孫增芹,燕華然

（1.中國石油大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山東東營 257061;2.東營市東營區(qū)人民法院,山東東營 257000）

中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革研究

孫增芹1,燕華然2

（1.中國石油大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院,山東東營 257061;2.東營市東營區(qū)人民法院,山東東營 257000）

中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制經(jīng)歷了訴訟費(fèi)用“坐收坐支”和“收支兩條線”確立、落實(shí)、改革四個(gè)階段。現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素,表現(xiàn)在法院辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不足,法官不獨(dú)立,司法權(quán)力地方化等。理論界對改革和完善法院經(jīng)費(fèi)保障體制主要設(shè)計(jì)了中央與省級統(tǒng)籌“雙軌制”和完全的中央統(tǒng)籌兩種方案。在考察與借鑒國外成功立法的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國的具體實(shí)踐,總體實(shí)行中央與省級統(tǒng)籌“雙軌制”,再配合各項(xiàng)具體制度以彌補(bǔ)理論界方案的不足,將省級財(cái)政作為中央與縣市財(cái)政的一個(gè)“對接點(diǎn)”,是一種可行的方案。

司法改革;法院;經(jīng)費(fèi)保障

《孫子兵法》云:大軍未動,糧草先行。從古到今,充分的物質(zhì)保障始終是進(jìn)行一切活動的根本,同樣,物質(zhì)保障也是法院實(shí)現(xiàn)審判職能的前提條件。自黨的十六大將推進(jìn)司法體制改革明確提出之后,中國的司法改革便如火如荼地展開了。黨的十七大進(jìn)一步指出:深化司法體制改革,優(yōu)化司法資源配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。這里,優(yōu)化司法資源配置的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是法院保障體制改革,而法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革則又是法院保障體制改革的重要內(nèi)容之一。

一、中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制的歷史演進(jìn)

應(yīng)當(dāng)說,中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制的歷史與中國法院訴訟費(fèi)用管理的變遷是緊密聯(lián)系在一起的,因?yàn)樵V訟費(fèi)用最終要轉(zhuǎn)化為法院的保障經(jīng)費(fèi)。而中國從 1949年至 1984年經(jīng)歷了一個(gè)長達(dá) 30余年的訴訟無償時(shí)代。盡管 1984年最高人民法院頒布了第一個(gè)《民事訴訟收費(fèi)辦法 （試行）》,1985年最高人民法院、財(cái)政部又印發(fā)了《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》,但這些都是用以規(guī)范法院內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的。真正作為起點(diǎn)意義的,應(yīng)是 1989年最高人民法院頒布的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》,同時(shí),最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》。自 1989年至今,中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

（一）第一階段 （1989年—1996年）:訴訟費(fèi)用“坐收坐支”時(shí)期

上文提到,1989年最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》,為了配合這一收費(fèi)辦法的實(shí)施,最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）。這一時(shí)期,各級人民法院的訴訟費(fèi)用實(shí)行“坐收坐支”制度,即各級人民法院收取的訴訟費(fèi)用屬于國家規(guī)費(fèi),暫不上交財(cái)政,可按比例上交高級人民法院,由高級人民法院統(tǒng)籌后,用于購置業(yè)務(wù)設(shè)備和困難地區(qū)法院的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。

之所以做出這一規(guī)定,主要是基于當(dāng)時(shí)中國財(cái)政困難,由財(cái)政撥給各級人民法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不能完全滿足當(dāng)時(shí)審判工作的需要。但“坐收坐支”的訴訟費(fèi)用管理制度在司法實(shí)踐中容易使得法院的經(jīng)費(fèi)保障與地方利益、部門利益掛鉤,最終損害司法公正,同時(shí)對財(cái)政權(quán)也是不小的沖擊。

（二）第二階段 （1996年—1999年）:訴訟費(fèi)用“收支兩條線”確立時(shí)期

1996年 1月 16日,財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合印發(fā)《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）,《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。《暫行管理辦法》開始在訴訟費(fèi)用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線”管理,即收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案費(fèi)用支出后,應(yīng)按期將結(jié)余及時(shí)上交同級財(cái)政專戶,由財(cái)政部門按核定的數(shù)額撥付,并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。《暫行管理辦法》規(guī)定訴訟費(fèi)用的使用范圍主要用于補(bǔ)充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和事先征得同級財(cái)政部門同意的其他支出。在法院經(jīng)費(fèi)的管理上,實(shí)行高級人民法院統(tǒng)籌和最高人民法院統(tǒng)籌相結(jié)合的制度。具體分工為:高級人民法院 （計(jì)劃單列市中級人民法院）可以按一定比例集中部分訴訟費(fèi)用,用以購置業(yè)務(wù)設(shè)備和貧困地區(qū)法院的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助;最高人民法院可以集中部分訴訟費(fèi)用,用于全國法院系統(tǒng)業(yè)務(wù)設(shè)備的購置和貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)建設(shè)的需要。

可以說,《暫行管理辦法》在中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制的歷史演進(jìn)中具有“里程碑”的標(biāo)志作用,因?yàn)椤笆罩蓷l線”管理可以在很大程度上避免“坐收坐支”情況下法院經(jīng)費(fèi)與地方利益、部門利益的掛鉤問題,更能夠從制度上保障司法的公正和法制的統(tǒng)一。但在實(shí)踐中,“收支兩條線”還一直處于制度“摸索”過程中,這種狀態(tài)一直持續(xù)到 1999年。

（三）第三階段 （1999年—2007年）:訴訟費(fèi)用“收支兩條線”落實(shí)時(shí)期

為了貫徹落實(shí)“收支兩條線”管理的決定,1999年 7月 22日,財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》,自 1999年 10月 1日起施行,標(biāo)志著中國法院經(jīng)費(fèi)管理體制又進(jìn)入一個(gè)新的階段。該辦法明確規(guī)定,各級人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用,屬于國家財(cái)政性資金;訴訟收費(fèi)制度是中國的一項(xiàng)重要司法制度;訴訟費(fèi)用的收取實(shí)行收繳分離;各級人民法院的訴訟費(fèi)用全額納入財(cái)政專戶,嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理;人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用是法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來源?！笆罩蓷l線”制度得以進(jìn)一步落實(shí)。

同時(shí),為了加強(qiáng)和規(guī)范人民法院財(cái)務(wù)管理,提高資金使用效益,財(cái)政部、最高人民法院 2001年 11月28日發(fā)布《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)行[2001]276號）。該辦法從 2002年 1月 1日起施行。辦法中規(guī)定中國的審判成本即法院的支出包括:基本支出 （經(jīng)常性支出）、項(xiàng)目支出 （專項(xiàng)支出）和自籌基本建設(shè)支出。在“量入為出、保證重點(diǎn)”的基本原則下,法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的,人民法院的收入也由三塊構(gòu)成,即財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財(cái)政預(yù)算撥款收入,是指各級財(cái)政部門核定給人民法院的年度財(cái)政預(yù)算資金;預(yù)算外資金收入,指暫未納入預(yù)算管理,由財(cái)政部門從財(cái)政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費(fèi)收入和經(jīng)財(cái)政部門核準(zhǔn)由人民法院按計(jì)劃使用、不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金;其他收入,指人民法院依法取得的除第一項(xiàng)、第二項(xiàng)范圍以外的各項(xiàng)收入。從人民法院的收入實(shí)際情況來看,人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財(cái)政撥款 （即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。

這一階段,中國的訴訟費(fèi)用“收支兩條線”全面進(jìn)入了制度落實(shí)時(shí)期,各級人民法院按照預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則,將各級財(cái)政部門核撥的“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”與同級財(cái)政部門核撥的預(yù)算內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)相結(jié)合,納入本單位預(yù)算,統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用?？梢哉f,“收支兩條線”的全面落實(shí),使得中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)入了一個(gè)較為良性的運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)期,在保證法院審判職能行使的同時(shí),也在很大程度上向人民彰顯了司法的公正性與權(quán)威性。但隨著時(shí)間的推移,實(shí)踐中出現(xiàn)了“收支兩條線”成為形式上的“兩條線”,即“收”與“支”仍然變相掛鉤,以及財(cái)政部門“占壓、挪用”訴訟費(fèi)用的問題,這些無疑對法院的經(jīng)費(fèi)保障體制形成了較大的沖擊。

（四）第四階段 （2007年至今）:訴訟費(fèi)用“收支兩條線”改革時(shí)期

2006年 12月 8日,國務(wù)院第 159次常務(wù)會議通過了《訴訟費(fèi)用交納辦法》,12月 9日公布,于 2007年 4月 1日起施行。國務(wù)院制定的新的訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法,對法院訴訟費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化,大幅減少了收費(fèi)項(xiàng)目,降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。新辦法明確“案件受理費(fèi)、申請費(fèi)全額收繳財(cái)政,納入預(yù)算,實(shí)行收支兩條線管理?！毙罗k法規(guī)定,訴訟費(fèi)用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。新辦法同時(shí)取消了法院對訴訟費(fèi)的管理權(quán),改由價(jià)格主管部門、財(cái)政部門按照收費(fèi)管理的職責(zé)分工,對訴訟費(fèi)用進(jìn)行管理和監(jiān)督。案件受理費(fèi)、申請費(fèi)全額上繳財(cái)政,納入預(yù)算,實(shí)行“收支兩條線”管理。

《訴訟費(fèi)用交納辦法》實(shí)施以來,訴訟費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)大幅度調(diào)低,這體現(xiàn)了“以人為本”的精神和司法為民的理念,但將法院收費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算范疇,使得法院經(jīng)費(fèi)保障“地方化”,導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)法院辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。

二、中國現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制的理性分析

在中國現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制下,法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)主要來源于各級財(cái)政部門核撥預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外經(jīng)費(fèi),并將法院收費(fèi)納入了地方財(cái)政預(yù)算范疇,導(dǎo)致訴訟費(fèi)收入與支出變相掛鉤,有收有支、無收不支的不合理現(xiàn)象。在客觀上使各級地方法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況,一些欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院經(jīng)費(fèi)十分困難,這已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

（一）法院辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不足

現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制下,由于各級地方法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況,地區(qū)差異很大,有的地方法院的全年財(cái)政撥款還不夠半年的開銷,一些地方甚至連司法人員的工資也經(jīng)常不能到位,于是政府在財(cái)政預(yù)算時(shí)往往把應(yīng)當(dāng)撥而無力撥的那部分缺口以下發(fā)“罰沒指標(biāo)”的形式進(jìn)行彌補(bǔ)。一些法院所需經(jīng)費(fèi)無法保障,許多基層縣（區(qū)）法院財(cái)政僅能維持在“吃飯”的水平上。由于“皇糧”供給不足,憑借職權(quán)吃“雜糧”就帶有客觀普遍性。有的拿“法官協(xié)會會員”交易換取私企老板集資,有的向當(dāng)事人另行收取各種名目的費(fèi)用,如實(shí)支費(fèi)、贊助費(fèi)、協(xié)調(diào)款等。個(gè)別法院窮得連上訴案卷也要當(dāng)事人出資郵寄。[1]根據(jù)全國人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計(jì),“全國欠發(fā)工資的法院達(dá)到 1 423個(gè)（占全國法院總數(shù)的 39.98%）,欠發(fā)工資月累計(jì)達(dá)5536個(gè)月,欠發(fā)工資人數(shù) 122403人 （占在編人員的39.92%）,欠發(fā)工資總額達(dá) 2.29億元,全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況?！盵2]近年來,國家西部大開發(fā)政策成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007年度中國 GDP人均已在 2 000美元以上,即使中國西部一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院,達(dá)到“吃飯”的水平已經(jīng)沒有問題,但法院辦案經(jīng)費(fèi)仍然拮據(jù),某地基層法院竟然出現(xiàn)有汽車但買不起汽油的狀況,影響執(zhí)法水平與執(zhí)法效率。因?yàn)榍焚M(fèi),一些基層法院電話打不通的情況很普遍,一個(gè)法院只剩下院長辦公室一部電話可以正常使用。因?yàn)闆]有經(jīng)費(fèi),連基本運(yùn)轉(zhuǎn)都靠欠債支撐,被斷水、斷電是經(jīng)常的事,影響司法工作的正常開展。

（二 ）法官不獨(dú)立

漢密樂頓指出,就人類天性之一般而言,對某人的生活有控制權(quán),等于對其意志有控制權(quán)。法院的經(jīng)費(fèi)依賴于當(dāng)?shù)卣?這就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩?。因?yàn)榉ㄔ撼缘氖堑胤降娘?用的是地方的錢,自然受地方控制;反之,不受地方政府控制,法院人員的吃飯都成問題。漢密樂頓曾經(jīng)說過,最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者,除使法官職務(wù)固定外,莫過于使其薪俸固定。不只是工資,還有各種各樣的與法官密切相關(guān)的個(gè)人利益,如住房、孩子上學(xué)、個(gè)人的升遷等,總之,法官的衣、食、住、行,托兒養(yǎng)老,都系于地方,法院也不可能置地方利益于不顧。在這種情形下,法官想獨(dú)立很難。這個(gè)問題不僅中國存在,而且在世界范圍內(nèi)都具有普遍性。德國法學(xué)家沃爾夫甘·許茨指出:“行政侵犯司法,特別是侵犯法官的獨(dú)立,在任何時(shí)代都是一個(gè)問題”,“地方影響對于確立法制和文明性來說,即令不是唯一有害的障礙,也是最有害的障礙之一?！眴栴}是我們?nèi)绾卧O(shè)計(jì)司法體制,確保法官的獨(dú)立。[3]

在這里特別要說明的是,法官獨(dú)立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨(dú)立,中國司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制,因此,法官獨(dú)立是建立在維護(hù)黨的事業(yè)、維護(hù)憲法與法律、維護(hù)人民利益的前提下。筆者認(rèn)為,盡管人事關(guān)系、薪酬關(guān)系對司法公正具有重要的影響,但是法院經(jīng)費(fèi)的保障,對司法權(quán)威的樹立、司法水平與司法效率的提高能夠起到推動作用。

（三）司法權(quán)力地方化

中國是一個(gè)單一制國家,司法權(quán)在理論上是一種中央權(quán)力。地方各級人民法院是國家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)代表國家行使司法權(quán),維護(hù)憲法與法律,適用統(tǒng)一的法律規(guī)范,平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益。然而,在中國目前司法實(shí)踐活動中,卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向。決定因素之一是法院經(jīng)費(fèi)依賴于當(dāng)?shù)卣?這就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩妗Ｒ环矫?法院吃的是地方的飯,用的是地方的錢,自然受地方控制;法院稍有“不慎”,就可能遭到地方政府的經(jīng)濟(jì)“報(bào)復(fù)”,使自己處于一種尷尬的地步;[4]另一方面,法院經(jīng)費(fèi)的多少取決于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入狀況,這就使其與地方利益形成依附關(guān)系,因此,法院往往更多地從發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)去執(zhí)行法律,而不是著眼于維護(hù)國家法制統(tǒng)一和司法公正,其結(jié)果必然是司法上的地方保護(hù)主義。正是這種依賴性和被控制的關(guān)系,司法權(quán)力必然無法避免地方控制而真正實(shí)行依法辦案。[5]法官不獨(dú)立、司法地方化是本,司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案是標(biāo);地方政府對司法活動的不當(dāng)干預(yù)和控制是本,其他影響司法公正的因素是標(biāo)。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機(jī)關(guān)沒能通過案例對社會起到法律指引作用,而“淪落”為一個(gè)純粹意義上的糾紛解決機(jī)關(guān),在當(dāng)?shù)卣劾?這種糾紛解決機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比只是解決糾紛的程序性比較強(qiáng)而已,這也是司法權(quán)威不能樹立的重要原因之一。

三、中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制理論界方案設(shè)計(jì)介評

司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于一些實(shí)際制度的改革,而法院經(jīng)費(fèi)保障體制 （尤其是人事、薪金）對于法官獨(dú)立及司法公正具有重要的推動作用,在探討司法體制改革“百花齊放”的今天,對于中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制理論的研究也是不斷地推陳出新。綜合目前中國理論界對改革和完善法院經(jīng)費(fèi)保障體制的設(shè)計(jì)建議,筆者將其中兩種主要方案總結(jié)如下:

方案一:中央與省級統(tǒng)籌“雙軌制”。即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,報(bào)全國人大批準(zhǔn)后,由國家財(cái)政按預(yù)算撥款。同時(shí),實(shí)行訴訟收費(fèi)制度改革,在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納中央國庫,財(cái)政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌,省級財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算撥付,省高級法院統(tǒng)一管理。具體由省級人大確定預(yù)算,省級財(cái)政執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一撥付,由省高級人民法院統(tǒng)籌、分配。同時(shí),實(shí)行訴訟費(fèi)用由省高級人民法院統(tǒng)一支配方案。法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入,統(tǒng)一由省級財(cái)政管理,集中于省級國庫,省 （直轄市、自治區(qū)）財(cái)政部門按省級人大通過的全省法院預(yù)算案結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥,由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥,用于補(bǔ)助全省各級法院的辦案經(jīng)費(fèi)。減少市、縣兩級司法機(jī)關(guān)對同級財(cái)政的依賴,逐步克服地方保護(hù)主義的影響,從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)。實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌后,為減輕省級財(cái)政的壓力,市、縣兩級財(cái)政按照一定比例向省級財(cái)政上繳財(cái)政收入。

方案二:中央統(tǒng)籌。即全國法院經(jīng)費(fèi)由最高人民法院報(bào)全國人大確定預(yù)算,國家財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付,由最高人民法院統(tǒng)一管理。同時(shí),實(shí)行訴訟費(fèi)用由最高人民法院統(tǒng)一支配方案。各級法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國庫,由國家財(cái)政部按全國人大通過的全國法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算全額劃撥,由最高人民法院按照各級人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥和監(jiān)督使用,用于補(bǔ)助各級法院的辦案經(jīng)費(fèi),防止法院在經(jīng)費(fèi)問題上受制于地方。

綜合考量,以上兩方案各有其優(yōu)勢與劣勢。方案一即中央與省級統(tǒng)籌“雙軌制”,有利于省高級法院增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力,實(shí)施涉及全局性的重大部署和計(jì)劃,對法院基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)裝備和辦公自動化建設(shè)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)。可以基本改變目前地方法院經(jīng)費(fèi)受制于同級政府、同級財(cái)政的現(xiàn)狀,較大程度地解決司法權(quán)力地方化所帶來的弊端。同時(shí),可以較好地解決各省市地方財(cái)政收入差異造成的法官與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員收人不均衡問題。[6]另外在當(dāng)前,中央財(cái)力尚無法保障所有法院經(jīng)費(fèi)支出的情況下,此方案更符合實(shí)際情況。從全國范圍來看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施此方案沒有什么問題,但對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說,法院經(jīng)費(fèi)困難問題就可能成為一種“常態(tài)”,“巧婦難為無米之炊”,最終將直接影響到法院審判職能的實(shí)現(xiàn)。

方案二即中央統(tǒng)籌,此方案充分體現(xiàn)了單一制國家司法統(tǒng)一的原則,司法經(jīng)費(fèi)單列,由最高人民法院統(tǒng)一管理和支配,并按照全國各級法院 （包括普通法院和專門法院）的具體預(yù)算統(tǒng)籌、分配,可以使法院擺脫地方的束縛,切斷在人、財(cái)、物等司法資源的供給上資源提供者對法院的控制力和影響力,能夠更徹底地避免地方法院對地方財(cái)政的過度依賴,以及由此造成的難以根本杜絕的地方保護(hù)。并且隨著中國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中央財(cái)政收入呈逐年上升趨勢,完全有能力保障全國法院的經(jīng)費(fèi)開支。此方案在確保法院審判權(quán)獨(dú)立方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢,但在目前的財(cái)政體制下實(shí)行起來困難重重,或者說仍然有“理想化”的色彩。原因在于:一是難以突破憲法規(guī)定。中國憲法規(guī)定:“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”各級法院既然由地方各級人大產(chǎn)生,院長、副院長、審判委員會委員、審判員由人大任命,那么,人事權(quán)就歸地方控制。同時(shí),各級地方法院的產(chǎn)生在中國政治體制架構(gòu)下與地方又有天然的聯(lián)系,因此,法院的經(jīng)費(fèi)保障體制改革完全脫離地方根本不現(xiàn)實(shí)。二是中國東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡大環(huán)境影響下的東、西部法院工作人員收入差距短期內(nèi)難以彌平。法院經(jīng)費(fèi)完全實(shí)現(xiàn)由中央統(tǒng)籌,由中央統(tǒng)一制定各地法院工作人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),在操作上困難較大,因?yàn)榕c當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均收入相比,法院工作人員的收入偏高或偏低都易引起較為嚴(yán)重的后果。

四、對中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制重新構(gòu)建的探索

（一）它山之石:國外法院經(jīng)費(fèi)保障制度的考察與借鑒

西方國家建立了一套完整的法律保障機(jī)構(gòu)來保障司法獨(dú)立。[7]在大多數(shù)國家,盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題,但司法權(quán)無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機(jī)關(guān) （主要指法院）獨(dú)立行使,不容地方政府染指。為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一,各國在法院經(jīng)費(fèi)保障體制上都采取了一些必要的措施,以確保各級司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立、公正地行使司法權(quán),不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的影響。

聯(lián)合國《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第 7條規(guī)定:“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源,以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé),是每一會員國的義務(wù)?！鄙鲜觥百Y源”包括提供需要的辦公條件、辦案費(fèi)用等。無論對法院還是對法官,如果受自身利益驅(qū)動,那么就無司法獨(dú)立與公正可言。[8]聯(lián)合國大會《北京聲明》第 37條規(guī)定:“法院的預(yù)算應(yīng)由法院制定,或者由有關(guān)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同列出?！钡?41條規(guī)定:“保證司法機(jī)關(guān)具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責(zé),向其提供必要的資源是至關(guān)重要的?！泵绹?1939年設(shè)立了聯(lián)邦法院司法行政管理局,專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé),由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算,審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)。美國聯(lián)邦各級法院的經(jīng)費(fèi)都由聯(lián)邦政府撥給,由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。日本、法國是單一制國家,其法院的經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一支出,國會批準(zhǔn)即生效力。日本早在 1947年的《裁判所法》中就規(guī)定:“裁判所的經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的,應(yīng)計(jì)入國家預(yù)算內(nèi)?！狈▏痉ú控?fù)責(zé)全國普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和管理,各基層法院向上訴法院提出每年所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算,上訴法院匯總后報(bào)司法部,司法部對最高法院和上訴法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行審查,并商財(cái)政部綜合平衡,最后報(bào)議會批準(zhǔn)。俄羅斯為了保障法官獨(dú)立審判只服從法律,改變了法院的財(cái)政管理體制,將過去的財(cái)政分級管理改為聯(lián)邦政府一級財(cái)政管理。俄羅斯憲法第 124條規(guī)定:法院的經(jīng)費(fèi)只能來自聯(lián)邦預(yù)算,應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨(dú)立地進(jìn)行審判。荷蘭于 2002年正式成立司法委員會,司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院,司法委員會負(fù)責(zé)提出法院預(yù)算并將經(jīng)費(fèi)分配至各級法院,各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報(bào)告經(jīng)費(fèi)使用情況。德國聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院的經(jīng)費(fèi),每年年初,聯(lián)邦各法院及檢察院提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算送司法部,由司法部審查,商財(cái)政部綜合平衡后,報(bào)請聯(lián)邦議會批準(zhǔn)。

通過考察我們得出結(jié)論,世界發(fā)達(dá)國家司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理體制大都采取垂直管理方式,而這種垂直管理體制也正是司法的性質(zhì)和特色的必然要求,是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必要保證,也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。中國學(xué)者梁慧星的觀點(diǎn):“法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列,由中央財(cái)政統(tǒng)一支出,使法院經(jīng)費(fèi)不受地方控制”[9],也是在考察眾多發(fā)達(dá)國家成功立法例基礎(chǔ)上提出來的。在這些國家,全國各級法院的經(jīng)費(fèi)開支都是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān),國家將司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來,單獨(dú)列入國家預(yù)算,由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥,并以法律的形式確保法院的經(jīng)費(fèi)充足。通常的做法是,由國家最高司法機(jī)關(guān)獨(dú)立編制全國各級司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算,由行政機(jī)關(guān)匯總,交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn),最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。此種為世界大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所采用的法院經(jīng)費(fèi)保障體制值得中國借鑒,

（二）路徑選擇:建立中國法院經(jīng)費(fèi)保障體制的具體方案

在考察與借鑒國外法院經(jīng)費(fèi)保障制度基礎(chǔ)上,結(jié)合中國的具體實(shí)踐,筆者現(xiàn)提出第三種方案,即:最高人民法院編制全國地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算,會同財(cái)政部協(xié)商,報(bào)全國人大常委會通過。地方人民法院實(shí)行訴訟費(fèi)用省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院統(tǒng)一支配方案,地方各級法院將訴訟費(fèi)用、罰金等預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入全額交納集中于省財(cái)政。省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院編制本省、自治區(qū)、直轄市地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算,報(bào)省、直轄市、自治區(qū)人大常委會確定,由省級財(cái)政廳全額劃撥,占省、直轄市、自治區(qū)地方法院基本支出與項(xiàng)目支出部分的 70%,其余 30%從最高人民法院編制的全國地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算列支。

具體制度包括:（1）省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳設(shè)立專門法院經(jīng)費(fèi)銀行賬戶,負(fù)責(zé)收交、管理各級地方法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。（2）省、自治區(qū)、直轄市各高級人民法院根據(jù)各級地方法院上報(bào)的預(yù)算支出計(jì)劃,會同省財(cái)政廳協(xié)商,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會通過后實(shí)行,并上報(bào)最高人民法院與財(cái)政部備案。（3）根據(jù)最高法院的授權(quán),高級人民法院會同財(cái)政廳將經(jīng)費(fèi)按預(yù)算進(jìn)度直接劃入各級法院銀行賬戶,不得層層截留。（4）年度經(jīng)費(fèi)使用情況由國家審計(jì)部門授權(quán)省級審計(jì)部門進(jìn)行嚴(yán)格年度審計(jì),并進(jìn)行內(nèi)部通報(bào),對虛報(bào)、假報(bào)不實(shí)者及濫用經(jīng)費(fèi)者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)的制裁。另外,自籌基本建設(shè)支出協(xié)調(diào)地方財(cái)政負(fù)責(zé)。法院經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和省財(cái)政統(tǒng)籌以后,各級地方政府財(cái)政應(yīng)按一定比例做出預(yù)算安排,作為各級法院的基本建設(shè)支出。

筆者認(rèn)為第三種方案是可行的。首先,改革開放以來,中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,綜合國力不斷提升,為中央財(cái)力的增長提供了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特別是國家實(shí)行分稅制改革后,中央財(cái)力增長迅速,中央宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。實(shí)行地方各級法院基本支出和項(xiàng)目支出費(fèi)用統(tǒng)籌以后,中央財(cái)政依靠其雄厚的實(shí)力,根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展情形,給予法院經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,實(shí)際上只要付出不大的代價(jià),就可以為人民法院創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。從完善中國的司法保障制度來說,這點(diǎn)代價(jià)是值得的,其產(chǎn)生的社會效益也是無法估量的。其次,中國幅員遼闊,各地政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著很大的不平衡,因此,學(xué)術(shù)界關(guān)于完全統(tǒng)籌于中央和完全統(tǒng)籌于省級的觀點(diǎn)都存在“可圈可點(diǎn)”之處,應(yīng)當(dāng)說,將省級財(cái)政作為中央與縣市財(cái)政的一個(gè)“對接點(diǎn)”是能夠與目前環(huán)境相適應(yīng)、形成司法工作經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制的有效方案。2008年底,中共中央《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》將“分類負(fù)擔(dān)”作為政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的基本思路。所謂“分類負(fù)擔(dān)”即在支出分類的基礎(chǔ)上,根據(jù)不同區(qū)域、不同項(xiàng)目的特點(diǎn)明確各類項(xiàng)目的保障主體,落實(shí)中央或省級政府與地方政府的保障責(zé)任。這或許是一個(gè)相對保守的方案,卻也是一個(gè)有彈性、可伸縮的方案:“相對保守”是因?yàn)樗鼪]有遵循法學(xué)界的通說將中央保障的范圍擴(kuò)及所有開支;“有彈性”是因?yàn)楦鞯乜梢栽谥醒朐试S的范圍內(nèi),根據(jù)全國統(tǒng)一的支出分類自行設(shè)定各類開支的保障主體;“可伸縮”則是因?yàn)橹醒牖蚴〖壵梢酝ㄟ^負(fù)擔(dān)所有的支出項(xiàng)目,從而將分類負(fù)擔(dān)改造成上級全額負(fù)擔(dān)。[10]可以看到,中共中央實(shí)施的“分類負(fù)擔(dān)”確實(shí)在一定程度上緩解了法院經(jīng)費(fèi)困難問題,但仍存在許多的問題,如經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目劃分得過粗、經(jīng)費(fèi)管理中的科層困境問題等等,方案三即中央與省級統(tǒng)籌“雙軌制”的設(shè)計(jì)可以在一定程度上彌補(bǔ)以上問題。

總之,法院經(jīng)費(fèi)保障體制的改革涉及到現(xiàn)行的法律、行政管理體制和財(cái)政管理體制等一系列因素,尤其是涉及中國司法體制的改革和完善,因此需要統(tǒng)籌考慮各方面的因素,才能最終建立起適合中國國情和法治建設(shè)實(shí)際需要的法院經(jīng)費(fèi)保障體制。

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A Study of Court Funds Guarantee System Reform in China

SUN Zeng-qin1,YAN Hua-ran2
（1.School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Dongying,Shandong257061,China;
2.Dongying D istrict People’s Court,Dongying,Shandong257000,China）

China’s courts funds guarantee system experienced a litigation cost"to obtain and use fundswithout authorization","separation be tween revenue and expenditure"establishment,implementation and reform stages.The current court funds guarantee system is an important factor that judicial function can’t give full play to its role.For example,the court office and case-handling funds are insufficient,judges are not independent completely,and judicial power is localized,etc.Theoretical circlesmainly design two solutions,"double-track system"thatmeans the central and provincialplan as awhole and complete centralplan as a whole.On the basis of experiences of other countries’successful legislation,the author suggests a plan combining our country’s concrete practice.The plan is the central and provincial plan as a whole and many specific systems,which can make up the shortage of the above theoretical solution,coupled with.It’s necessary that provincial finance become a joint be tween central finance and city/town finance.Our aim is to build a long-ter m mechanis m of court funds guarantee system.

judicial reform;court;funds guarantee

D926.2

A

1673-5595（2010）06-0049-06

2010-07-05

孫增芹 （1975-）,女,山東濰坊人,中國石油大學(xué) （華東）人文社會科學(xué)學(xué)院副教授。

[責(zé)任編輯:陳可闊 ]