鄒 俊

（江漢大學(xué)，湖北 武漢 430056）

20世紀(jì)90年代，廣州、深圳、北京、武漢等地紛紛建成賽馬場，并舉辦了數(shù)千場賽馬，其中以有獎賽馬為主。在賽馬活動的過程中，由于缺乏有效監(jiān)管，一些違反公平、公正、公開原則的現(xiàn)象出現(xiàn)且愈演愈烈，產(chǎn)生了不良的社會影響，最終導(dǎo)致政府發(fā)文停止賽馬活動。近年來，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，商業(yè)賽馬漸有解禁之機，而已經(jīng)舉辦多次、群眾關(guān)注度高的商業(yè)賽馬，首先要解決的就是公信力問題。賽馬環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及眾多職能人員，這些特殊的原因決定了對其進(jìn)行有效監(jiān)管的必要性和困難性?？梢?，建立健全的監(jiān)管機制是確保商業(yè)賽馬公信力的根本保障。具體到商業(yè)賽馬，一套系統(tǒng)的監(jiān)管機制應(yīng)當(dāng)涵蓋監(jiān)管體系的設(shè)置、監(jiān)管體系的運行模式和運行規(guī)則、對監(jiān)管體系本身的評估，以及它們相關(guān)之間的有機結(jié)合等內(nèi)容。本文擬從監(jiān)管機構(gòu)體系設(shè)置的角度，來初步探討商業(yè)賽馬的監(jiān)管問題。

一、商業(yè)賽馬的概念及特征

賽馬是一種比賽馬匹奔跑速度和騎師駕馭馬匹能力的競技體育活動，起源于古希臘。一般認(rèn)為，現(xiàn)代賽馬運動發(fā)端于英國。英格蘭國王查理二世在位期間興起國王杯賽，此后逐漸有了關(guān)于參加比賽的馬匹資格的規(guī)定。為了比賽需要，育種者還培育出了專門用于比賽需要的具有良好的速度和耐力的英純血馬。目前，世界各國的賽馬均以馬券發(fā)行、授予獎賞為基本運作模式，因此現(xiàn)代賽馬也被稱為商業(yè)賽馬。從世界各國的商業(yè)賽馬業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，以繳納彩金競猜購買代表獲勝馬匹的彩票而取得獎金的方式最為普遍。法國則是世界賽馬彩票的重要發(fā)源地。

商業(yè)賽馬的特征有：

（一）機構(gòu)的專業(yè)化

極強的技術(shù)性決定了商業(yè)賽馬的管理與監(jiān)督機構(gòu)的專業(yè)性。從馬匹的選擇與注冊、馬匹訓(xùn)練與乘騎人員資格的認(rèn)定、獸醫(yī)監(jiān)督，到比賽場地設(shè)施及裝備的規(guī)范、比賽流程的監(jiān)督，都有嚴(yán)格的技術(shù)性規(guī)定，這些制度由專業(yè)的機構(gòu)制定并由具有專業(yè)知識的人員實行。一般而言，在商業(yè)賽馬比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，均成立了組織和管理賽馬活動的專業(yè)機構(gòu)（詳見下文）。

（二）運作的商業(yè)化

與其他競技比賽比較，單純的馬匹賽跑難以維持持久的吸引力，為了提高觀眾、馬主、騎手的興趣，激發(fā)其對賽馬的熱情，在制度保障的情況下，適當(dāng)發(fā)行馬彩、設(shè)置獎金等商業(yè)手段被納入賽馬活動中來。商業(yè)賽馬的運作包括設(shè)置每場賽馬獎金，個人或者團(tuán)體可購買馬匹成為馬主，按照賽馬成績分配獎金等；賽事冠名權(quán)的出讓；賽場廣告等。其中，發(fā)行賽馬彩票是賽馬活動發(fā)達(dá)國家中最為通行的商業(yè)賽馬方式。

（三）參與的大眾化

商業(yè)賽馬是公眾廣泛參與的社會活動，而非政府的單方運作或企業(yè)的個體商業(yè)行為。

每年一度的澳大利亞墨爾本國際賽馬節(jié)被定為公共假日，逾10萬人現(xiàn)場觀看，全球觀看電視直播的馬迷超過3.5億；美國每年舉行10萬多場賽馬，觀眾達(dá)8000萬人次，馬票售出金額達(dá)120億美元；在英國，賽馬是僅次于足球的第二大運動，每年有7000場馬賽，人們在賽馬日聚集于賽馬場，談?wù)擇R經(jīng)、評論馬道；法國是世界第四大賽馬彩票國家，觀賽入場券一票難求，電視高懸的“賽馬酒吧”應(yīng)運而生，充分體現(xiàn)出巴黎民眾對賽馬的熱情；在香港，每個賽馬日吸引超過150萬人參與，約相當(dāng)于香港人口的四分之一。

上世紀(jì)90年代，中國大陸的廣州成立賽馬會，其舉辦的博彩性賽馬活動曾吸引大批市民觀看和投注。據(jù)該會統(tǒng)計，僅從1993年1月到1994年5月22日，廣州賽馬場就舉辦了57次賽馬、390多場比賽，吸引現(xiàn)場觀眾170多萬。而近年在武漢舉行的賽馬在引入賽馬競猜彩票獎勵后，現(xiàn)場觀眾為自己選中的馬匹激情吶喊，對賽事的關(guān)注度和參與熱情明顯提升。

（四）收益的福利化

多數(shù)舉辦賽馬的國家或地區(qū)都將賽馬活動所籌集的大部資金用于社會福利事業(yè)。如，香港賽馬會每年的慈善捐款總額達(dá)10億元以上，是香港最大的慈善資助機構(gòu)，香港科技大學(xué)、香港海洋公園及遍布港九的健康保健中心等都是由馬會捐資興建；廣州賽馬會在剛建成的1993年到1994年初就捐款1200多萬元；日本的《賽馬法》規(guī)定，舉辦賽馬所獲得的收益除了用于與賽馬相關(guān)的注冊、培訓(xùn)等事項外，還要用于其他有利于畜牧業(yè)振興的事業(yè)，且災(zāi)害損失嚴(yán)重的市町村可以通過舉辦賽馬來籌集資金。

《博彩業(yè)與政府選擇》一書作者、國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授張占斌認(rèn)為，博彩業(yè)中有些門類如賽馬等為社會公益福利事業(yè)籌集社會資金的能力非常強大，其它慈善、公益性質(zhì)的捐款無法望其項背。博彩性質(zhì)的商業(yè)賽馬為許多國家的公益事業(yè)提供了大量的資金來源。我國國務(wù)院于2009年出臺了《彩票管理條例》，明確規(guī)定彩票是國家為籌集社會公益資金而特許發(fā)行。我國2009年彩票行業(yè)上繳財政的公益金達(dá)420多億元，但與美國、澳大利亞等國相比，仍是一個較低的數(shù)字，從這些國家的經(jīng)驗來看，我國一旦發(fā)行賽馬彩票，彩票行業(yè)勢必能籌集更多的社會公益金。

二、商業(yè)賽馬發(fā)達(dá)國家和地區(qū)賽馬監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置

根據(jù)香港賽馬規(guī)則，商業(yè)賽馬的流程為：第一步，檢查員檢查馬匹，騎師稱量體重；第二步，評磅員根據(jù)馬匹和騎師的情況進(jìn)行評磅和配磅；第三步，騎師和馬匹到鞍具著裝場聽取馴馬師的提示，同時由工作人員核實馬匹；第四步，騎師和馬匹進(jìn)入亮馬圈，接受工作人員和觀眾的檢閱；第五步，騎師上馬進(jìn)入賽道備賽；第六步，馬匹起跑?，F(xiàn)代賽馬普遍采用電動起跑門。整個流程中的每一步，都必須接受相應(yīng)賽馬工作人員的監(jiān)督和檢查。眾多賽馬工作人員沿跑道站立，嚴(yán)密注意有無犯規(guī)行為，賽道終點設(shè)有攝影機拍攝最后沖刺的場面。賽后騎師須再次稱量體重，騎師和馬匹都要接受身體樣本化驗經(jīng)過復(fù)查合格后，優(yōu)勝者的成績才獲得正式承認(rèn)。其他國家和地區(qū)的賽馬活動與此大同小異，因而在商業(yè)賽馬發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，都設(shè)有專門的賽馬管理機構(gòu)。如，美國的馬里蘭州設(shè)有“馬里蘭馬業(yè)董事會”，隸屬于馬里蘭州農(nóng)業(yè)部；肯塔基州設(shè)有“肯塔基賽馬委員會”，隸屬于肯塔基州環(huán)境和公眾保護(hù)委員會，其董事由州長任命。每個賽馬場還設(shè)置賽馬執(zhí)事委員會，承擔(dān)著相當(dāng)于裁判的任務(wù)。這類機構(gòu)或者由政府出面組成、職務(wù)由公職人員擔(dān)任，或者機構(gòu)獨立于賽馬場、職務(wù)由社會名流賢達(dá)人員組成，以確保賽事的公開、公平和公正性。

日本賽馬的舉辦團(tuán)體是由中央或地方政府全額出資的公立或國有企業(yè)，以政府的公信力保證賽馬彩票發(fā)行的公正性，避免舞弊行為的發(fā)生。日本中央賽馬會根據(jù)1954年7月法律第205號《中央競馬會法》成立，是由政府全額出資的國有企業(yè)和特殊法人，在農(nóng)林水產(chǎn)省的管轄監(jiān)督下，全權(quán)運營日本的中央賽馬業(yè)，實現(xiàn)日本賽馬業(yè)的健康發(fā)展，振興馬匹的改良增值及畜牧業(yè)發(fā)展；1962年賽馬法修正后，日本設(shè)立了地方賽馬的法定統(tǒng)轄機構(gòu)——地方賽馬全國協(xié)會，將此前由各個地方自治團(tuán)體執(zhí)行的賽馬和馬主的登記以及騎手、練馬師執(zhí)照的發(fā)放等職能統(tǒng)一收歸其管理，使日本地方賽馬事業(yè)的經(jīng)營管理統(tǒng)一起來。

澳大利亞將商業(yè)性賽馬列入警屬行業(yè)（Policed Industry）實施監(jiān)管，澳大利亞馬術(shù)協(xié)會負(fù)責(zé)對各馬術(shù)俱樂部的管理工作，馬術(shù)俱樂部必須在馬術(shù)協(xié)會進(jìn)行登記注冊。馬術(shù)協(xié)會每年150萬美元的經(jīng)費中有95%以上來自澳大利亞體育委員會 (澳大利亞主管體育的行政部門)。

香港賽馬會由特區(qū)政府行政長官出任名譽會長以保證對賽馬活動的掌控，其競賽董事小組根據(jù)董事局所賦予的權(quán)利，行使監(jiān)管賽事的職責(zé)。競賽董事小組由七位成員組成，包括一位馬會董事局成員、一位遴選會員，首席受薪董事及四位受薪董事，前者是小組的當(dāng)然主席。每一位成員都有投票權(quán)，以少數(shù)服從多數(shù)來作出決定。競賽董事小組的運作有一套完整獨立的運作機制，因此即使個別成員有變動，也可保持監(jiān)管尺度的穩(wěn)定性。每次賽事之后，首席受薪董事都會向傳媒講解當(dāng)日重大事項并且回答提問。另外，現(xiàn)時的賽后報告亦盡量詳盡，為馬迷、傳媒提供更多信息，增加工作的透明度，接受外界監(jiān)督。

比利時等許多歐洲國家至少有兩個政府部門參與監(jiān)督管理商業(yè)性賽馬，農(nóng)業(yè)部門注重馬場管理，財政、稅務(wù)部門注重投注以及稅務(wù)管理。

三、我國商業(yè)賽馬監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀分析

影響商業(yè)賽馬公信力的行為有多種，如貪污彩金、裁判員受賄、馬主和騎手弄虛作假、使用違禁品等，應(yīng)該出臺專門的法律有針對性地加以監(jiān)督。目前我國還沒有出臺關(guān)于賽馬的法律法規(guī)，因此也就沒有法律明文規(guī)定的系統(tǒng)監(jiān)管體系。截止目前，我國各地的商業(yè)賽馬多是地方體育行政部門組織、以俱樂部的形式舉辦，比賽獎金提供方主要是企業(yè)和當(dāng)?shù)卣；顒有再|(zhì)定位模糊，更沒有建立完備的監(jiān)管體系。

我國對商業(yè)賽馬的行政監(jiān)管也付諸闕如。如前所述，我國的商業(yè)賽馬多以俱樂部的形式舉辦，賽事和財務(wù)的管理幾乎完全依靠承辦賽事的企業(yè)根據(jù)行業(yè)慣例和內(nèi)部規(guī)章制度來實行。實踐中，各地組織的賽馬均在中國馬術(shù)協(xié)會（以下簡稱“中國馬協(xié)”）的指導(dǎo)下進(jìn)行。中國馬協(xié)“由馬術(shù)專業(yè)人員、教練員、管理人員自愿結(jié)成”，屬于體育系統(tǒng)的事業(yè)單位，其工作人員身份實為公務(wù)員。中國馬協(xié)是中華全國體育總會的團(tuán)體會員，其性質(zhì)是非盈利性的全國性群眾體育組織，受國家體育總局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民政部的監(jiān)督管理。而中華全國體育總會是非營利性的社團(tuán)法人，同受國家體育總局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和民政部的監(jiān)督管理。

實際上，中華全國體育總會和國家體育總局是一個機構(gòu)、兩塊牌子，既是一個群眾體育組織，又是政府機構(gòu)。中華全國體育總會成立于1952年，是新中國第一個、也是當(dāng)時唯一的全國性體育組織，在領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督體育工作，建設(shè)新民主主義的新體育，在廣大人民中間普及體育運動，代表我國參加國際體育事務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，其與國家體育總局的職能混同、人員混用的“你中有我，我中有你”的混沌局面，帶有濃厚的計劃經(jīng)濟時代色彩。在對商業(yè)賽馬的管理上，中華全國體育總會群眾性機構(gòu)的性質(zhì)并不適于作為中國馬協(xié)的上一級監(jiān)管機構(gòu)，無論從法理上還是從職能的實際履行上來看，該監(jiān)管職能由國家體育總局直接承擔(dān)更為合適。

根據(jù)《中國馬術(shù)協(xié)會章程》（以下簡稱《章程》），“組織并支持國內(nèi)各種等級和不同類型的馬術(shù)活動”屬于中國馬協(xié)的首要業(yè)務(wù)范圍，其中應(yīng)包括組織和支持商業(yè)賽馬?！墩鲁獭凡⒎Q，該協(xié)會“是指導(dǎo)全國與馬有關(guān)的運動項目的最高權(quán)威管理機構(gòu)，是代表中國參加各類國際馬上體育活動，以及國際馬術(shù)聯(lián)合會和國際速度賽馬組織的唯一合法組織”。然而，一個組織的章程是規(guī)定組織規(guī)程和辦事規(guī)則的規(guī)范性文件，僅適用于其屬下組織和成員，對組織以外的單位和個人沒有約束力。中國馬協(xié)的下屬成員是經(jīng)相應(yīng)的體育行政管理部門和社團(tuán)登記管理部門批準(zhǔn)的各省、自治區(qū)、直轄市、單列市及解放軍、各行業(yè)系統(tǒng)或法律、法規(guī)所認(rèn)可的其他馬術(shù)運動組織，則上述系統(tǒng)以外的單位和個人是否承認(rèn)該協(xié)會的最高權(quán)威，尚缺乏法律依據(jù)。

從職能來看，中國馬協(xié)下設(shè)技術(shù)委員會、教練員委員會、速度賽馬管理委員會、運動用馬管理委員會、新聞推廣委員會等五個專項委員會，業(yè)務(wù)范圍涵蓋《馬術(shù)競賽規(guī)則》中文譯本的審查、批準(zhǔn)及公布，賽馬活動管理措施和規(guī)定的制定，人員培訓(xùn)，資格審查，馬匹檢疫，馬匹登記，護(hù)照發(fā)放等。因而，中國馬協(xié)不僅在國家體育行政主管部門授權(quán)的情況下實施制定技術(shù)等級制度、人員資格審查等部分行政監(jiān)管職能，同時也是實際上的商業(yè)賽馬業(yè)務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。

這種監(jiān)管模式的問題在于，中國馬協(xié)及其上級單位中華全國體育總會究竟是群眾性機構(gòu)還是國家機構(gòu)，身份模糊不清，尤其是具體主管商業(yè)賽馬的中國馬協(xié)，雖然與國家體育總局之間無論從人員的身份上還是業(yè)務(wù)的管理上都存在著事實上的千絲萬縷的聯(lián)系，但其權(quán)威身份并沒有來自法律、國家權(quán)力機關(guān)和國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的明確授權(quán)，導(dǎo)致其監(jiān)管的權(quán)威性較弱，缺乏法律依據(jù)的監(jiān)管力度也不大。

反觀其他商業(yè)賽馬發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，多是立法先行、體制健全，而我國商業(yè)賽馬的監(jiān)管機制完全沒有形成，既缺乏法律依據(jù)，也缺乏成功的實踐經(jīng)驗。

四、構(gòu)建我國商業(yè)賽馬監(jiān)管機構(gòu)體系的框架建議

商業(yè)賽馬中易滋生諸多腐敗乃至犯罪的問題，如運動員和運動馬匹使用興奮劑，馬主、練馬師和運動員作弊，賽事委員會裁判不公，場外賭博，利用賽馬活動洗錢，輸贏出現(xiàn)斗毆，以及未成年人參與賭博等等，需要有關(guān)各方共同防治。發(fā)展我國的商業(yè)賽馬應(yīng)當(dāng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，首先考慮立法，使賽馬產(chǎn)業(yè)能夠在法制的框架內(nèi)生存和發(fā)展，受法律的約束和保護(hù)，其次還應(yīng)實施與國際接軌的行業(yè)自律，使我國的商業(yè)賽馬順利開展，快速步入世界前列。

(一)設(shè)置完備的外部監(jiān)管機構(gòu)。

首先完善立法，包括：增加相關(guān)刑事罪名，如偽造、變造賽馬彩票罪，外圍賭馬罪等；國務(wù)院出臺行政法規(guī)；國家體育總局、財政部、民政部等出臺有關(guān)商業(yè)賽馬的部門規(guī)章；在商業(yè)賽馬現(xiàn)行試點的地區(qū)要加強地方立法。司法機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，代表國家對商業(yè)賽馬中的違法犯罪現(xiàn)象實施法律監(jiān)管。

加強行政機關(guān)監(jiān)管。根據(jù)我國2009年發(fā)布的《彩票管理條例》規(guī)定，國務(wù)院財政部門負(fù)責(zé)彩票監(jiān)督管理工作，體育行政部門按照法定職責(zé)負(fù)責(zé)全國的體育彩票管理工作，而賽馬彩票屬于體育彩票的一種，因此，建議在國家財政部的監(jiān)督和指導(dǎo)下，由國家體育總局成立商業(yè)賽馬管理中心，明確對中國馬協(xié)的授權(quán)，理清中國馬協(xié)的性質(zhì)及其組成人員的身份性質(zhì)，在省、直轄市、自治區(qū)體育行政部門成立垂直下屬機構(gòu)，對賽事進(jìn)行監(jiān)管，或派駐專門的監(jiān)管人員監(jiān)管；財政部對上繳彩金的監(jiān)管；審計部門的審計監(jiān)管等；舉辦聽證會；公證機關(guān)實行賽事公證；建立二級申訴制度；等等。

重視對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。如有必要，可考慮設(shè)立一個由農(nóng)業(yè)、體育、旅游、公安、財政和稅收等部門綜合組成的有公信度和權(quán)威性的賽馬業(yè)監(jiān)督管理委員會。中國馬協(xié)主要行使賽事組織、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)、人員注冊等專業(yè)管理職能，中國馬協(xié)及其下轄機構(gòu)一旦有違反規(guī)定組織賽馬或其他違規(guī)行為的，其上級行政主管機關(guān)可予以處理。

完善社會監(jiān)管，包括：確定賽事實時披露制度，大眾通過電視或現(xiàn)場直播銀幕觀看賽事進(jìn)行監(jiān)管；媒體監(jiān)管；由法律專家、技術(shù)專家等組成的中介機構(gòu)對賽事實施評估的中介機構(gòu)監(jiān)管；等等。

(二)在承辦賽事的單位或企業(yè)內(nèi)部設(shè)置監(jiān)管部門

承辦商業(yè)賽馬的單位或企業(yè)應(yīng)按照法律法規(guī)和行業(yè)慣例制定內(nèi)部規(guī)章制度，結(jié)合賽制規(guī)定相關(guān)人員的職責(zé)，設(shè)置內(nèi)部監(jiān)管部門，明確監(jiān)管流程。承辦單位或企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)管部門嚴(yán)格按工作流程實施監(jiān)管，并及時向公眾報告監(jiān)管結(jié)果，接受外部監(jiān)督。

[1] 日本競馬法[z].

[2] 香港賽馬會董事局.香港賽馬會賽事規(guī)則及指示中譯本[M].適用于2009/2010年度馬季.

[3] 秦尊文，路洪衛(wèi).世界商業(yè)賽馬現(xiàn)狀與中國開放賽馬彩票前景[J].江漢論壇，2007（3）.

[4] 甘添貴主持，行政院研究發(fā)展考核委員會編.各國賽馬活動管理制度之比較研究[M].臺灣：行政院研究發(fā)展考核委員會，1991年4月.

[4] 夏宏武，宋智敏.淺論國外商業(yè)性賽馬的風(fēng)險控制，武漢商業(yè)服務(wù)學(xué)院學(xué)報2010年第1期.