張連英

（江西大宇職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江西 南昌 330004）

一、創(chuàng)建服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)公平行政的關(guān)鍵

社會(huì)主義和諧社會(huì)首先是一個(gè)公平正義的社會(huì)，社會(huì)公平是一個(gè)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。在我國(guó)，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的主體是政府，政府在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中應(yīng)當(dāng)起到關(guān)鍵性的作用，因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求政府公共行政必須堅(jiān)持社會(huì)公平的價(jià)值選擇。

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，而社會(huì)發(fā)展緩慢，根本原因就是政府改革不到位。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府管理理念不清，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)過分迷信，政府把大量精力和財(cái)力用于促進(jìn)GDP的增長(zhǎng)上，用于能促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的公共服務(wù)上的較少，因而，公共服務(wù)缺位，導(dǎo)致我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足，這也是造成社會(huì)不公平的原因之一。政府只有樹立服務(wù)理念，突出和強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，提升政府公共服務(wù)能力，在諸如基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)弱勢(shì)群體扶助、公益事業(yè)建設(shè)等公共物品的組織生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供上發(fā)揮更好的作用，著力建立服務(wù)型政府，解決社會(huì)民生問題，徹底轉(zhuǎn)變政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上的缺位，才能促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)政府公共服務(wù)能力的缺失

（一）地方政府存在公共服務(wù)職能“缺位”

在我國(guó)，財(cái)政體制基本上還是“建設(shè)財(cái)政”，地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增加上，熱衷于招商引資、經(jīng)營(yíng)城市，而對(duì)社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足。由此，弱化了政府的公共服務(wù)能力，使政府的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不到位和缺位。

（二）地方政府公共服務(wù)水平效率低下、質(zhì)量低劣

長(zhǎng)期以來(lái)，政府是公共服務(wù)的唯一供給者，沒有著力引導(dǎo)非政府組織參與提供公共服務(wù)，公共服務(wù)長(zhǎng)期由政府壟斷，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，造成服務(wù)手段單一、服務(wù)水平低下、質(zhì)量低劣的局面。

（三）地方政府公共服務(wù)供給區(qū)域失衡、總量不足

長(zhǎng)期以來(lái)，政府的預(yù)算支出是公共服務(wù)供給的主要資金來(lái)源，私人投資較少，而且在預(yù)算支出構(gòu)成中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出又占有較大比例，我國(guó)公共服務(wù)的供給總量是較低的。同時(shí)，各地區(qū)之間在獲得外國(guó)資本、技術(shù)、市場(chǎng)以及國(guó)內(nèi)的人才、體制政策等方面的發(fā)展要素和經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異明顯，地方財(cái)政實(shí)力差距變大，從而產(chǎn)生出在公共服務(wù)的供給數(shù)量乃至供給體制的差別來(lái)，由此產(chǎn)生了中國(guó)地方公共服務(wù)供給能力的地區(qū)差異。另一方面，受地方政府競(jìng)爭(zhēng)激烈程度的影響，也導(dǎo)致東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)在公共服務(wù)供給上的差別。

（四）地方政府公共服務(wù)的分配缺乏公平性

在我國(guó)，城市居民享受著優(yōu)越的市政設(shè)施條件，發(fā)達(dá)的交通、整潔的環(huán)境、低廉的基礎(chǔ)教育，而農(nóng)村居民卻與此無(wú)緣，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的供給均低于城市；不僅如此，在農(nóng)村公共服務(wù)供給條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的不平等狀況下，農(nóng)民為享用這些公共服務(wù)，往往還需付出更多的代價(jià)。農(nóng)民不僅要為享用某些公共服務(wù)付費(fèi)，還要交納各種費(fèi)用為公共服務(wù)的私人供給和制度外供給提供資金。在城市里面，最需要住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)的弱勢(shì)群體和貧困階層，卻不能享受到足夠的公共服務(wù)供給。

三、提升我國(guó)政府公共服務(wù)能力的路徑選擇

（一）公共服務(wù)理念：政府公共服務(wù)能力建設(shè)的基礎(chǔ)

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：政府與公眾之間是一種委托——代理關(guān)系，公眾是政府的委托人，政府是公眾的代理人。作為代理人，政府的職責(zé)就在于以品質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù)服務(wù)于公眾的福址，就在于尊重公眾的消費(fèi)主權(quán)和顧客主權(quán)，樹立以民為本的服務(wù)理念。時(shí)至今日，強(qiáng)調(diào)以民為本也更加具有針對(duì)性和迫切性，這是因?yàn)?，我?guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各種服務(wù)體系、服務(wù)機(jī)制尚未健全，政府服務(wù)質(zhì)量不高，服務(wù)效率低下，嚴(yán)重影響了公眾的滿意度。更有甚者，一些干部在提供服務(wù)時(shí)存在著理念上的偏差，不是以群眾為本位，而是以領(lǐng)導(dǎo)、以上級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)，致使民怨沸騰、民不聊生，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。因此，樹立以民為本的服務(wù)理念既具迫切性，又具現(xiàn)實(shí)性。

（二）制度創(chuàng)新：政府公共服務(wù)能力建設(shè)的主要途徑

政府公共服務(wù)能力的建設(shè)，單有思想上的動(dòng)員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更需努力完善公共服務(wù)的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度的監(jiān)督約束作用，保證政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的有效履行。因此服務(wù)型政府必須在法治的架構(gòu)內(nèi)生成，在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法而行。政府提供什么服務(wù)和怎樣服務(wù)，取決于法律、法規(guī)的授權(quán)。只有徹底嚴(yán)格遵循職權(quán)法定、越權(quán)無(wú)效、公平執(zhí)法、陽(yáng)光行政的原則，負(fù)起“違法必究，有錯(cuò)必改”的服務(wù)責(zé)任，才能保證服務(wù)型政府的建構(gòu)符合公平、公正的法治精神。

政府在公共服務(wù)方面的作用，主要是保證公共服務(wù)的提供，而不是直接提供公共服務(wù)。要改變?cè)诔青l(xiāng)之間和不同階層之間在公共服務(wù)產(chǎn)品分配方面的不公平現(xiàn)象，需要逐步提高社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的覆蓋率，為農(nóng)民和城市弱勢(shì)群體提供基本的醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的公共服務(wù)，讓多數(shù)人分享改革、發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的成果。

公共服務(wù)制度創(chuàng)新要不斷提高公共服務(wù)方面的政府付費(fèi)比例。在過去20多年的改革中，公共服務(wù)的付費(fèi)由私人承擔(dān)了。1986－2002年，我國(guó)學(xué)雜費(fèi)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于教育和財(cái)政教育支出的增長(zhǎng)速度。醫(yī)療也是這樣。與此形成鮮明對(duì)比的是，發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是在不斷提高公共服務(wù)方面的政府付費(fèi)比例，瑞典用于就業(yè)服務(wù)的資金占GDP的2.7%，其中用于失業(yè)人員的占這些資金的84%。

公共服務(wù)制度創(chuàng)新還要充分考慮到民間組織和企業(yè)的作用。世界上最早提供公共服務(wù)的是私人機(jī)構(gòu)和非政府組織。民間組織是政府最有力的助手，也是政府和老百姓之間互相聯(lián)系的橋梁。我國(guó)民間組織還不發(fā)達(dá)，還受到許多因素的制約，應(yīng)鼓勵(lì)非公有資本廣泛進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，

（三）體制改革：政府公共服務(wù)能力建設(shè)的根本保證

1、構(gòu)建公共服務(wù)體制

公共服務(wù)體制是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。建立公共服務(wù)體制，就是要通過黨和政府的力量實(shí)現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，使公共政策能夠有效地克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的某些缺陷，妥善地協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益關(guān)系，使政府能夠迅速回應(yīng)利益主體多元化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，為提高公共治理水平提供制度保障。

2、建立公共財(cái)政體制

要實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，必須構(gòu)建以“公共財(cái)政”為主要內(nèi)容的新型財(cái)政體制，因?yàn)樨?cái)政投入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不僅影響政府的運(yùn)行和職能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到公共服務(wù)環(huán)境的建設(shè)，而且具有很強(qiáng)的引導(dǎo)和示范效應(yīng)，對(duì)政府轉(zhuǎn)型起著重要的支撐作用。

建立新財(cái)政體制，為政府轉(zhuǎn)型提供財(cái)政支持。調(diào)整政府財(cái)政職能。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“公共財(cái)政”原則，收縮財(cái)政的生產(chǎn)建設(shè)性領(lǐng)域，主要提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，如社會(huì)基礎(chǔ)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施，并促進(jìn)公平分配、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)及社會(huì)穩(wěn)定、保證政權(quán)建設(shè)、國(guó)家安全等。

3、改革政府行政管理體制

首先，應(yīng)在簡(jiǎn)政放權(quán)，清理和取消政府審批制的同時(shí)，加強(qiáng)政府規(guī)制。實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是削減政府職能部門的審批權(quán)力，這也是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員的前提條件。行政審批權(quán)總是與部門權(quán)力與利益緊密相連的，行政審批職能是政府各部門行政職能的核心與關(guān)鍵，因而成為各部門在政府機(jī)構(gòu)改革中極為關(guān)注和討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)，也是轉(zhuǎn)變政府職能與機(jī)構(gòu)改革的攻堅(jiān)難點(diǎn)。在大幅度減少審批以后，政府工作重點(diǎn)要放到制定產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，加強(qiáng)環(huán)保、安全管理，提供信息服務(wù)等方面，最重要的是創(chuàng)造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。簡(jiǎn)單地說，要加強(qiáng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府規(guī)制。

其次，應(yīng)創(chuàng)新政府管理方式，提高政府管理效率。政府必須根據(jù)新的職能定位，改變政府管理方式。政府管理方式必須由直接管制向監(jiān)控方向轉(zhuǎn)變，將政府管制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)市場(chǎng)法規(guī)建設(shè)、維護(hù)公平公正的市場(chǎng)秩序上來(lái)。政府要轉(zhuǎn)變管理方式，政府對(duì)行業(yè)和企業(yè)的管理，要由行政—控制型管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制—服務(wù)型管理。

（四）機(jī)制創(chuàng)新：政府公共服務(wù)能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)選擇

1、建立健全的責(zé)任機(jī)制與懲罰機(jī)制

政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，作為公共利益的代表，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這是政府獲得公民讓渡權(quán)力和權(quán)利的合法性基礎(chǔ)。公民與政府的責(zé)任關(guān)系本質(zhì)上是一種“委托一代理”關(guān)系，政府的行政部門被設(shè)計(jì)為非政治化的、封閉的中立實(shí)體，理論上只對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，而不能成為某些利益群體或個(gè)人牟利的工具，責(zé)任機(jī)制和懲罰機(jī)制是一對(duì)孿生兄弟，是相互對(duì)應(yīng)的，責(zé)任機(jī)制重在如何實(shí)現(xiàn)責(zé)任，懲罰機(jī)制則為責(zé)任機(jī)制提供手段。

2、完善績(jī)效機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制

要避免具體執(zhí)行者個(gè)人利益侵犯公共利益，主要有兩種機(jī)制：一是懲罰機(jī)制，即讓違反者付出極高的代價(jià)，并要讓這種懲罰的結(jié)果是可以預(yù)期而且是無(wú)法逃避的機(jī)制。這樣，在一定程度上能阻止違反者的出現(xiàn)，但這種方法需要投入巨大的物力、人力和財(cái)力，而且也很難避免掛一漏萬(wàn)的情況出現(xiàn)。二是激勵(lì)機(jī)制，即讓執(zhí)行者的個(gè)人利益與公共利益變成相容的情況，讓執(zhí)行者在孜孜不倦追求個(gè)人利益最大化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

3、加強(qiáng)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制建設(shè)

強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，不只是一個(gè)如何“分好蛋糕”、如何“花錢”的問題，還有一個(gè)如何使所花的錢能夠真正產(chǎn)生效果的問題。這就需要改進(jìn)公共服務(wù)過程，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。從我國(guó)情況看，當(dāng)前尤其需要建立健全以下兩個(gè)機(jī)制：

（1）建立健全績(jī)效管理評(píng)估機(jī)制

實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理，是國(guó)際上提高政府公共服務(wù)的流行趨勢(shì)。許多國(guó)家的改革實(shí)踐表明,建立健全公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制，實(shí)行績(jī)效管理,有助于提高政府公共服務(wù)能力。建立健全公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，一是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐研究，探討建立一套適合我國(guó)實(shí)際情況的公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和測(cè)量方法。二是建立多重的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行評(píng)價(jià)主體多元化。三是應(yīng)推動(dòng)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的長(zhǎng)期化、制度化和規(guī)范化。

（2）建立健全問責(zé)機(jī)制

政府在提供公共服務(wù)方面負(fù)有主要責(zé)任。其結(jié)果，應(yīng)由社會(huì)成員來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，如果不滿意可對(duì)政府進(jìn)行問責(zé)，如提出質(zhì)詢、要求改進(jìn)等。盡快按照公共服務(wù)型政府的要求，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能，廢除以GDP為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。與此同時(shí)，要建立科學(xué)的行政問責(zé)機(jī)制，追究政府行政機(jī)關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責(zé)任，建立與完善引咎辭職制度。同時(shí)公共服務(wù)好壞以社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)為主，以公共服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主，使社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)足以影響相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人的獎(jiǎng)懲任免，建立對(duì)人民負(fù)責(zé)的公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制。

[1] 中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院.政府轉(zhuǎn)型——中國(guó)改革的下一步[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2005,87

[2] 丁元竹.非政府公共部門與公共服務(wù):中國(guó)非政府公共部門服務(wù)狀況研究[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2005

[3] 劉靖華.姜憲利.中國(guó)政府管理創(chuàng)新(全四冊(cè))[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2004

[4] 張潤(rùn)澤.張連英.地方政府公共服務(wù)能力生長(zhǎng)的動(dòng)因分析[J].行政與法.2007.1

[5] 張連英.優(yōu)化政府能力的路徑思考—一個(gè)善治的視角[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào).2007.2