梁新歌

《食品安全法》實(shí)施過程中存在的問題與建議

梁新歌

“民以食為天,食以安為先”。隨著食品安全事件的頻繁曝光,食品安全監(jiān)管體制、機(jī)制備受質(zhì)疑?！妒称钒踩ā肪驮谶@樣的背景之下應(yīng)運(yùn)而生?！妒称钒踩ā返念C布實(shí)施,從法律層面上對(duì)食品從田頭到餐桌的監(jiān)管作了明確的規(guī)定,食品安全監(jiān)管的體制得到進(jìn)一步理順,監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制得到進(jìn)一步優(yōu)化。但對(duì)于從事食品衛(wèi)生監(jiān)督的基層執(zhí)法人員而言在執(zhí)法過程中卻面臨著許多的問題。

1 問題

1.1 觀念上的問題1996年WHO在其發(fā)表的《加強(qiáng)國(guó)家級(jí)食品安全性計(jì)劃指南》中將食品安全與食品衛(wèi)生兩個(gè)概念加以了區(qū)別。食品安全是指對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行生產(chǎn)和食用時(shí)不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成損害的一種擔(dān)保,強(qiáng)調(diào)食品中不應(yīng)含有可能損害或威脅人體健康的物質(zhì)或因素。食品衛(wèi)生是指為確保食品安全性和適合性在食物鏈的所有階段必須創(chuàng)造的一切條件和采取的措施。單從概念就可以看出,食品安全應(yīng)該是對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位而言,是一種誠(chéng)信的承諾,是要靠“企業(yè)自律”來保障的;而食品衛(wèi)生才是監(jiān)管的重點(diǎn),沒有“衛(wèi)生”,談何“安全”?對(duì)于食品衛(wèi)生監(jiān)督的目的就是要檢查出隱患,及時(shí)消除,保障安全?，F(xiàn)行的《食品安全法》對(duì)于發(fā)生安全事故以后的責(zé)任認(rèn)定,處罰力度是大于《食品衛(wèi)生法》,并將賠償標(biāo)準(zhǔn)大大提高,“生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,消費(fèi)者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或者銷售者要求支付10倍的賠償金”。但是試問發(fā)生事故了再追究有何意義,對(duì)消費(fèi)者的傷害已經(jīng)形成,大力度的打擊也是“杯水抽薪”。發(fā)現(xiàn)隱患就及時(shí)處理,加大力度,形成震懾,不是更好嗎?

1.2 體制上的問題 《食品衛(wèi)生法》明確了“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)?！笔行l(wèi)生監(jiān)督所是受市衛(wèi)生局委托行使執(zhí)法權(quán)利的。而《食品安全法》中明確了“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé),負(fù)責(zé)組織查處食品安全重大事故。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé),分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。”由于執(zhí)法主體改變了,目前的監(jiān)管現(xiàn)狀是仍由各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督部門在對(duì)餐飲服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行日常監(jiān)管。這樣執(zhí)法主體就不對(duì)了,不符合“依法行政”的最基本原則。

1.3 可操作性上的問題 國(guó)家出臺(tái)《食品安全法》是為了保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全。但是出臺(tái)后缺乏一系列配套法律、法規(guī)的支撐,給實(shí)際的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作帶來困難。比如:某消費(fèi)者投訴某一保健食品盜用文號(hào),即使在查清事實(shí)的情況下也無法實(shí)施處罰,原因在于“無法律依據(jù)”。沒有違反的具體條、款、項(xiàng)和相應(yīng)的罰則,使得類似事情只能不了了之。在2009年6月1日《食品安全法》出臺(tái),《食品衛(wèi)生法》廢止之日開始,針對(duì)食品衛(wèi)生類的處罰幾乎為零,原因在于衛(wèi)生監(jiān)督部門已經(jīng)不再是執(zhí)法主體,而作為執(zhí)法主體的食藥局不愿意在“行政處罰決定書”上加蓋公章,沒有公章的處罰是無效的。不處罰帶來的弊端顯而易見。在經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督中,只要是檢查,每個(gè)店都會(huì)存在問題,問題嚴(yán)重性不同而已,而且是不斷有新問題出現(xiàn),有的問題是可以通過檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)并整改的,有的問題就必須借助“處罰”,給予一定的經(jīng)濟(jì)制裁,促進(jìn)其整改。要想讓每一個(gè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自律是一件不容易的事情。只靠出具“監(jiān)督意見書”是不能夠讓其正視問題,解決問題的。所以,如果執(zhí)法主體的問題不解決,相配套的法規(guī)不出臺(tái),食品衛(wèi)生的隱患將會(huì)要來越多,食品將越來越不安全。

2 建議

2.1 進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全分段監(jiān)管工作中的協(xié)調(diào)與配合《食品安全法》確立了分工負(fù)責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的食品安全監(jiān)管體制,各級(jí)政府要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況,采取有效措施來提高監(jiān)管的有效性和公信力。

2.1.1 分段監(jiān)管的部門之間需要適當(dāng)“越位”有關(guān)部門反映對(duì)于食品安全的監(jiān)管需要適當(dāng)“越位”,適當(dāng)“越位”屬于良性越位,并不是被法律所絕對(duì)禁止和認(rèn)定為無效的。通過適當(dāng)越位來延伸政府部門的管理和服務(wù),彌補(bǔ)監(jiān)管空白,實(shí)現(xiàn)無縫隙鏈接。當(dāng)然,在適當(dāng)越位成為一種工作常態(tài)之后,需要上級(jí)主管機(jī)關(guān)用法律法規(guī)的形式將越位的事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)。

2.1.2 建立食品安全信息網(wǎng)絡(luò),使得信息既互聯(lián)互通又公開透明基于質(zhì)檢部門和工商部門是省以下的垂直管理,信息主要是報(bào)送到上級(jí)主管部門,同級(jí)部門之間相互通報(bào),信息完全互聯(lián)互通,還存在一些體制和技術(shù)障礙。根據(jù)《政府信息公開條例》的要求,縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)建立、整合、完善食品安全信息網(wǎng)絡(luò),督促各部門之間及時(shí)通報(bào)信息,實(shí)現(xiàn)食品安全信息和食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等技術(shù)資源的共享。由衛(wèi)生部門不定期地統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布信息,可以避免檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)重復(fù)抽檢,還可以采取召回不合格食品等有效補(bǔ)救措施,以避免釀成更大的事故,有助于消除人們因?yàn)樾畔㈤]塞而產(chǎn)生的心理恐慌。

212002鎮(zhèn)江市衛(wèi)生監(jiān)督所

2.2 地方政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)食品安全的投入政府部門不能簡(jiǎn)單地教育消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)食品安全意識(shí)和自我保護(hù)能力,養(yǎng)成健康的飲食習(xí)慣,不購(gòu)買、不食用不安全的食品。更重要的在于政府有責(zé)任、有義務(wù)保障市場(chǎng)上供應(yīng)的都是安全可靠富有營(yíng)養(yǎng)的食品。

2.2.1 對(duì)監(jiān)管力量薄弱的部門增加投入以我市為例,只有財(cái)政資金比較雄厚的轄市區(qū)給轄區(qū)內(nèi)每個(gè)社區(qū)、集貿(mào)市場(chǎng)、大型超市等消費(fèi)終端配備了快速檢測(cè)設(shè)備,其他區(qū)縣囿于財(cái)力限制,無法在消費(fèi)終端配備快速檢測(cè)設(shè)備。雖然通過快速檢測(cè)獲得的初步篩查結(jié)果,不能作為執(zhí)法依據(jù),但是初步篩查的價(jià)值在于快捷方便,消費(fèi)者如果購(gòu)買食品時(shí)不放心,可以當(dāng)場(chǎng)檢測(cè)。

2.2.2 對(duì)基層的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)增加經(jīng)費(fèi)投入我國(guó)國(guó)家級(jí)的實(shí)驗(yàn)室配備精良,已達(dá)到世界發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)驗(yàn)室水平,而許多省市地區(qū)的實(shí)驗(yàn)室稍微達(dá)標(biāo),基層的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)則大多設(shè)備落后。因此,政府需加大投入,使得對(duì)國(guó)內(nèi)銷售食品的檢測(cè)和出口食品的檢測(cè),在檢測(cè)種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面統(tǒng)一起來,不應(yīng)該僅僅為了經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)出口食品的監(jiān)管從嚴(yán),對(duì)國(guó)內(nèi)銷售食品的監(jiān)管從寬。

2.2.3 對(duì)食品從業(yè)人員的教育與培訓(xùn)增加投入通過培訓(xùn)使食品生產(chǎn)者認(rèn)識(shí)到,生產(chǎn)安全的食品是食品產(chǎn)業(yè)的基本責(zé)任,企業(yè)是食品安全的第一責(zé)任人,通過企業(yè)本身自主監(jiān)測(cè)食品安全的風(fēng)險(xiǎn),相比監(jiān)管部門的監(jiān)管來說,成本會(huì)更低。針對(duì)從業(yè)人員素質(zhì)較低,流動(dòng)性大的特點(diǎn),有必要針對(duì)性地對(duì)其培訓(xùn),對(duì)于食品從業(yè)人員培訓(xùn)的內(nèi)容包括標(biāo)準(zhǔn)的食品加工規(guī)范、食品衛(wèi)生規(guī)范等等。

2.2.4 對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的人員進(jìn)行重獎(jiǎng)在“三聚氰胺”內(nèi)幕被揭發(fā)之前,往奶粉里面添加“蛋白粉”據(jù)說是行業(yè)內(nèi)公開的秘密,但是卻沒有人向監(jiān)管部門舉報(bào),這背后所反映的問題之一是政府部門的行政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制沒有發(fā)揮作用,對(duì)于舉報(bào)人的獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠,不能真正鼓勵(lì)和提倡舉報(bào)行為。如果政府有關(guān)部門能夠借鑒稅務(wù)部門的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定,推出關(guān)于食品安全的重獎(jiǎng)計(jì)劃,那么那些知道“內(nèi)幕”而且有良知的人士會(huì)主動(dòng)提供線索和消息。同時(shí),這種獎(jiǎng)勵(lì)制度對(duì)于摻雜制假的生產(chǎn)者來說,存在著心理上的威懾作用。

2.3 盡快建立起配套法規(guī)齊全的食品安全法律體系國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)《食品安全法實(shí)施條例》,細(xì)化有關(guān)食品安全方面的法律制度,以便執(zhí)法人員可以依據(jù)具體的條款項(xiàng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的違法事實(shí)作出相應(yīng)的行政處罰。國(guó)家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、工商總局、食品藥品監(jiān)督管理局等相關(guān)部門應(yīng)加緊對(duì)部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行清理,廢除過時(shí)的舊法規(guī),修訂和《食品安全法》不一致的條款。尚沒有制定食品安全地方性法規(guī)的各省級(jí)人大應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際,制定出地方性法規(guī),使其與《食品安全法》配套銜接,確保上位法得到切實(shí)有效實(shí)施。