楊成虎

西方公民政策參與的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)前提＊

楊成虎

西方公民政策參與的興起和發(fā)展有著深刻的社會(huì)制度背景。在現(xiàn)代行政國(guó)家,公民政策參與直接賦予公共政策過(guò)程以合法性,又通過(guò)公民參與的有效性強(qiáng)化了公共政策過(guò)程的正當(dāng)性,這是公民政策參與受到世界各國(guó)政府普遍重視的原因所在?！皞魉蛶Ю碚摗焙汀袄娲砝碚摗痹谝欢ǔ潭壬戏从沉宋鞣絿?guó)家公民參與的現(xiàn)實(shí),對(duì)于我們觀(guān)察和理解全球性公民政策參與具有啟發(fā)價(jià)值。

公民政策參與;合法化;傳送帶理論;利益代表理論

一、引 言

在政策科學(xué)的理論視野中,政府與公民的關(guān)系被普遍認(rèn)為是主導(dǎo)公共政策過(guò)程的基軸:政府在法理上被設(shè)定為全體公民委托管理國(guó)家公共事務(wù)的組織,其權(quán)力源自公民的“同意”和授予,其政策須以民眾的意愿和利益為秭歸。因此,公共政策過(guò)程始終面臨著如何獲取“合法性”的壓力,而學(xué)界對(duì)公共政策合法性的來(lái)源以及公共政策如何獲取合法性的問(wèn)題存在多種解釋,公民政策參與因其直接指向公共利益而散發(fā)出來(lái)的魅力使其成為其中最具說(shuō)服力也最為引人矚目的理論之一。不過(guò),公民政策參與的理想與現(xiàn)實(shí)之間的緊張、偏離乃至矛盾這一事實(shí)表明,很多學(xué)者(特別是公共行政研究者)對(duì)公民政策參與的看法未免過(guò)于樂(lè)觀(guān),托馬斯·戴伊就曾指出,宣稱(chēng)公共政策反映了“民眾的呼聲和要求”的斷言不過(guò)是一個(gè)“神話(huà)”。在當(dāng)代,民主政治已獲得了一致性贊同而成為一股不可阻擋的潮流,公民參與在公共政策過(guò)程中的顯著地位和作用也已成為公共部門(mén)不得不面臨的環(huán)境,問(wèn)題在于公民參與是否只是政策合法性的來(lái)源,它是否還是政府合法性的來(lái)源。如果答案是前者,那么公民政策參與就只是徒具形式或只具有程序意義;如果答案是后者,那就意味著公民應(yīng)當(dāng)擁有實(shí)質(zhì)性的參與權(quán),且這種權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅藨椃ê头傻谋Ｕ稀?/p>

二、公民政治參與和“傳送帶理論”

現(xiàn)代意義上的公民參與是代議制民主制度陷入困境后的產(chǎn)物。近代以來(lái),人類(lèi)政治治理領(lǐng)域最顯著的變化之一就是代議制民主制取代了直接民主制。這種將代表制和民主制有機(jī)結(jié)合起來(lái)的制度,不僅大幅度地降低了直接民主制必然產(chǎn)生的高昂的決策成本,而且較為有效地消除了獨(dú)裁決策或寡頭決策必然帶來(lái)的高昂的外部成本,J.S.密爾贊譽(yù)其為“理想中的最佳政體”[1](P148)。代議制民主制的基本框架形成于自由資本主義時(shí)期。根據(jù)被普遍接受的人民主權(quán)原理和契約國(guó)家思想,國(guó)家權(quán)力被認(rèn)為是建立在同意的基礎(chǔ)上,這種同意在制度上表現(xiàn)為公民通過(guò)選舉產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員,并通過(guò)平時(shí)的輿論壓力和定期的改選對(duì)他們形成制約。競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度就像一把“達(dá)摩克利斯之劍”,使執(zhí)政者不得不時(shí)刻關(guān)注民意、解決民生,制定并執(zhí)行符合民眾利益的公共政策。因此,長(zhǎng)期以來(lái),西方政治學(xué)家將政治參與視為與民主政體相聯(lián)系的概念,將自由選舉中的投票視為政治參與關(guān)鍵的方式。

在代議制民主的制度框架內(nèi),經(jīng)由普選產(chǎn)生的民意代表機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體系中處于核心地位,它主要負(fù)責(zé)民意的表達(dá)和聚合,制定具有普遍約束力的法律,同時(shí)承擔(dān)政治上的責(zé)任;非民選產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)法律的執(zhí)行,其權(quán)力主要來(lái)自立法機(jī)關(guān)的委托或授權(quán),在強(qiáng)調(diào)“議會(huì)主權(quán)”的內(nèi)閣制國(guó)家中尤其如此。行政機(jī)關(guān)只要嚴(yán)格依法執(zhí)行議會(huì)制定的法律,即使在特定個(gè)案中剝奪了某個(gè)或某些公民的合法權(quán)益,也被當(dāng)作是得到了公民事先的同意。因此,行政機(jī)關(guān)盡管獨(dú)立于大眾政治過(guò)程,仍有權(quán)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)、自由甚至生命進(jìn)行處分,且可借助政治權(quán)威(立法機(jī)關(guān))的合法性而得以合法化。這種由民意代表機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)傳遞合法性的理論,在西方行政法學(xué)傳統(tǒng)中被稱(chēng)為“傳送帶理論”[2](P1-2)。

“傳送帶理論”建立在以下三個(gè)假定上:立法機(jī)關(guān)的立法應(yīng)盡可能詳盡具體,以保證行政機(jī)關(guān)能夠得到明確無(wú)誤的“立法指令”,從而排除了行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間;行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作程序應(yīng)保證它能夠嚴(yán)格遵守授權(quán)法,并方便司法機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行司法審查;司法機(jī)關(guān)的主要使命是審查行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵守授權(quán)法,以此來(lái)保證個(gè)體公民的自由和權(quán)利[3]。

“傳送帶理論”的政治哲學(xué)基礎(chǔ)是古典自由主義。古典自由主義者在看待個(gè)人與政府的關(guān)系問(wèn)題上,堅(jiān)信社會(huì)生活中最具有重要意義的是人類(lèi)個(gè)體,每個(gè)公民都能夠在“理性”的引導(dǎo)下作出符合自身利益的明智判斷,由積極、理性公民選舉產(chǎn)生的政府也應(yīng)當(dāng)是理性的和負(fù)責(zé)任的,但政府天然地具有限制個(gè)人自由、實(shí)施專(zhuān)制統(tǒng)治的危險(xiǎn),因此,“政府是一種必要的惡”,“最好的政府是管得最少的政府”。在古典自由主義者看來(lái),對(duì)個(gè)體公民權(quán)利和自由的侵害,既可能來(lái)自作為公共權(quán)威代表的政府,也可能來(lái)自“多數(shù)的暴政”,因此,代議制民主必須是法治下的民主,它在實(shí)行“多數(shù)統(tǒng)治”的同時(shí)還必須保護(hù)少數(shù),而在一定程度上獨(dú)立于立法和司法權(quán)的行政權(quán)就是一種保護(hù)少數(shù)的制度設(shè)施。相反,如果允許公民可以無(wú)限制地選舉行政官員,不但行政過(guò)程是嚴(yán)重不穩(wěn)定的,而且必然無(wú)法避免“多數(shù)的無(wú)限權(quán)威”。因此,公民參與應(yīng)當(dāng)限于政治領(lǐng)域,公民的核心作用應(yīng)當(dāng)是在界定“國(guó)家意志”時(shí)的參與[4],亦即政治參與。一些古典自由主義者甚至走得更遠(yuǎn),認(rèn)為公民的一項(xiàng)最重要的“消極自由”是“脫離政治的自由”[5],因而公民參與并不是必須的。比如,英國(guó)著名學(xué)者柏克就曾指出,選民不僅不應(yīng)該試圖就其代表應(yīng)該干什么發(fā)號(hào)施令,而且不應(yīng)當(dāng)試圖影響他們的判斷[1](P238)。

三、公民政策參與和“利益代表理論”

二十世紀(jì)六七十年代,“傳送帶理論”及其哲學(xué)基礎(chǔ)開(kāi)始受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑,首先是對(duì)積極、理性的公民和理性、守約的政府假設(shè)的質(zhì)疑。大量的經(jīng)驗(yàn)研究表明,公民可能是積極而理性的,也可能是消極而非理性的[6];政府在多數(shù)情況下缺乏普遍的公共性,只代表特定階級(jí)、階層的利益,甚至蛻化為寡頭統(tǒng)治的政治集團(tuán);公民對(duì)政府的期望可能是理性的,也可能是烏托邦主義的,而相互沖突的政策訴求使得政府選擇哪一種要求非常困難。其次是對(duì)代議制民主及其多數(shù)決定原則的質(zhì)疑。比如,肯尼斯·阿羅以精確的數(shù)學(xué)推演和嚴(yán)密的邏輯論證揭示了多數(shù)決定原則的虛偽性,提出了著名的“阿羅不可能性定理”;羅伯特·達(dá)爾用社會(huì)學(xué)方法分析了多數(shù)決定原則可能帶來(lái)的專(zhuān)斷性,認(rèn)為自治的社會(huì)組織的存在對(duì)于民主政制具有重要性;英國(guó)學(xué)者柯?tīng)柾ㄟ^(guò)否定代議制民主理論的假設(shè)前提“意志和利益的可代表性”來(lái)質(zhì)疑代議制民主。最后是對(duì)“傳送帶”理論的質(zhì)疑?；诖h制民主理論,行政機(jī)關(guān)的權(quán)力必須來(lái)自民意代表機(jī)關(guān)的委托或授權(quán),這是行政行為合法性的唯一依據(jù),但是這種轉(zhuǎn)委托中的民意成分相當(dāng)微弱,不能排除行政行為違背民意的極大可能性;同時(shí),法律是事先制定的,因而不可能預(yù)見(jiàn)所有在現(xiàn)實(shí)世界里發(fā)生的情況。因此,立法規(guī)則永遠(yuǎn)無(wú)法做到徹底明確,而如果規(guī)則本身是不明確的,行政機(jī)關(guān)即使出于最大的善意,也不能做到嚴(yán)格遵守,司法機(jī)關(guān)就更無(wú)從審查行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格遵守了立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則。

“傳送帶理論”及其哲學(xué)基礎(chǔ)受到普遍質(zhì)疑的根本原因在于西方國(guó)家的社會(huì)結(jié)構(gòu)和政權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。二十世紀(jì)三十年代以來(lái),隨著市場(chǎng)缺陷的不斷暴露以及六十年代以來(lái)“公民社會(huì)”的興起,一方面,“嵌入”公民社會(huì)并與國(guó)家相分離的各種社會(huì)團(tuán)體,包括非政府組織、公民自愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織等迅速崛起,對(duì)“代表制”構(gòu)成了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn),它在消解國(guó)家權(quán)力對(duì)公民個(gè)體權(quán)力的壟斷并形成了一個(gè)“公共空間”的同時(shí),也改變了人們對(duì)民主的傳統(tǒng)理解;另一方面,隨著現(xiàn)代國(guó)家一改昔日消極的“守夜人”角色,普遍加大了對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)生活的干預(yù),并主動(dòng)承擔(dān)起公民“從搖籃到墓地”的“生存照顧”義務(wù),西方國(guó)家的政權(quán)結(jié)構(gòu)開(kāi)始從“議會(huì)主權(quán)”型政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶姓瘷?quán)(主導(dǎo))”型政府。在“福利國(guó)家”、“強(qiáng)化管制”等理念的引導(dǎo)下,議會(huì)立法開(kāi)始涉足社會(huì)生活的方方面面,但受人員數(shù)量、經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平、工作時(shí)間等制約,立法機(jī)關(guān)的立法速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。于是,立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)在范圍上日益擴(kuò)大,在標(biāo)準(zhǔn)上日益模糊,行政機(jī)關(guān)由此獲得了更為廣泛的自由裁量權(quán)。這不僅從根本上削弱了“傳送帶理論”的基本假設(shè),而且使行政機(jī)關(guān)獲得了相對(duì)于議會(huì)更多的職能和更大的權(quán)力:它不僅參與議會(huì)立法,而且是法案的重要來(lái)源;它不再是對(duì)立法指令的簡(jiǎn)單“執(zhí)行”,而是基于目標(biāo)而展開(kāi)的“管理”過(guò)程,即對(duì)行政過(guò)程中的各種競(jìng)爭(zhēng)性?xún)r(jià)值和利益進(jìn)行權(quán)衡和選擇,制定和執(zhí)行公共政策成為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其職能的主要方式[7]。

面對(duì)行政權(quán)的不斷擴(kuò)張和自由裁量權(quán)的廣泛使用,司法機(jī)關(guān)曾一度放棄了對(duì)行政的控制,因?yàn)樗痉?quán)本質(zhì)上是一種在政治上保持中立的“消極權(quán)力”,為了不成為改革的絆腳石,它必須保持自我克制。同時(shí),司法機(jī)關(guān)尚未發(fā)展出一套行之有效的法律技術(shù)對(duì)“福利國(guó)家”賦予公民的各種新權(quán)益(比如福利、社會(huì)救助、勞工等)實(shí)施保護(hù)。此外,法院不能代替行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策判斷。因此,立法、司法權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約顯得力不從心;另一方面,在“國(guó)家——社會(huì)”的二元結(jié)構(gòu)下,獨(dú)立甚至隔絕于大眾政治過(guò)程因而無(wú)須對(duì)公民負(fù)責(zé)的行政官僚機(jī)構(gòu)完全有可能也有能力將偏離于公共利益的強(qiáng)權(quán)意愿直接貫穿到社會(huì)的底層[8],這對(duì)現(xiàn)代民主而言無(wú)疑是前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

解決這一困境的思路主要有兩條:一是回歸市場(chǎng),放松管制,發(fā)揮“看不見(jiàn)的手”的優(yōu)勢(shì),縮小行政權(quán)力作用的范圍和領(lǐng)域;二是既然立法機(jī)關(guān)“傳送”來(lái)的民意相當(dāng)微弱,行政機(jī)關(guān)何不繞過(guò)立法機(jī)關(guān),直接從公民那里獲得同意,這不僅可以為行政權(quán)建構(gòu)新的合法性來(lái)源,也能夠?yàn)槠湔?dāng)行使配置新的制約力量。于是,自二十世紀(jì)六七十年代開(kāi)始,西方國(guó)家普遍興起了一場(chǎng)曠日持久的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”和“新公民參與運(yùn)動(dòng)”,立法機(jī)關(guān)制定了許多要求行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)則和公共政策時(shí)須征尋利害相關(guān)人意見(jiàn)的法律,給予公民表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì),并給予一定的答復(fù);司法機(jī)關(guān)除了繼續(xù)保護(hù)公民的利益外,開(kāi)始將行政相對(duì)人、甚至無(wú)利害關(guān)系的“第三方”公民也納入到司法保護(hù)的范圍,以防止行政越權(quán),保證與特定政府政策相關(guān)聯(lián)的利益群體在公共決策過(guò)程中都能夠得到代表。這就是西方國(guó)家的“利益代表理論”[2](P69)。

在“利益代表理論”中,現(xiàn)代“行政國(guó)家”的公共政策過(guò)程不再是技術(shù)分析過(guò)程,而是一個(gè)高度政治化的過(guò)程,即對(duì)各種相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值和利益進(jìn)行權(quán)衡、協(xié)調(diào)并在此基礎(chǔ)上達(dá)成合意的過(guò)程;公共政策的合法性在很大程度上不是構(gòu)筑在技術(shù)理性的基礎(chǔ)上,也不是來(lái)自民意代表機(jī)關(guān)的合法性“傳遞”,而是依賴(lài)于各種利益的充分代表和有效參與?？梢?jiàn),公民政策參與是西方國(guó)家試圖擺脫公共行政危機(jī)或公共政策“合法化困境”的一種制度創(chuàng)新,這種制度創(chuàng)新雖然在一定程度上突破了形式上的“三權(quán)分立”結(jié)構(gòu),但并未對(duì)西方國(guó)家普遍奉為圭臬的人民主權(quán)理論和契約國(guó)家思想構(gòu)成實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)。

但這并不是說(shuō)西方國(guó)家的公民政策參與取得了決定性進(jìn)展。由于行政領(lǐng)域內(nèi)的上述政治過(guò)程不過(guò)是對(duì)立法過(guò)程的復(fù)制,因而不可避免地帶上了一直困擾著代議制民主的各種問(wèn)題,諸如代表選擇問(wèn)題、保證各種利益平衡問(wèn)題。更致命的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)的決策過(guò)程在很大程度上仍獨(dú)立于政治過(guò)程。如果說(shuō)選民還可以通過(guò)改選換掉那些他們不喜歡的議員,那么公民幾乎不可能通過(guò)在與行政機(jī)關(guān)的磋商過(guò)程中說(shuō)服那些他們不喜歡的公共決策者,更不可能擁有罷免這些決策者的權(quán)力,只能將希望寄托在行政機(jī)關(guān)對(duì)民眾的吁求保持充分的敏感性上。在此意義上說(shuō),“利益代表”理論并不是一種完美的替代方案,但相對(duì)于徒具形式的公民參與而言,這無(wú)疑又是一個(gè)巨大進(jìn)步。

值得注意的是,西方國(guó)家行政權(quán)的擴(kuò)張過(guò)程與公民權(quán)的擴(kuò)大步伐具有某種同步性。在羅斯福執(zhí)政時(shí)期,美國(guó)政府全面介入到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活,行政權(quán)力空前擴(kuò)張,但這一時(shí)期也是公民權(quán)理念的擴(kuò)大時(shí)期,其標(biāo)志是羅斯福在1944年有關(guān)聯(lián)邦狀況的演說(shuō)。他說(shuō),“言論自由、出版自由、宗教自由、陪審團(tuán)的審判和免于任意逮捕和搜查是我們生命和自由的權(quán)利。然而,隨著國(guó)家的強(qiáng)大,這些權(quán)利已被證明不足以保證我們平等地追求幸福。我們已經(jīng)清醒地意識(shí)到這樣一個(gè)事實(shí):在沒(méi)有經(jīng)濟(jì)安全和獨(dú)立的情況下,真正的個(gè)人自由是不能存在的”[9]。隨著聯(lián)邦法院對(duì)公民權(quán)利內(nèi)容和國(guó)家責(zé)任的重新界定,美國(guó)公民權(quán)開(kāi)始從傳統(tǒng)的“民權(quán)”擴(kuò)大到政治權(quán)和社會(huì)權(quán),政府的一個(gè)基本職責(zé)就是為公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造社會(huì)條件。而法院扮演的是一個(gè)外在于公共政策過(guò)程中的“裁判”,對(duì)參與程序和規(guī)則進(jìn)行監(jiān)督和審查。

四、結(jié) 論

通過(guò)以上討論可以得出如下結(jié)論。第一,不能將“政策參與”簡(jiǎn)單地等同于“政治參與”。政治參與基本上是“選舉民主”的代名詞,盡管“在各次選舉之間,人民的權(quán)力基本上一直處于休眠期,大規(guī)模選舉中的選擇同具體的政府決策之間也存在巨大的斷裂帶”[10],尚缺乏漢娜·阿倫特所說(shuō)的“持續(xù)的同意”,但不能由此低估“選舉民主”或政治參與對(duì)政策參與的重要意義,只有選舉才能奠定“責(zé)任政府”的基礎(chǔ),而只有責(zé)任政府才會(huì)真正尊重公民的意見(jiàn)。否則,公民政策參與很可能流于形式,甚至為政府所操縱。第二,公民政策參與有賴(lài)于公民權(quán)利的實(shí)質(zhì)性提高。政府權(quán)力與公民政策參與權(quán)利并非一種“零和博弈”,而是一種雙贏互強(qiáng)關(guān)系,公民參與在補(bǔ)強(qiáng)政府政策合法性的同時(shí),也擴(kuò)大了政府合法性的基礎(chǔ)。因此,賦予公民實(shí)質(zhì)性的參與權(quán),增強(qiáng)公民的政策參與能力,符合政府自身的利益。相反,如果將公民政策參與僅僅視為一種權(quán)宜之計(jì),使公民參與“轟轟烈烈走過(guò)場(chǎng)”,無(wú)論是對(duì)政府公信力還是對(duì)政策的有效性而言,都是不小的損失。第三,公民政策參與的有效性依賴(lài)于相應(yīng)的制度安排。要使公民政策參與真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)并獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,必須有一個(gè)合適的權(quán)力體制的配合,這種體制應(yīng)能夠避免立法、行政和司法三種權(quán)力之間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡;同時(shí),必須從法律層面上使公民政策參與成為一種剛性規(guī)定,而不是依靠政府的“覺(jué)悟”。

[1][英]戴維·赫爾德.民主的模式[M].北京:中央編譯出版社,1998.

[2][美]理查德 ·B.斯圖爾特.美國(guó)行政法的重構(gòu)[M].北京:商務(wù)印書(shū)館,2002.

[3][美]杰克·雷斌,等.公共管理學(xué)手冊(cè)[M].廣州:中山大學(xué)出版社,2006:672-673.

[4][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005:15.

[5]ISAIAH B ERL IN.Four Essays on Liberty [M].Oxford University Press,1979:78.

[6][美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德,西德尼·維巴.公民文化——五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制[M].北京:東方出版社,2008:422-426.

[7]王錫鋅.公眾參與和行政過(guò)程——一個(gè)理念和制度分析的框架[M].北京:中國(guó)民主法制出版社,2007:4.

[8]周安平.社會(huì)自治與國(guó)家公權(quán)[J].法學(xué),2002,(10).

[9][美]約翰·F.沃克,哈羅德·G.瓦特.美國(guó)大政府的興起[M].重慶:重慶出版社,2001:3.

[10][美]喬·薩托利.民主新論[M].北京:東方出版社,1993:89-90.

責(zé)任編輯:張新顏

D0

A

1008-410X(2010)04-0086-04

2010-02-28

楊成虎(1970-),男,陜西澄城人,北京信息科技大學(xué)公共管理系副教授;北京 100192

*本文為北京市教委人文社科計(jì)劃面上項(xiàng)目“北京市民政策參與行為研究”(批準(zhǔn)號(hào)SM200910772006)的階段性研究成果。