劉助仁

（湖南省社會科學(xué)院，湖南 長沙 410003）

一、發(fā)達國家災(zāi)害應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)

科技是災(zāi)害應(yīng)急管理的堅實基礎(chǔ)。實踐表明，高新科技在災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)域的引入，對災(zāi)害的預(yù)防、籌備、應(yīng)對和修復(fù)各環(huán)節(jié)都起到了減少損失、提高效率和節(jié)約成本的功效。因此，面對上述諸多重大突發(fā)災(zāi)害事件，世界各國均十分重視災(zāi)害應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)，但各有側(cè)重及特點。

（一）美國。美國災(zāi)害應(yīng)急管理方面的科技政策由美國國家科學(xué)技術(shù)委員會下設(shè)的科技政策的內(nèi)閣級委員會負責(zé)制訂，其中環(huán)境與自然資源部負責(zé)災(zāi)害預(yù)防及減災(zāi)工作。美國應(yīng)急管理科技創(chuàng)新體系框架涉及三方面：科學(xué)技術(shù)理事會、國土安全研究中心、課題和項目組織機構(gòu)。早在1979年，美國政府根據(jù)一系列重大突發(fā)災(zāi)害公共事件，成立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”（FEMA），統(tǒng)管全國災(zāi)害應(yīng)急管理科技保障體系建設(shè)。這種體制消除了行業(yè)間的交流障礙，使科研成果在實踐中發(fā)揮最大效能。FEMA在9·11事件以及炭疽熱病菌襲擊事件之后，動員了所有聯(lián)邦機構(gòu)的科技資源與能力，開展廣泛的科學(xué)研究與實驗，為有效應(yīng)對生化武器、傳染病和其他威脅公共安全的突發(fā)災(zāi)害事件，提供必要的知識、技術(shù)和設(shè)備供給。美國還研發(fā)了一些與災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)的信息系統(tǒng)與管理系統(tǒng)，以及大量大型災(zāi)害模擬及分析軟件，這些系統(tǒng)與軟件為美國應(yīng)急管理提供扎實的科技支撐。社會媒體充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通信，對不同類型的災(zāi)害預(yù)警預(yù)防制度與應(yīng)急制度進行廣泛宣傳，促進突發(fā)性災(zāi)害得到及時有效的解決，以盡快恢復(fù)正常的生活秩序。各類災(zāi)害應(yīng)急指揮系統(tǒng)定期進行不同范圍、不同級別突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)演。在高度重視專家和高新科技專業(yè)人才隊伍建設(shè)的同時，建設(shè)抗災(zāi)搶險志愿者隊伍，并進行定期培訓(xùn)，以提高全民應(yīng)對突發(fā)事件的能力。為應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件，美國除有足夠的應(yīng)急物資儲備外，還建立了一個全國性資源目錄，一旦災(zāi)害爆發(fā)，可以清楚地知道從什么地方調(diào)配什么資源、動用哪些高新技術(shù)設(shè)施[1]。

(二)日本。日本的災(zāi)害應(yīng)急管理科技保障體系在應(yīng)對“天災(zāi)人禍”等各種突發(fā)性重大災(zāi)害事件中，發(fā)揮著非常重要的作用。日本尤其注重現(xiàn)代科技在防災(zāi)減災(zāi)中的應(yīng)用。日本地形地貌復(fù)雜，整個國家處于災(zāi)害頻發(fā)的自然環(huán)境條件下。日本政府認(rèn)為，要增強對自然災(zāi)害的抵御能力，必須依靠科技手段提高對氣候、海洋的監(jiān)察水平。為此，日本成立了防災(zāi)省，任命了防災(zāi)大臣，并特別注重建設(shè)大規(guī)模先進科研機構(gòu)，投入經(jīng)費較大。例如，獨立行政法人防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所人員僅251人，2007的預(yù)算就達117億日元；獨立行政法人建筑研究所人員101人，2002年總預(yù)算為24.08億日元；土木研究所人員389人，2006年預(yù)算達近100億日元[2]。因此他們的實驗設(shè)備達到國際頂尖水平。近年來日本積極利用遙感遙測技術(shù)，提高災(zāi)害氣候的監(jiān)測預(yù)警水平。一是發(fā)展地球同步軌道氣象衛(wèi)星。二是建立高精度、全天候?qū)崟r監(jiān)測的對地觀察衛(wèi)星系統(tǒng)，包括日本地球資源衛(wèi)星、先進地球觀測衛(wèi)星與先進陸地觀測衛(wèi)星。三是使用風(fēng)廊線雷達網(wǎng)實現(xiàn)大氣立體實時監(jiān)測。四是發(fā)展高性能計算技術(shù)提高氣象數(shù)據(jù)處理和監(jiān)測預(yù)報水平。五是加強新一代遙感遙測技術(shù)的研究與開發(fā)，包括開發(fā)三維監(jiān)測系統(tǒng)、研發(fā)全球環(huán)境監(jiān)測技術(shù)、開發(fā)新一代機載合成孔徑雷達等。與此同時，還積極開展長期氣候研究，努力把握氣候變化規(guī)律。經(jīng)過多年艱苦努力，日本已取得了積極成效，不斷提高了災(zāi)害氣候的監(jiān)測預(yù)報水平，使災(zāi)害損失得到最大限度減少[3]。

(三)英國。英國將災(zāi)害應(yīng)急管理作為國家能力建設(shè)的重點，特別在國家層面上加大對災(zāi)害監(jiān)測和早期預(yù)警科技手段和能力的投入。早在1990年，英國就將新的超大型計算機應(yīng)用于氣象服務(wù)，使英國氣象局的大陸和海洋氣象服務(wù)實現(xiàn)了數(shù)字化運作和管理。以英國氣象局為主體的英國氣象服務(wù)逐步確立了應(yīng)對氣候災(zāi)害的預(yù)警機制和能力。英國自然環(huán)境研究理事會是英國最重要的環(huán)境研究管理機構(gòu)，它提供自然環(huán)境研究經(jīng)費，資助相關(guān)研究機構(gòu)從事有關(guān)自然環(huán)境科學(xué)研究。在2007年出臺的《下一代地球科學(xué)——NERC2007—2012戰(zhàn)略》，將自然災(zāi)害作為專題，旨在減少自然災(zāi)害的造成的人員死亡和經(jīng)濟損失。英國將致力于預(yù)測氣候變化引起的氣候災(zāi)害強度和頻率的變化，更多地了解暴風(fēng)雨和洪水的物理學(xué)和動力學(xué)，包括地形觀察，從而使氣候模型表述更準(zhǔn)確。預(yù)測和減災(zāi)將作為中心任務(wù)，提供早期預(yù)警系統(tǒng)，為政府提供咨詢，有效減災(zāi)戰(zhàn)略，為決策者和公眾提供必要信息，幫助挽救生命，盡可能減少經(jīng)濟損失。并注重加強與世界上其他國家和組織的合作，使其研究適用于他們應(yīng)急反應(yīng)和預(yù)測，為維護社會和經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展作出重要貢獻[4]。

(四)意大利。意大利政府非常重視各種突發(fā)性重大災(zāi)害事件的應(yīng)對工作，尤其重視應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的科技手段。2004年意大利國家災(zāi)害應(yīng)急委員會建立了新的指揮中心大樓，建立了應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件決策支持系統(tǒng)、應(yīng)急救援信息共享系統(tǒng)、資源配置體系和聯(lián)合辦公機制等。各災(zāi)害相關(guān)部門在該樓中派駐代表聯(lián)合辦公，并通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與消防、公安、科研單位實時相聯(lián)，樓內(nèi)還有24小時工作監(jiān)控和情況分析中心、聯(lián)合辦公會商室、飛行器調(diào)度室、海運實時監(jiān)控室、綜合地圖室、決策指揮大廳等。國家應(yīng)急委員會先進的指揮系統(tǒng)和有效的協(xié)調(diào)機制使意大利防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急救援方面處于歐洲領(lǐng)先地位。意大利應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的科技手段主要表現(xiàn)在：一是積極開展防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)的科研工作。國家研究委員會、國家新技術(shù)能源和環(huán)境委員會、國家地球物理與火山研究院等國家研究機構(gòu)非常注重各種災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)測工作。近年來尤其重視將最新的衛(wèi)星技術(shù)和信息通信技術(shù)應(yīng)用到防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)工作當(dāng)中。二是非常重視利用信息技術(shù)建立信息共享和指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)，確保各有關(guān)單位信息共享。三是積極參加歐盟在布魯塞爾建立的監(jiān)控和信息中心建設(shè)，積極參加歐盟地中海地區(qū)災(zāi)害信息網(wǎng)建設(shè)。四是利用信息技術(shù)疏導(dǎo)民眾開展救助，為維護社會穩(wěn)定起到重要作用[5]。

二、我國災(zāi)害應(yīng)急管理科技保障現(xiàn)狀分析

目前，我國各種突發(fā)災(zāi)害事件越來越多，公共安全問題極其突出，危害嚴(yán)重。首先，安全事故總量居高不下，屢屢發(fā)生的重特大事故更具突發(fā)性、災(zāi)難性和社會危害性。其次，我國是自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，重大突發(fā)性災(zāi)害頻發(fā)。另外，食品安全形勢嚴(yán)峻，污染與中毒是中國目前最主要的食品安全隱患。此外，中國社會結(jié)構(gòu)面臨劇烈變動，社會不穩(wěn)定因素增加，社會治安形勢也很嚴(yán)峻。同時，伴隨世界經(jīng)濟運作風(fēng)險的加劇，我國經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境也很嚴(yán)峻，不確定因素增加。

為適應(yīng)國內(nèi)外形勢的需要，我國應(yīng)對和處置突發(fā)災(zāi)害事件能力的建設(shè)在加緊進行。國家應(yīng)急預(yù)案框架體系已逐步健全起來，在這個框架體系中包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項應(yīng)急預(yù)案和80件經(jīng)過細分的部門應(yīng)急預(yù)案，基本涵蓋了社會生活的方方面面。按照不同的責(zé)任主體，預(yù)案體系設(shè)計為國家總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案五個層次；根據(jù)突發(fā)災(zāi)害事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，應(yīng)急預(yù)案將突發(fā)災(zāi)害事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類；按照各類突發(fā)災(zāi)害事件的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，預(yù)案分為四級，即特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、和一般（Ⅳ）。應(yīng)急預(yù)案對突發(fā)災(zāi)害事件的預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建及調(diào)查評估等機制作了明確規(guī)定，形成了包含事前、事發(fā)、事中等各環(huán)節(jié)的整套工作運行機制。

我國政府也極為重視高新技術(shù)在災(zāi)害應(yīng)急管理方面的應(yīng)用，積極建立災(zāi)害應(yīng)急管理科技支撐體系，大力培養(yǎng)災(zāi)害應(yīng)急管理科技人才和開發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理技術(shù)及裝備。在技術(shù)與裝備方面，我國已初步建成以遙感、通信、導(dǎo)航衛(wèi)星為主體的空間基礎(chǔ)設(shè)施，可為氣象、地質(zhì)、水文等多種災(zāi)害提供預(yù)報監(jiān)測支持和通信、定位保障。衛(wèi)星遙感和衛(wèi)星導(dǎo)航可以迅速獲得災(zāi)害范圍、位置和受損程度等災(zāi)情，為救災(zāi)人力和物資投放等提供決策支持。在汶川、玉樹大地震中，我國自己研制的“動中通”衛(wèi)星應(yīng)急通信車、電視直播車、艙式飲事車、野外救護車以及機載高分辨成像雷達、呼吸機、機載通訊電臺以及移動氣象應(yīng)急車、移動天氣雷達、自動氣象站等一批先進觀測設(shè)備從北京等地千里馳援，迅速運抵災(zāi)區(qū)，為氣象部門開展抗震救災(zāi)精細化預(yù)報服務(wù)提供了“千里眼”、“順風(fēng)耳”。此外，系列無人機產(chǎn)品、近空間飛行器、專用特種車輛及重型裝備摩托艇與無人船、微小型衛(wèi)星及固體小運載火箭等，均可作為國家災(zāi)害急救援保障裝備[6]。

在災(zāi)害應(yīng)急管理科技人才方面，我國擁有世界上規(guī)模最大的教育體系，現(xiàn)有3200多萬科技人力資源，經(jīng)過多年的發(fā)展，全國已擁有上千萬的應(yīng)急管理防災(zāi)專業(yè)和非專業(yè)隊伍。比如：在防御自然災(zāi)害方面的氣象、水利、地質(zhì)、地震、農(nóng)業(yè)、海洋和民政等數(shù)以百萬的人員；在應(yīng)對工礦、交通、建設(shè)、市政、信息等事故災(zāi)難方面有數(shù)百萬專業(yè)、非專業(yè)人員；公共衛(wèi)生方面，全國有數(shù)百萬醫(yī)生、護士從事公共衛(wèi)生工作；社會安全方面，全國百萬公安民警是確保公民安全的一線戰(zhàn)士，武警和必要時動用的軍隊是堅強后盾；經(jīng)濟、金融、能源、糧食和水安全涉及了大批從業(yè)人員[7]?？傊覈鴵碛械纳锨f防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急的專業(yè)和非專業(yè)隊伍，已經(jīng)為提升災(zāi)害應(yīng)急管理能力并做好這項工作打下了堅實基礎(chǔ)。

然而，我國應(yīng)對當(dāng)前突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急管理的科技能力還遠遠不夠。如汶川、玉樹大地震，暴露出基礎(chǔ)設(shè)施不健全，救援裝備數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不合理、缺乏專業(yè)隊伍等一系列問題。專家們認(rèn)為，從總體水平講，我國災(zāi)害應(yīng)急管理研究還處于初級階段，涉及應(yīng)急管理的許多深層次問題未能解決，應(yīng)急管理科技發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，與發(fā)達國家相比存在很大差距。其一，我國還未從整體層面上進行系統(tǒng)的應(yīng)急管理科技研究，相關(guān)理論研究比較薄弱，災(zāi)害研究一般都歸屬于相應(yīng)的行業(yè)主管部門，不同災(zāi)種研究機構(gòu)的信息交流少，造成了項目重復(fù)，科研信息應(yīng)用不廣泛等諸多弊端，而且各部門運作方式有較大差異，幾乎不可能以一致的形式進行管理。其二，我國科技防災(zāi)減災(zāi)能力還不能適應(yīng)所面臨的各種災(zāi)害的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一些影響我國重特大事故不斷發(fā)生的安全技術(shù)基礎(chǔ)工作薄弱，造成重大事故隱患的一些關(guān)鍵問題長期沒有得到有效解決，監(jiān)測預(yù)警手段不足，現(xiàn)場救治技術(shù)裝備水平比較落后等。其三，我國應(yīng)急管理科研機構(gòu)與科研人員的裝備水平與創(chuàng)新能力較差，應(yīng)急管理科技意識淡薄和應(yīng)急管理科技教育缺乏，應(yīng)急管理科研和技術(shù)開發(fā)經(jīng)費投入嚴(yán)重不足。其四，由于受經(jīng)濟條件制約，相當(dāng)一部分地區(qū)應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害事件的信息報告體系不健全，不能滿足突發(fā)災(zāi)害事故應(yīng)急管理對信息及時、準(zhǔn)確性的要求，現(xiàn)在技術(shù)手段、基礎(chǔ)設(shè)施和人員素質(zhì)等方面，還不能適應(yīng)快速處置突發(fā)災(zāi)害事件的需要。

三、構(gòu)建我國災(zāi)害應(yīng)急管理科技保障體系的戰(zhàn)略選擇

從上面的概述中，我們可以看到，發(fā)達國家在有效地促進災(zāi)害應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)的過程中積累了寶貴的經(jīng)驗，針對我國應(yīng)急管理科技保障現(xiàn)狀，特提出當(dāng)前及今后大的戰(zhàn)略思路和工作重點。

首先，要為完善災(zāi)害應(yīng)急管理提供科學(xué)認(rèn)知。各種突發(fā)災(zāi)害事件的發(fā)生、發(fā)展和演變有其自身的規(guī)律和特點，只有深刻認(rèn)識自然規(guī)律、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、人與自然相互作用的規(guī)律，才能為科學(xué)預(yù)測與預(yù)防自然災(zāi)害、人為災(zāi)害和技術(shù)災(zāi)害提供理論基礎(chǔ)。為提高我國災(zāi)害應(yīng)急管理水平提供科學(xué)認(rèn)知，應(yīng)大力加強災(zāi)害應(yīng)急管理科技理論的基礎(chǔ)研究，尤其應(yīng)重點研究危害大、破壞性強、影響面廣的重大自然災(zāi)害，包括地震、泥石流、海嘯、臺風(fēng)、洪水、干旱等，認(rèn)識其孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變和時空分布特征及其變化規(guī)律，以及災(zāi)種之間、災(zāi)害與生態(tài)環(huán)境、災(zāi)害與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的相互關(guān)系[8]。

其次，要為提高災(zāi)害應(yīng)急管理水平提供技術(shù)支撐。在災(zāi)害監(jiān)測和預(yù)警方面，要綜合運用遙感、地理信息、定位與網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，研發(fā)相關(guān)關(guān)鍵防控技術(shù)和定量監(jiān)測技術(shù)，及時捕捉各種異?，F(xiàn)象的發(fā)生，嚴(yán)密跟蹤其發(fā)生發(fā)展過程和變化趨勢；重點研究自然災(zāi)害、突發(fā)社會安全事件、重大安全事故及核安全與生物安全等的監(jiān)測、預(yù)警與預(yù)防技術(shù)，提高早期發(fā)現(xiàn)與防范能力。在災(zāi)害的預(yù)測和預(yù)報方面，應(yīng)重點圍繞自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全，研發(fā)相關(guān)預(yù)測預(yù)報技術(shù)、方法和手段，提高對重大災(zāi)害的預(yù)測預(yù)報水平。在防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)用研究和技術(shù)開發(fā)方面，應(yīng)運用信息技術(shù)、生物技術(shù)、新材料、空間技術(shù)等，開發(fā)防災(zāi)減災(zāi)新裝備和新產(chǎn)品；重點研究煤礦災(zāi)害、重大火災(zāi)、突發(fā)性重大自然災(zāi)害、危險化學(xué)品泄漏、群體性中毒等應(yīng)急救援技術(shù)，增強應(yīng)急救護綜合能力；開發(fā)保障生產(chǎn)安全、食品安全、生物安全及社會安全等公共安全重大裝備和系列防護產(chǎn)品，加快應(yīng)急管理裝備現(xiàn)代化[9]。在社會治安方面，還應(yīng)重點放在打擊犯罪關(guān)鍵技術(shù)、破獲重大案件科技能力上，研制開發(fā)一批公安科技新成果、新技術(shù)、新方法，為偵查破案、防控犯罪、提高治安行政管理水平和預(yù)防治安災(zāi)害事故等提供強有力的技術(shù)支撐[10]。

第三，要加強對突發(fā)災(zāi)害事件快速反應(yīng)和應(yīng)急處置的技術(shù)支持。以信息、智能化技術(shù)應(yīng)用為先導(dǎo)，發(fā)展國家應(yīng)急管理多功能、一體化應(yīng)急保障技術(shù)，形成科學(xué)預(yù)測、有效防控與高效應(yīng)急的管理技術(shù)系統(tǒng)；重點研究國家一體化應(yīng)急決策指揮平臺集成技術(shù)等，構(gòu)建國家應(yīng)急管理早期監(jiān)測、快速預(yù)警并具有決策敏感性、預(yù)案周密性和行動準(zhǔn)確性的高效處置一體化應(yīng)急指揮平臺，包括自然災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警體系的能力建設(shè)、國家綜合減災(zāi)與風(fēng)險管理信息共享平臺建設(shè)等，以期大幅度提高我國保障公共安全和處置突發(fā)災(zāi)害事件的能力。為此，應(yīng)建立以天基為主、天地結(jié)合的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急管理系統(tǒng)；國家應(yīng)加大對通信衛(wèi)星系統(tǒng)發(fā)展的扶持力度；將“國家政務(wù)和公益性衛(wèi)星通信系統(tǒng)”重大科技專項納入國家規(guī)劃，使各大衛(wèi)星系統(tǒng)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，形成強大的綜合能力；應(yīng)建立決策指揮中心，建立統(tǒng)一高效的各類災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動統(tǒng)一調(diào)度指揮平臺[11]。

第四，要建立健全共享信息的災(zāi)害應(yīng)急管理科研體制。我國的災(zāi)害研究一般都屬于相應(yīng)的行業(yè)主管部門，造成信息交流和成果共享方面的重重困難，因而建立一套科學(xué)的科研體制是當(dāng)務(wù)之急。要優(yōu)化整合各類科技資源，將依靠科技建立自然災(zāi)害防御體系納入國家和各地區(qū)各部門發(fā)展規(guī)劃。在當(dāng)今的災(zāi)害應(yīng)急管理研究中，制訂高新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)中的應(yīng)用政策和技術(shù)規(guī)范，有利于鼓勵和確保高新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)實踐中的應(yīng)用，有利于這些科技成果的共享。為此，要加強政府對災(zāi)害應(yīng)急管理的政策科學(xué)研究，有計劃地對各級黨政干部進行應(yīng)急管理培訓(xùn)，提高應(yīng)急管理政策水平和應(yīng)急處理能力。要加大國家對災(zāi)害應(yīng)急管理的科技資金投入，加強應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)，加強先進適用技術(shù)的推廣應(yīng)用。同時，要強化防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育能力建設(shè)，增強社會公眾的災(zāi)害防御意識，加強災(zāi)難教育和自救互救的科學(xué)知識與實踐演練。此外，通過國際交流與合作，可以學(xué)習(xí)國際先進經(jīng)驗。

[1] 吳瑋、羅暉.美國的極端天氣預(yù)警及氣候災(zāi)害應(yīng)急機制研究[J]，全球科技經(jīng)濟瞭望，2008（4）：5-10.

[2] 范雛澄.國家公共安全和應(yīng)急管理科技支撐體系建設(shè)的思考和建議[N]，科學(xué)時報，2008-04-14（12）.

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