐng)有關(guān)部門限制王泉成出境”。[1]

應(yīng)該看到,報(bào)復(fù)性執(zhí)法不僅出現(xiàn)于稅務(wù)部門,不只是在福建省發(fā)生,某種程度上說具有普遍性。因?yàn)殡[蔽性強(qiáng),難于定性,報(bào)復(fù)性執(zhí)法中權(quán)益受侵害的行政相對(duì)人往往無法找到救濟(jì)的途徑,這使得報(bào)復(fù)性執(zhí)法變本加厲?，F(xiàn)實(shí)中的報(bào)復(fù)性執(zhí)法包括行政主體的行為,也包括行政主體的一些工作人員為一己之私利,出于泄憤報(bào)復(fù),利用職務(wù)便利報(bào)復(fù)性“執(zhí)法”。本文主要以行政主體的報(bào)復(fù)性執(zhí)法行為為范本進(jìn)行分析。

王泉成案中,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是否報(bào)復(fù)性的,在行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間有著完全不同的評(píng)價(jià)。行政相對(duì)人稱其是“報(bào)復(fù)性執(zhí)法”,從根本上違背了行政權(quán)設(shè)立的目的;行政主體卻義正詞嚴(yán),要嚴(yán)格執(zhí)法。該“報(bào)復(fù)性執(zhí)法”行為經(jīng)媒體披露后,社會(huì)反響強(qiáng)烈。但是這種一望便知的“不正義”行為,在法律層面卻無懈可擊。從現(xiàn)行法律規(guī)定看,稅務(wù)局的作法無可非議：法律賦予稅收機(jī)關(guān)權(quán)力,追究違反稅法行為的責(zé)任;違法的行政相對(duì)人也應(yīng)該被追究法律責(zé)任。該案中,即使稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行了其罰款的處罰決定,也難以認(rèn)定其行為違法——甚至認(rèn)定其不合理都很困難,因?yàn)橥跞山?jīng)營(yíng)的酒店確實(shí)存在違法行為。報(bào)復(fù)性執(zhí)法中的相對(duì)人可能是沒有違法行為的相對(duì)人,也可能是已經(jīng)違法的相對(duì)人。沒有違法行為而受到行政處罰,行政相對(duì)人可以通過行政復(fù)議、行政訴訟來救濟(jì)自己的權(quán)利。后一種情形中,相對(duì)人已違法而欲救濟(jì),其合法性在于如果不是出于報(bào)復(fù)性動(dòng)機(jī),行政主體本不會(huì)做出損益性行政行為,相對(duì)人的利益本不會(huì)受到不利影響。王泉成案中,違法的相對(duì)人如果受到處罰,仍使人感到不公正。人們質(zhì)疑為什么在此時(shí)才認(rèn)定該行政相對(duì)人違法并作出處罰決定——此前一直存在的違法問題一直視若未見?該案中,行政主體選擇作出行政處罰行為的時(shí)間與此前的相對(duì)人“不懂規(guī)矩”有直接關(guān)系,只有相對(duì)人“開罪”了行政主體,后者才會(huì)作出損益性行政行為。行政主體的執(zhí)法行為就像一把達(dá)摩克利斯之劍,隨時(shí)可能掉落下來——何時(shí)作出,全由行政機(jī)關(guān)來選擇、決定。

二

與私法上的“法無禁止即可行使 (權(quán)利)”不同,在行政法上,沒有法律的明確授權(quán),行政機(jī)關(guān)即不得越雷池半步。但是因?yàn)槿祟愓J(rèn)識(shí)的局限性和法律固有的僵化性,以及社會(huì)生活的復(fù)雜多樣性,法律在實(shí)施過程中不得不留出一些“空白”讓執(zhí)法者去“填充”,這就是所謂自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力包括“在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇,根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取行動(dòng)”,選擇的范圍“不限于決定的內(nèi)容,也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)、或側(cè)重面,包括不采取行動(dòng)在內(nèi)”。[2]541行政機(jī)關(guān)基于各種原因選擇執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法時(shí)間等進(jìn)行執(zhí)法的行為被稱為選擇性執(zhí)法。選擇性執(zhí)法是世界各國(guó)面臨的普遍問題,其產(chǎn)生原因在于執(zhí)法資源的相對(duì)有限、行政主體發(fā)現(xiàn)違法行為的能力和手段不足;另外,還有“權(quán)力尋租”帶來的負(fù)面影響等。

報(bào)復(fù)性執(zhí)法是選擇性執(zhí)法的一種表現(xiàn)形式,主要是對(duì)執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法強(qiáng)度的選擇,而選擇的根據(jù)不再是執(zhí)法資源的有限和認(rèn)識(shí)能力的低下,而是相對(duì)人不遵守行政機(jī)關(guān)的“游戲規(guī)則”,損害了行政主體的“利益”。在報(bào)復(fù)性執(zhí)法中,真正的被執(zhí)法人只是“不識(shí)相”或“不識(shí)時(shí)務(wù)”的非關(guān)系人。相對(duì)于選擇性執(zhí)法,報(bào)復(fù)性執(zhí)法的危害更大,對(duì)法律的安全性和公權(quán)力的破壞力更大。

隨著社會(huì)的發(fā)展,行政權(quán)的擴(kuò)張趨勢(shì)越來越明顯,社會(huì)各方面需要行政管理、干預(yù)的事項(xiàng)范圍和深度都增加了。特別是在轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)自治的能力還較弱,有些方面甚至還不得不依賴行政主體的管理才能維系基本的秩序。加之行政權(quán)行使的方式是“主動(dòng)出擊”——何時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為,何時(shí)就應(yīng)進(jìn)行處理。因?yàn)樾枰姓?quán)應(yīng)對(duì)的事項(xiàng)越來越多,而行政執(zhí)法資源又相對(duì)有限,加上長(zhǎng)期以來的“惰政”陋習(xí),行政主體已有的資源很難應(yīng)對(duì)新的形勢(shì)要求。一些違法行為不被發(fā)現(xiàn),已發(fā)現(xiàn)的一些違法行為無法得到及時(shí)的處理,這是短期內(nèi)難以改變的現(xiàn)實(shí)。但是興師動(dòng)眾、大張旗鼓地動(dòng)用相對(duì)短缺的資源進(jìn)行報(bào)復(fù)性執(zhí)法,利用職權(quán)“懲罰”某些行政相對(duì)人,顯然背離了行政權(quán)的初衷。

報(bào)復(fù)性執(zhí)法認(rèn)定難,救濟(jì)難?，F(xiàn)行制度之下,既無法通過行政復(fù)議來認(rèn)定,也難以通過行政訴訟來救濟(jì)。就某一行政行為自身分析,可能法律規(guī)定的要件都具備;單純分析某一起執(zhí)法行為,既合法又合情理。只有把該執(zhí)法行為與有關(guān)的背景及其他相關(guān)事件聯(lián)系起來,才能看出其中的“奧秘”。通過對(duì)王泉成案的分析,可以抽象出報(bào)復(fù)性執(zhí)法的幾個(gè)構(gòu)成要件：一是行政行為——一般是損益性行為——在自由裁量的范圍內(nèi),法律有明確授權(quán);二是行政主體出于報(bào)復(fù)動(dòng)機(jī),報(bào)復(fù)的原因一般是單位或個(gè)人的非法利益未得到滿足;三是引起行政主體報(bào)復(fù)動(dòng)機(jī)的相對(duì)人行為在先,做出損益性行政行為在后。引起行政主體報(bào)復(fù)性動(dòng)機(jī)的并不是行政相對(duì)人的違法行為,而是其他行為——該行為本身不違法或者難以作違法還是適法的評(píng)價(jià)。

三

報(bào)復(fù)性執(zhí)法主要存在于權(quán)力行政中。權(quán)力行政又叫干涉行政或侵害行政,是通過對(duì)社會(huì)生活的干涉和對(duì)公民權(quán)益的侵害來維持秩序的。[3]7報(bào)復(fù)性執(zhí)法的產(chǎn)生,既有立法方面的原因,也有行政管理體制的原因,還有執(zhí)法人員素質(zhì)的原因。

報(bào)復(fù)性執(zhí)法的首要原因是行政法中的自由裁量權(quán)過大。自由裁量權(quán)的存在是必然的,世界各國(guó)概莫能外。如果沒有自由裁量權(quán)或裁量的范圍過于狹小,也不利于社會(huì)的發(fā)展,“19世紀(jì),美國(guó)政府的工作重點(diǎn)幾乎完全集中在那些旨在嚴(yán)格限制行政范圍的法律約束之上。行政中的自由裁量范圍也不可避免的被縮小到了一種無可奈何地步”,最終幾乎“使行政陷于癱瘓”。[4]368但法律賦予行政主體的自由裁量權(quán)范圍過廣,幅度過大,限制太少,又極易導(dǎo)致行政權(quán)的濫用,最終使法律對(duì)行政的約束無從實(shí)現(xiàn),并進(jìn)而損害相對(duì)人的利益。

我國(guó)法律中賦予行政主體的自由裁量權(quán)過大與立法有直接關(guān)系。在我國(guó),行政主體作為一個(gè)強(qiáng)勢(shì)利益主體,其對(duì)立法的影響至為深刻。立法中長(zhǎng)期存在的一個(gè)現(xiàn)象就是行政部門參與立法,因?yàn)橹萍s不夠,導(dǎo)致“某些行政部門利用自己掌握的國(guó)家立法資源,在協(xié)助國(guó)家制定有關(guān)法規(guī)草案時(shí),在法規(guī)中不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力和利益,力圖通過立法來維護(hù)、鞏固和擴(kuò)大本部門的職權(quán);同時(shí)則盡可能的減輕和弱化本部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),概括起來就是權(quán)力部門化,部門利益化,利益法規(guī)化”。[5]實(shí)踐中,很多涉及部門利益的法律文本是由行政部門自己起草的,部門利益很自然地“夾藏”進(jìn)法律草案中;法律雖由立法機(jī)關(guān)審議通過,但“人大相關(guān)法律的頒布往往意味著一系列實(shí)施細(xì)則或條例、部門規(guī)章的制定的開始,這些實(shí)施性的法規(guī)或規(guī)章……帶有極大的部門特征,常常出于部門主義的考慮而僭越法定立法權(quán)的范圍,甚至直接修改乃至違背人大立法的原則”。[6]部門利益成了立法中的一個(gè)很重要的動(dòng)因。行政機(jī)關(guān)力圖通過立法及對(duì)法律的解釋獲取更大的權(quán)力空間——其重要內(nèi)容是使自由裁量權(quán)的范圍更大一些,裁量的幅度更廣一些,受到的限制更小一些。

立法是利益表達(dá)的過程,不同利益主體將自己的利益要求提交于立法機(jī)關(guān),試圖將自己的利益要求反映于立法中,以法律的形式固定下來?？梢钥隙ǖ氖?不是所有的利益訴求都能得到立法的確認(rèn)。在這個(gè)意義上講,法律是在不同利益主體之間討價(jià)還價(jià)的過程中制定出來的,法律的權(quán)威性也賴于此。[7]我國(guó)的法治進(jìn)程才剛剛開始,立法的民主性、科學(xué)性還不足,不同社會(huì)主體表達(dá)自己利益的途徑還較少,渠道還不暢。經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使社會(huì)分層化,已經(jīng)開始形成不同的利益主體——強(qiáng)勢(shì)者甚或可以稱為利益集團(tuán)——這已是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是,立法體制還未響應(yīng)社會(huì)的這一變遷。立法過程中,強(qiáng)勢(shì)利益主體獨(dú)霸立法話語權(quán)的現(xiàn)象還很普遍。在涉及利益分配時(shí),行政部門往往作為一個(gè)個(gè)強(qiáng)勢(shì)的利益主體形象出現(xiàn),能夠起到制衡作用的其他利益主體還無法通過立法機(jī)制表達(dá)自己的利益訴求。這是立法中行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大的根本原因。

賦予行政主體必要的自由裁量權(quán)而有嚴(yán)格的制約和監(jiān)督,也會(huì)使行政權(quán)在法律的軌道上運(yùn)行。與立法權(quán)和司法權(quán)相比,行政權(quán)的范圍最為廣泛,作用更直接、更主動(dòng),其擴(kuò)張?zhí)匦砸卜浅Ｃ黠@,但是行政程序卻遠(yuǎn)不及立法和司法程序嚴(yán)格、公開和規(guī)范。因此,行政權(quán)比其他國(guó)家權(quán)力更容易被濫用,因而更需要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和控制。[8]399我國(guó)對(duì)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督包括國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織與個(gè)人進(jìn)行的監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督又可以分為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和行政監(jiān)察監(jiān)督。法律對(duì)上述監(jiān)督的內(nèi)容及程序等分別作了規(guī)定,但是實(shí)際運(yùn)行并不理想。比如,有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的規(guī)定大多過于原則,欠缺配套的操作程序,在權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部也沒有設(shè)置相應(yīng)的專司監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員,從而導(dǎo)致法定監(jiān)督權(quán)的虛置。[8]405而層級(jí)監(jiān)督的職權(quán)和責(zé)任不夠明確,組織力量不健全或者不到位,監(jiān)督行為不規(guī)范、制度不健全;監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏起碼的獨(dú)立性,監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作要服從、服務(wù)于行政管理的需要,監(jiān)督目標(biāo)常為行政管理的目標(biāo)所取代,以至于監(jiān)督難以到位,甚至失去民主性和公正性;層級(jí)監(jiān)督建立在層級(jí)管理的基礎(chǔ)上,監(jiān)督偏重于縱向和單一,各監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間缺乏相互配合與協(xié)調(diào),導(dǎo)致監(jiān)督的總體功能較差;另外,層級(jí)監(jiān)督受制于上級(jí)行政機(jī)關(guān)和首長(zhǎng),致使對(duì)高層次行政機(jī)關(guān)及各級(jí)行政首長(zhǎng)的監(jiān)督缺乏制度保障,顯得軟弱無力。[8]411

非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織與個(gè)人對(duì)行政主體及其公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督是公民憲法權(quán)利的延伸,在個(gè)案監(jiān)督中具有極重要意義。這種監(jiān)督形式中,監(jiān)督者往往是特定行政法律關(guān)系的參加者,權(quán)利義務(wù)受到行政行為影響,對(duì)于行政主體及其公務(wù)員的行為有直接的認(rèn)識(shí)和感受。但是,公民個(gè)人所知悉的信息畢竟有限,即使是在特定法律關(guān)系中,相對(duì)人仍然很難獲取決定行政主體作出行政行為的相關(guān)信息,更無從知曉與其相同相近相似情形的相對(duì)人受到何種處理。此種監(jiān)督的基礎(chǔ)是政府信息公開制度,沒有政府的信息公開,任何監(jiān)督都將成為無本之木。

報(bào)復(fù)性執(zhí)法的出現(xiàn),還與執(zhí)法人員的個(gè)人品質(zhì)、文化修養(yǎng)等有關(guān)。對(duì)行政主體及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督是外在的,依靠的是制度和法律。還應(yīng)該看到,法律和制度規(guī)范的盲區(qū),恰恰是行政倫理的功能與價(jià)值生成的根據(jù)[9],——行政倫理的養(yǎng)成與個(gè)人道德修養(yǎng)的提高也能一定程度上減少報(bào)復(fù)性執(zhí)法。

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On Retaliatory Law Enforcement

HE Jian-hui
(Department of Politics and Economics,Weinan TeachersUniversity,Weinan 714000,China)

In the process of law enforcement,when the illegal benefits of the administrative body of the law enforcement and its staff are notmetor“damaged”,they tend to abuse theirpowers and apply the law in the retaliatoryway,thus harming the legitimate rights and interests of the counterparts.Retaliatory law enforcement is one sort of selective enforcements.The main cause of this phenomenon is that the free decision-makingpower granted by the law to the administrative bodyof the law enforcement is toomuch,the supervision to the administrative body isweak and the administrative system is not effective.

retaliatory law enforcement;selective law enforcement;discretion of administration;legislation

D920

A

1009—5128(2010)01—0012—03

2008—07—13

何建輝 (1968—),男,陜西蒲城人,渭南師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系副教授,法律碩士。

[責(zé)任編輯 王炳社 ]