施雪華 范時杰

美國“重塑實驗室”運動:新公共管理的得失與對中國的啟示＊

施雪華 范時杰

克林頓政府曾發(fā)起一場美國歷史上歷時最長的政府改革運動,其中“重塑試驗室”運動成為有效推進整個改革進程的有效嘗試,并成為西方新公共管理理論的一次重要創(chuàng)新實踐。作為各政府機構的全新組合,重塑實驗室強調顧客至上的服務理念,并引入市場化運作機制,力圖探索提供公共服務的新途徑。重塑實驗室在改革進程中扮演著尖銳批評者的角色,不斷總結、歸納和吸取著改革實踐中的寶貴經驗和教訓。重塑實驗室的運作以其深受高層支持、透明性、開放性和商談倫理而備受贊賞,在重塑政府改革運動中居功至偉。作為處在轉型時期的中國,現實境遇決定了我們借鑒新公共管理理論的立場和態(tài)度,決定了我們政府改革的策略選擇方式。

政府改革;重塑實驗室;新公共管理

1993年,克林頓政府為了提升社會公眾對政府的信任,增強美利堅民族的凝聚力,重塑國民意識,孕育國家認同,形成以政府為標志的身份特征,一掃政府頹廢的形象,進行了一場美國歷時最長的行政改革,即所謂的重塑政府運動。這場運動也是西方新公共管理理論的一次最重要的實踐。對美國政府來說,重塑政府運動是前所未有的一場艱巨的挑戰(zhàn),“當克林頓政府在美國發(fā)起這場運動時,它在很大程度上被政治化了?！盵1](P13)如何使政府行政柳暗花明又一村,擺脫行政危機,完全立足于使聯邦政府行政花費最小、效率最高、回應性趨強的行政績效訴求,改變聯邦政府在公眾眼中的無能、懶散、除了收稅和花費納稅人的錢以外一無是處的負面形象,成為克林頓政府最為關注的問題。在這場具有劃時代意義的改革中,不僅需要改革者飽含披堅執(zhí)銳的改革勇氣,更需要一種循序漸進的高超的改革技巧。整個重塑政府的改革過程中,充滿著暗礁和風險,“席卷式改革在短暫的時間內觸動了許多的政府部門,帶來了許多新的沖突,使得改革更多的是改變官僚的行為而非改變政府工作機構和流程?！盵1](P13)克林頓政府探尋了多種改革的途徑與方式,以期有效地推進整個改革的步伐和進程,其中“重塑實驗室”在整個改革進路中居功至偉。然而,這場運動也顯露了西方新公共管理理論和實踐的得與失,這對于中國的行政改革有著重要的啟示。

一、“重塑實驗室”的內涵

對于這次重塑政府改革的目標,在克林頓政府改革初期就已經設立,“我們的目標是使整個聯邦政府開銷最小、效率最高,改變美國國家官僚機構文化的自足自樂的官僚作風,使其擁有倡議權和得到合理授權?！盵2]通過引入顧客至上、取消繁文縟節(jié)、雇員授能授權、解除規(guī)制等市場化經營理念,以實現這個目標。但是這個目標的實現是艱難困苦的,如何玉汝而成,未為可知。關鍵的落腳點在于如何建立各種相應的重塑機構,來協調、組織整個重塑改革進度,策劃改革大綱,指導和引領政府重塑。順理成章的重塑實驗室的概念就從國家績效評估報告的倡議中孕育而生了。因此,1993年8月1日,副總統戈爾要求各個政府機構和部門的負責人組建2個或3個項目小組、團體組成實驗室,在政府機構內部試點重塑政府的理念,這就是重塑實驗室的由來。某種意義上講,重塑實驗室就是一個“各政府機構的組合,用來探索提供公共服務的新型途徑,進行實踐創(chuàng)新,而且被授權規(guī)避政府機構內部規(guī)章制度?！盵3]

同時,戈爾對重塑實驗室所要發(fā)揮的作用和功效也進行了明確的表述:“重塑實驗室的要點在于探索合適基點,選擇部分不過多震動我們整個政治雇員的領域進行改革,使政府雇員重新安排其工作程序來較好地實現工作使命。這些工作領域還必須能夠全面地分配權威和責任,以刺激取代規(guī)制,以顧客的滿意度來衡量工作績效?！盵4]從整個克林頓政府重塑政府運動中看,重塑實驗室是一個臨時性指導改革的機構,同時也是將各種試點的改革方案予以實施和試驗的場所。在特定的部門進行指導改革獲取成功之后,這些實驗室的重塑人物也就結束,整個實驗室的機構和地位也就終結。在特定性質確定后,重塑實驗室與其他日常行政機關的關系也就明朗化了,他首先是從日常行政機構中脫胎而來,經過了一番機構和組織之間的排列與優(yōu)化,進行宏觀和綜合的調控和指導行為,引導日常行政機構進行重塑政府改革,使之削減費用和冗員,減少行政環(huán)節(jié)和政府成本。這種和日常行政機構相輔相成,合理配置提升的角色定位是其最大的特色。根據戈爾的指示,所有國家績效評估任務小組、各聯邦機構先后在全國設立了100多個重塑實驗室,這是克林頓總統任期內所要完成的重塑實驗室數目。這些實驗室涉及了重塑政府改革的大部分政府項目、程序、體系和理念。他們一開始就獲得了來自行政部門高級領導的支持,被授權來引領整個改革的進程。在戈爾報告出臺后,1993年在馬里蘭州的狩獵谷召開了美國第一次重塑實驗室學術代表大會,對重塑實驗室第一次作出了官方的定義:“重塑實驗室就是取消繁文縟節(jié),超越顧客預期,取消對政府雇員革新、創(chuàng)造的束縛的一個場所?！盵4]到1998年 2月,重塑政府改革的前沿陣地上有325個重塑實驗室,遍及所有聯邦政府的各個部門,涉及人員編制更是占了聯邦政府雇員的15%左右,整個改革過程中重塑實驗室利用的政府預算或經費也相當可觀,在整個克林頓政府任期內成為一個獨領風騷的機構設置。實驗室隨后也成為橫跨美國聯邦政府各機構和組織的小組,并被形象的推選為引導美國下一個世紀政府改革的燈塔。

從現實層面來說,由于改革的需要而創(chuàng)造了重塑實驗室,以之指導、試點改革,但作為理念層面來講,設立重塑政府實驗室是對不適應新時期公共治理的政府官僚文化的一種反動。在原有的科層制官僚體系中,按職劃崗、權責僵化、等級制、缺乏彈性、創(chuàng)造性缺失、更不用說人本管理的意識,這嚴重的束縛了政府雇員的主動性、積極性,使員工的潛力和創(chuàng)造力無法發(fā)揮,加之行政機構的繁文縟節(jié)和門類繁多的內部規(guī)章制度,使得行政機構的肌體健康遭受重創(chuàng),故NPR的專家顧問奧斯本大力提倡摒棄官僚制,創(chuàng)造企業(yè)式商業(yè)化管理模式。但若全面改革,勢必遭到前所未有的行政阻力,改革的進程反倒是欲速則不達,使整個改革舉步維艱。因此,選擇有重點地突破,在改革技巧上采取重塑實驗室這種試點改革,不可謂不是明智之舉。

植根于重塑實驗室,根據戈爾報告的要求,其試點的理念是顧客至上和引入市場機制。作為重塑實驗室,顧客至上就是滿足顧客要求,對公務員或政府雇員授權來有效支配、管理社會公共資源,根據實際工作變化需要和顧客需求,提供服務,增強政府機構的回應性、提高行政效率,同時也發(fā)揮雇員自身的主動性、積極性,將雇員的潛力和創(chuàng)造力得以最大化施展。某種意義上,引入市場機制對重塑實驗室而言,就是以最佳的商業(yè)運作模式管理部分政府機構或部門,削減繁文縟節(jié),進行常識管理。這樣的路徑,使聯邦政府的300多個重塑實驗室集中了NPR草根支撐的重塑的努力和效果。所以,這些實驗室也被政府雇員戲稱為“從行政規(guī)章制度中解放出來,這是整個重塑政府改革的生命線,”一些政府文件也宣稱“重塑實驗室是席卷了整個政府機構領域的一種新管理文化的主要表現形式?！盵5]

以上討論的僅局限為重塑實驗室外在表現形式下的描述性定義,其還具有廣義的向度。在具體的政治改革實踐中,國家績效評估任務小組根據改革形勢發(fā)展、改革目標的設定,對重塑實驗室又進行了廣義的界定?！爸厮軐嶒炇沂且粋€革新組織或機構,使其監(jiān)測重塑政府的倡議,進而成為其他機構重塑的典范。重塑實驗室被授權引入激進的商業(yè)模式等新方法進行實驗,同時與其他政府部門分享其實驗的理念、成功的經驗和失敗的教訓?！盵4]這種對重塑實驗室內涵的進一步廓清,將其外延合理地順延,有利于重塑實驗室本身引入新的管理理念,進行內部管理創(chuàng)新,打破傳統官僚制的束縛,摒棄機構內部的規(guī)章制度和繁文縟節(jié)的襲擾,從卷帙浩繁的文山牘海和官僚文化中解脫出來,規(guī)避政府機構內在的游戲規(guī)則的制約,減少行政成本,確保在合理時空范圍內大刀闊斧的對政府進行行之有效的重塑。

從來自國防部的重塑實驗室的運行數據看,聯邦層面的1/3的重塑實驗室集中到了國防部,并對國防部進行全方位的改革,正是由于使用了廣義定義,使各實驗室直接的引介員工和領導之間的合理對話、持續(xù)改進、全面質量管理、自治團隊、參與管理、注重激勵、扁平化組織、交叉訓練和府際分權等全新理念。所以重塑實驗室也就自然而然的成為“新實踐、過程和程序的實驗與運行的場所。”[5]在聯邦審計署獨立的調查中,120多個國防部重塑實驗室中有88個被認為很好的完成了使命,使相應的指導部門得到瘦身或改革,部門的績效和工作效率、執(zhí)行力顯著提升。

二、“重塑實驗室”的功效

重塑實驗室的功效同整個重塑政府改革運動是緊密聯結在一起的,許多對重塑政府改革持批判態(tài)度的學者認為,重塑實驗室在多年的運行中,其功效和作用體現更多的是被描述成一個個動聽的故事,而這些故事被荒謬地抽象成重塑改革的成就,重塑政府的支持者們故意回避了動聽故事背后改革、重塑的實質。但事實上,重塑實驗室所提供的故事正反映了實驗室引介重塑理念后改革發(fā)揮功效之所在,何況故事本身就是現實中發(fā)生的一件件活生生的事件。所有的聯邦層面的機構共組成300多個重塑實驗室,他們“探索革新方法,被授權可以規(guī)避來自機構內部的規(guī)章制度的制約?！盵6]從這個維度上講,實驗室為整個重塑政府改革注入了生機與活力,改變了改革的進程。動植物健康監(jiān)測中心得以改變原有工作模式,建立自治管理團隊,邁阿密州航空局建立伙伴聯盟,減少毒品走私和候機時間等等,諸如此類。這些故事都是重塑實驗室給相關部門嫁接了公共選擇、委托—代理、交易費用等市場經營理念,并在部門內部生發(fā)、孕育而分娩而來。

正如戈爾在國際重塑政府大會上所說,“當1992年準備打響重塑政府這場戰(zhàn)役時,我們已經開始正視來自基層的對改革的呼聲日益高漲、要求改革的壓力與日俱增,這足以使我們窒息。公民對高稅收和通貨膨脹極為不滿,我們國家的犯罪率和財政赤字不斷增加,而社會福利卻日漸萎縮,國民經濟進入大蕭條中。這不僅是對政府的一場信任危機,更是對我們政府解決普遍存在的問題的能力的考驗?！盵7]美國政府借用了各種改革形式和技巧,采用了重塑實驗室的方法,使競爭、重建信任、以更小成本造就更多產出、增加公民社會的力量成為可能,進而改革進程得以推進。

通過重塑改革中對重塑實驗室邊際收益和邊際功效的考量,推進了改革的步伐,對副總統戈爾、其他行政高級官員付出的努力以及實驗室倡議的透明性來說,均有助于整個改革的攻堅,消除障礙、困難和組織慣性,成為整個改革進程中至關重要的變革努力。此外,重塑實驗室的設立,已為剩下的政府機構改革設定了改革的日程表,滿足了對整個改革步驟關心的公眾的期望,同時使將來的進一步改革具有操作性、可預見性,讓所有關注和研究重塑政府改革的公眾明確重塑后政府機構的具體模式、績效以及昭示其余政府部門一個好政府是如何塑造而成的。

重塑實驗室的角色就自然增添了這樣一種效用:實驗室必須直接面對公眾服務的接受者和納稅人,提供各種公眾所需的公共物品和服務,履行政府在現實中最重要的責任。在各種改革的推進過程中,重塑實驗室是一個尖銳的批評者,處于改革的風口浪尖之上,總結、歸納和吸取改革中的寶貴經驗、教訓,給予其他部門以啟迪。

具體來說,重塑實驗室在改革中發(fā)揮的作用是顯著的。

干的更好:聯邦層面325個重塑實驗室提供公共服務的手段更新,開發(fā)新型服務理念,已經成功地提供了4000多種顧客服務標桿。通過實驗室引入了高新技術和網絡技術,在退役軍人和老兵委員會,建立電子鏈接,減少了服務等候和預約時間;美國郵政系統引入了“移動指引”和“歡迎平臺”,降低了郵政服務的成本,減少了服務時間,提高了服務質量。在設立實驗室的政府采購部門,政府采購改革也使采購的流程趨向流線型,更高效。

成本低廉:克林頓政府宣稱,若所有重塑實驗室的建議被采納,聯邦預算到1999年財政年度將節(jié)省1770億美元。聯邦雇員將減少30萬個職位,而聯邦整體提供的公共產品和服務的質量沒有大的改變,即整個聯邦的人力資本的成本投入減少了15.5%,到1997年聯邦雇員總數已經少于200萬個崗位,使克林頓政府成為艾森豪威爾政府以來規(guī)模最小的一屆。

部門精簡:從戰(zhàn)略角度看,聯邦整體結構上(包括郵政服務)從1993年到1998年收縮了15.4%,國防部門裁減最多,很大程度上裁撤了大量國防設施,采購部門工作人員精簡程度和一線工作的藍領——白領工作人員減少程度相一致,更多轉入民營公共服務企業(yè)。但各行政部門勞動力精簡并非一致,是按時代需要以及部門所提供公共物品和勞務的性質而定。司法部門增長了21%,環(huán)境保護署裁減了2.2%,健康及人員服務部削減了4.2%,房屋和城市發(fā)展部減少了23.1%,國防部精簡了 23.4%,OPM裁汰了47.4%。

三、“重塑實驗室”成功的秘密

毋庸置疑,重塑政府改革取得了一定的成就,其中重塑實驗室功不可沒。這也是實驗室和當時其他政府機構相區(qū)別,以其受高層支持、透明性、開放性和商談倫理而備受贊賞,有鶴立雞群的境界。因此,具體分析重塑實驗室發(fā)揮作用的因素也至關重要。

首先,對整個改革進程還是對重塑實驗室的運作必須有一定忠誠而堅定的改革領袖者。許多實驗室代表都表示高級官員堅定有力的支持是重塑成功的重要環(huán)節(jié),成功的重塑實驗室是長期受高層管理者支持和表揚,重塑實驗室工作人員的主體意識和積極性也得到充分發(fā)揮。在整個改革運動中,戈爾的一如既往的支持作用也就凸現了,重塑改革的成功已經內化為個人的行政目標了。顯然高級管理者的忠誠和堅定,使之能為實現實驗室的倡議,提高部門績效而投入資源,何況重塑不是沒有成本的,需要大量人力和財力,在行政現實生態(tài)中,幾乎很少有高級管理者愿意向改進革新、長期工程投入過多的精力、物力,因為其回報率和收益效應遲緩,對政績績效評估影響因子效果不明顯,不符合急功近利的現實政治生態(tài),更不可能產生克服千難萬阻的持續(xù)改革的動力。因此,重塑改革沒有高級管理者的忠誠和堅定,成功的幾率微乎其微。

其次,是有明晰的洞見和行動方案。一個成功的重塑實驗室要有能力洞見改革的成本——收益,對制度結構變遷的內在邏輯和動力了如指掌,更要指明如何達成改革、明晰改革步驟,確定一個令人信服的計劃。各種規(guī)避內部規(guī)則的程度和反饋渠道才有現實意義,中下層政府雇員抱怨的各種行政黑洞一去不復返,這樣才能激勵雇員發(fā)揮潛質,提出各種變革性建議。這也就是重塑實驗室需要自由的進行重塑的緣由。

再次,調動整個組織的積極性,形成一種緊迫感。一個成功的重塑實驗室強調上下級以及與整個政治系統之間的交流和對話。海軍研究生院、國防部、行政合同服務中心等成功的重塑實驗室注重上下級之間的精誠合作,進而調動整個部門的工作熱情和積極性,努力調適與政治系統的和諧,通過各種技術手段,如網絡等,及時更新各種消息,讓更多的公眾理解重塑和支持重塑。一種公眾關注的改革,自然也會形成一種外在的壓力,促成重塑政府緊迫感的形成,畢竟任何改革是不能在悠閑時光中實現的。要為重塑營造一種危機意識和逆境管理的壓力,形成馬上實施的氛圍。

最后,擁有一套改革的持續(xù)性、意愿性體系和健全的評估體系。重塑實驗室的相關人員相信持續(xù)性和創(chuàng)造力決定著商業(yè)進程改革成功與否。而對苦難險阻,采用較為現實可行的方案,堅持不懈地努力攻克攔路虎,消除改革進程中的障礙,這是重塑實驗室發(fā)揮重用的前提預設。由此出發(fā),設定一套重要的操作化技術和財政剩余體系,如同商業(yè)體系式使用明確標尺來對重塑績效進行測量,來衡量重塑的實效。如美國航空管理局的一個重塑實驗室,采用了循環(huán)時間和服務質量體系,包括返工、工作時間、空間利用、產品剩余、交通、附件、不必要的移動、過多的程序和等候時間等,衡量重塑后政府機構提供公共服務的質量。同時對預算體系改革,在零基預算的基礎上,增強重塑實驗室的意愿性體系,使之對政府成本以及投入——產出分析敏感。有了三重體系的建設,通過獨立的第三部門,引入各種操作性標桿,收集統計資料,進行評估,確定獎懲對象。

四、對“重塑實驗室”背后之新公共管理理論和實踐的反思

對于重塑政府改革中重塑實驗室的引用和施行,本身立足于幾個關鍵點。一是要充分發(fā)揮領導人在實驗室中的指導和組織動員作用,以支持和推動整個實驗室的有效運轉,規(guī)避機構內部規(guī)章制度,同時要使各部門負責人發(fā)現通過改革,其自身作為部門所有者對將來部門的走向,具有更明晰的確定性;二是要渲染一個雙贏的體系,使雇員們認為實驗室是為整個革新運動而設的安全港灣,通過實驗室的試點,各種風險和探索改革途徑的大量機會成本已經被實驗室承擔;再次,要有公開的獎懲機制,利用各種渠道,將改革的進展公之于眾,使民眾對實驗室的具體角色有清楚的認識;最后要有一個注重做而非報告的行政體系,摒棄行政官僚機制,采用長期經營策略和理念,有利于政府良性和持續(xù)發(fā)展。

但是這幾個關鍵點是很難把握的,稍有不慎,就有可能功虧一簣。畢竟這些都是市場化理念,在運用到政府行政領域時,“選擇的缺失大大限制了政府服務買賣雙方,也減少了提供高效服務的關鍵動力?！盵1](P38)公民不僅是政府公共服務接受主體,更是政府的主人,政府公共權力之來源,對公民來說對公共產品沒有更多的選擇余地。這種試點的方式和理念,在遇到長期的行政管理機構的慣性和邏輯的沖擊的時候,回應性往往是缺乏的。局部的試點成功的條件或者前提是在特定時間、場所和政治權力關注點的保障之下,而在推廣或者運用的層面上,試點的適應性不能證明日常的適應性,通常推廣之時會遇到更多的困境、問題和阻力。這個考量本身就是試點和推廣之間的二律背反的哲學悖論。如何審慎的將其作為一種個案來看待,需要放到一個特定的歷史時期當中,放在整個新公共管理理論的完整視域當中。

新公共管理是20世紀80年代以來興起于英國、美國、新西蘭等西方國家的一種新的理論思潮,也是近年來深刻影響其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家行政革新的主導性思想之一,并在各國實踐中不斷的指導行政改革。從歷史發(fā)展的眼光來看,傳統公共行政理論主要解決政治隨意干預行政而產生政府腐敗和普遍低效率的問題,目的是使政府行為規(guī)范化、法治化,保證政府對社會、對民眾負責任,因而有了政治與行政兩分的思想,以及官僚制理論中關于政府的組織結構和行為程序的規(guī)定。新公共管理理論要解決的問題是,在過度規(guī)范化、法制化和過多控制的情形下,如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。這才可能有整個美國的重塑政府改革的前提和基礎,也是重塑實驗室設立和試點的一個重要邏輯和事實起點。而整個改革的核心和實驗室的創(chuàng)立,作為核心的觀念也就是在突破或者摒棄傳統官僚制的基礎上,實現政府通過對公共資源的配置花最少的錢,辦更多的事,讓絕大多數人滿意治理效果。

到目前為止,新公共管理還不是一個嚴格界定的概念或統一明確的范式,在某種程度上講,它既指一種試圖取代傳統公共行政學新的治理理論,又是一試圖摒棄傳統官僚制的全新模式,還是當代西方公共行政領域進行的政府改革運動。從重塑實驗室的角色、定位和作用來分析,我們就可以一窺美國克林頓時期政府重塑改革的整個新公共管理的路徑和特性,從中獲知整個新公共管理的方法論和實踐的內在邏輯。從新公共管理本身的理論基礎來考量,政府改革的重要衡量指標是政府成本收益分析。我們在評價重塑實驗室的地位和作用的時候,也要分析政府重塑實驗室的成本以及改革帶來的收益。若是成本的付出大過收益的取得,那么改革就得不償失了。從先進的邏輯點出發(fā),整個改革必須要符合4E標準,也就是效率、效能、經濟和正義。一般的政治邏輯中,日常行政行為的細水長流不怎么會引起國民的關注,猶如溫水的青蛙一般。但是面臨危機的時候,政府的反應遲緩和行動不力,人們的反映則是極為強烈的。因此,重塑實驗室的設立和作用的發(fā)揮,在政府成本和收益的考量中,確實是花費最少,行為經濟,但是效率和效果的衡量卻走到了另一個極端,是不是正義就更值得爭議,這重塑實驗室的地位是功過參半、毀譽參半的舉措。

五、重塑政府和新公共管理對中國的啟示

顯然,處在社會轉型期的中國,是一個正在全面現代化的時期,不管是社會、經濟,還是行政管理體制,均是如此,因此,中國公共管理面臨著雙重挑戰(zhàn),一方面是政府行為法治化不足,行政權力缺乏制約,侵權行政、專斷行政、非法行政的現象嚴重;另一方面是政府治理能力偏弱,政府成本的理念還沒有完全進入行政系統,法治政府的價值還沒有內化到整個行政生態(tài)當中,社會治理結構還相對比較落后,市民社會作為一個重要的協調性領域還沒有充分的建立和發(fā)揮作用。因此,在現實社會生活當中,政府效能與社會發(fā)展、經濟發(fā)展的要求存在差距,不能提供充足有效的公共產品和公共服務,所要承載的歷史任務和時代使命也和西方國家有所差異?，F實情況決定了我們借鑒新公共管理理論的立場和態(tài)度,決定了中國在政府改革的策略選擇上不同于西方國家。

正因為如此,中國的政府改革需要同時完成兩個層面的任務:一方面要堅持“依法治國”方略,建設社會主義法治化行政;另一方面要積極提升政府適應社會主義市場經濟所要求的各種能力,包括經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的能力,提高政府管理績效。為應對新近的外部環(huán)境變遷和政府治理危機而生成的新公共管理,在承繼和發(fā)展管理主義傳統的同時吸納了一些新的經濟學理念和方法論,并受私人部門成功的管理創(chuàng)新的示范牽引,在理論上以一系列新的策略和主張表達了取代傳統公共行政學基本律條的取向,在實務上通過政府再造活動以建構一個非官僚制或后官僚制政府。這場借用重塑實驗室為試點的重塑政府改革,從一個側面肇始了西方國家出現了聲勢浩大的政府改革運動,盡管不同國家在改革的具體措施上有著各自的特點,但改革中改革原則和基本價值取向上的相似性,使人們普遍認為一種區(qū)別于傳統政府管理模式的新的公共管理模式正在出現。在實踐上,“新公共管理”代表著與傳統公共行政模式之間的決裂。在這方面,新公共管理理論其中幾個要點,為我們提供了最為基本的借鑒。

(一)將競爭機制引入政府公共服務領域,公共服務市場化。新公共管理理論認為,政府低效的根本原因在于官僚制在公共服務供給中的壟斷特性。正如繆勒所說“無論何時,只要可能,政府就會像獨家壟斷者一樣行事;無論何處,只要存在競爭,它就會趨于對效率產生一種有益的影響,這與企業(yè)之間競爭的效果是相同的?！盵8]因此在加強對提高公共服務的宏觀調控的同時,我們應借鑒西方的做法,可以開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵部門進入公共服務領域。這一方面提高了公共服務的效率和質量,另一方面也緩解了政府的財政壓力。為了提高我國政府在公共服務領域,特別是基礎設施行業(yè)的管理效率和水平,更好地發(fā)揮市場機制的作用,我們可以借鑒西方的做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,開放一些公共服務的市場,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。

(二)強調管理的政治性質,要求公共管理者拋棄傳統政府管理模式下政治與行政嚴格分離的教條,正視政府管理中大量的政策性行為,明確認識公共管理是在特定政治環(huán)境下的管理行為。這種公共管理的理念和方式是建立在公共財政支出上具有公共性為前提,將社會價值轉移配置到社會公民組織和個人的利益主張、利益需求和利益滿足上。在研究“重塑實驗室”改革過程中所發(fā)現的那樣,進行有效管理所必須的權威和靈活性。因此,改革策略的設計就必須合理賦予管理者以有效的管理權威,讓管理者從政府繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來。對管理的政治性質的強調,要求在加強政府內部管理的同時,公共管理者必須有能力積極參與政策制訂,處理與不同部門、組織以及與大眾媒介和公眾的關系,樹立“顧客”的觀念意識,以政治性的眼光來對待公共管理與外部環(huán)境的交互關系。應該樹立“顧客觀念”的價值導向,重塑政府與社會的關系,努力使政府組織由“官僚機構”轉變?yōu)楣卜盏摹肮芾頇C構”,由傳統的“行政”向“管理”和“治理”轉變,改變“政府本位”現象,改善政府形象,建設服務型政府。

近些年來,中國的經濟不斷的騰飛,然而各式各樣的社會問題也陡然出現,宏觀經濟趨好與微觀社會層面的起伏形成了鮮明的對比,其中經濟利益分配不公又成為社會不和諧的主要矛盾,因此,政府首先應當繼續(xù)努力提高人民的生活水平,并且在社會分配體現效率的同時將公平也視為重要因素,只有達到了這些目標,才能夠將和諧社會由形式向內容升華。要構建和諧社會,政府職能必須以公共服務為中心和重點,主要為市場經濟的發(fā)展創(chuàng)造公平、公正的競爭環(huán)境,為其提供基本的公共產品和公共服務,向公共服務型政府轉變。

我們也必須承認,若沒有以重塑實驗室為核心和先導的重塑政府改革,美國也會如同克林頓所講:“若我們所選任的政府耗費過多,服務過慢,傲慢而不負責任,就根本不可能滿足公眾的需求,我們所追求的民主也就成為無稽之談。”[2]

實驗室的這種以市場原則為基礎,競爭為動力的策略來取代傳統的以制度為基礎,權威為動力的策略;以企業(yè)化模式取代行政機構官僚化、行政權力等級化、行政執(zhí)行程式化和行政權力集中化的官僚體制,改變了“在政府中對管理者的最根本一條考核,不是看其是否能夠出產品或獲得利潤,而是看其是否能討好當選的政客”[9]的績效模式。

以上種種,僅為管窺之見,希望對中國當前的政府行政改革富有一定的啟迪意義。

[1][美]唐納德·凱特.有效政府——全球公共管理革命[M].上海:上海交通大學出版社,2005.

[2]B ILL.CL INTON.Remark by President Clinton Announcing the Initiative to Stream line Government[R].Washington DC:Government Printing Office.,March 3,1993.

[3]JOHN.KAM ENSKY.A Brief History of the National Partnership for Reinventing Government Jan 1999.[DB/OL].[2001-01-11].http://www.np r.gov/w howeare/history2.htm l.

[4]Reinvention Laboratory Clearinghouse:What is a Reinvention Lab?[DB/OL].[2001-01-11].http://www.allliance.napawash.o rg/waiver/labs/w hatisalab.htm p1.

[5]JAM ES GOSNELL,MARK GREEN,L R JONES,FRED THOMPSON.Lessons from reinvention labs in the Department of Defense Armed Fo rces Comptroller[R],1998:5-10.

[6]JOHN.KAM ENSKY.The U.S.Reform experience:The National Performance Review.1997.[DB/OL].[2001-01-11].http://www.np r.gov/paper/bkgrd/kamensky.htm l.

[7]GORE.Transcript of Gore Prepared Remarksat Opening Session of International Rego Conference(2/2)U.S.New swire 01/14/1999.

[8][美]丹尼斯·繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國社會科學出版社,1999:328.

[9][美]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社,1996:22.

責任編輯:倪明勝

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A

1008-410X(2010)04-0041-07

2010-05-28

施雪華(1963-),男,浙江嘉興人,北京師范大學政治學與國際關系學院教授,博士生導師,法國巴黎第一大學政治學博士后;北京 100875

范時杰(1982-),男,浙江桐鄉(xiāng)人,北京師范大學珠海分校法政學院講師,北京師范大學政治學與國際關系學院博士生;廣東珠海 519085

＊本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“深化行政問責制度改革研究”(批準號09JZD0033)的階段性研究成果。