嚴(yán) 泉

保守主義議會政治的嘗試:民初安福國會的立法運(yùn)作*

嚴(yán) 泉

民初安福國會的立法運(yùn)作,在議案內(nèi)容方面,經(jīng)濟(jì)、民生、外交類議案最受國會重視,討論也最為激烈。立法成效突出表現(xiàn)為1919年新憲法草案的制度設(shè)計(jì),它秉持權(quán)力分立與制衡的憲政原則,一些重要的制度安排更加接近于英、法國的議會內(nèi)閣制度。在行政監(jiān)督方面,國會最有力的舉措是裁減政府預(yù)算案中的軍費(fèi)開支。安福國會的立法運(yùn)作與第一屆國會截然不同,具有濃厚的保守主義議會政治特色。

安福國會;立法運(yùn)作;保守主義;議會政治

民初安福國會,又稱第二屆國會或新國會,成立于1918年8月12日,至1920年8月30日閉會,共歷三期常會。安福國會在民國歷史上聲譽(yù)不佳,一般認(rèn)為它是段祺瑞御用政客團(tuán)體安福俱樂部一手包辦制造而成,給民國涂上了許多污點(diǎn)[1](P33)。安福國會短暫的兩年政治活動,也被時人稱之為“安福禍國記”①相關(guān)研究參見南海胤子:《安福禍國記》(榮孟源、章伯鋒主編《近代稗?！返?輯,四川人民出版社1985年版)、Andrew J. Nathan,Peking Politics,Factionalism and Failure of constitutionalism(Berkeley Los Angeles London,University of California Press,1976)、張朋園:“安福國會選舉——論腐化為民主政治的絆腳石”(臺北中央研究院近代史研究所集刊1998年第30期)、顧敦鍒:《中國議會史》(蘇州木瀆心正堂1931年版,《民國叢書》第3編“政治·法律·軍事類”21,上海書店影印1991年版),以及政協(xié)文史資料中的一些回憶文章?！栋哺５渿洝分饕菚r政資料匯編,作者對安福國會持批判立場;黎安友(Andrew.J Nathan)的著作是從派系政治的角度來解釋北京立憲政治的失敗;張朋園的論文是研究安福國會的選舉與腐敗問題;顧敦鍒的著作屬于通論性質(zhì),相關(guān)記載比較簡略。其他回憶性文章多是批判安福俱樂部與安福國會。以上論著均很少談及安福國會的具體立法運(yùn)作情況,即使是錢實(shí)甫、錢端升等權(quán)威的民國政制史著作也概莫能外,至今連安福國會的三期常會的時間都未見有記載。。與人們習(xí)慣從派系政治角度觀察安福國會不同的是,本文嘗試從立法實(shí)踐的視角研究安福國會的政治運(yùn)作,分析作為立法機(jī)構(gòu)的安福國會的議案內(nèi)容與審議過程,并深入探討其實(shí)際成效與政治特色。

一、議案內(nèi)容與審議過程

提案與審議是議會立法運(yùn)作的重要內(nèi)容。以參議院第一期常會(1918年 8月12日～1919年2月11日)為例,參議員共提出議案59件,其中行政、法律類提案最多,有30件;其次是外交類15件;再次是經(jīng)濟(jì)、民生類11件;最后是社會、文化類3件。行政、法律案的主要內(nèi)容是修正國會應(yīng)用法規(guī)、確定國會會期與經(jīng)費(fèi)預(yù)算、組織總統(tǒng)選舉、討論國務(wù)總理與閣員同意案等。外交案的討論熱點(diǎn)是對德奧宣戰(zhàn)追認(rèn)、戰(zhàn)后中國參加和會的權(quán)益主張與山東主權(quán)問題等。經(jīng)濟(jì)、民主案的重點(diǎn)是整頓金融市場、制訂工業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)法規(guī)、禁煙禁毒等。社會、文化案則是規(guī)定圣誕節(jié)、舉行祀天典禮等①統(tǒng)計(jì)資料來源參見《參議院公報(bào)》第1期第1至6冊“目錄”中各類議案名稱,《參議院公報(bào)》第1期第1～6冊,沈云龍主編:《近代中國史料叢刊續(xù)編》(54),臺北,文海出版社有限公司1978年影印本。。

從提案審議情況來看,經(jīng)濟(jì)、民生、外交類議案最受議員重視,討論也最為激烈。如關(guān)于中國、交通銀行鈔票兌現(xiàn)問題。在一讀會時,參議員吳宗濂提出“請咨政府從速維持中交鈔價(jià)以備兌現(xiàn)案”。吳認(rèn)為:“自民國五年中交兩行鈔票停止兌現(xiàn)以來,人民所受痛苦不堪言狀?！倍鉀Q方法應(yīng)該是:1.即日起兩院推選精通理財(cái)?shù)膰鴷h員會同審計(jì)院人員,親臨兩行徹底查清庫存準(zhǔn)備金、政府欠款、儲戶各期存款等數(shù)目,“一經(jīng)調(diào)查明晰,即兩行不得再行增發(fā)鈔數(shù),只準(zhǔn)于限數(shù)之內(nèi)流動轉(zhuǎn)移?！?.請政府給予兩行完全獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)?！?政府)如有需用只能在金庫以內(nèi)提支,此外皆不能商借分文。其新欠之款更當(dāng)克期還清。”3.請政府將本年發(fā)行的長期公債全部取消,改為短期公債,這樣容易盡快售完,以抵消兩行的政府欠款。4.“請中交各分行各提其公積數(shù)成維護(hù)京行?！眱尚懈鞣中泄灿?88處,每個分行提款20萬,即可籌集資金3760萬元,以協(xié)助在京總行的兌現(xiàn)工作。5.請中交兩行添足股本。兩行現(xiàn)在股本不足,如果股本再添一倍,就可集資1500萬元?！疤嶙h命兩行各開股東大會議決。似此法既可使京鈔兌現(xiàn),更可發(fā)達(dá)該兩行之營業(yè)?！眳钦J(rèn)為,兩行發(fā)行的京鈔數(shù)目共有7000多元,除已收回外,真正在市場流通的僅有3000萬元,根據(jù)以上辦法可以籌集到現(xiàn)洋6950多萬,完全可以解決兌現(xiàn)問題[2](P68-70)。

曾經(jīng)在銀行任職的參議員周作民對中交鈔票價(jià)值下跌現(xiàn)象有自己的看法,認(rèn)為其真實(shí)原因在于中交鈔票已經(jīng)不能稱為貨幣,“特成為一種貨物而己”。所謂貨幣應(yīng)有兩種特性,一是物價(jià)比例的標(biāo)準(zhǔn),二是交易的媒介?，F(xiàn)在社會交易均用現(xiàn)洋,中交鈔票已經(jīng)失去貨幣的兩種特性。“既成一種貨物,則價(jià)值之高低自應(yīng)視社會需要之情形而定矣?！睘榇?周提出下列解決辦法:“(一)推廣用途,并使社會交易非用京鈔不可。則求過于供,自然不能跌落。(二)政府將兩行欠款全數(shù)償還,限期兌現(xiàn)。(三)發(fā)行公債,將京鈔全數(shù)收回,另發(fā)新幣?！敝軓?qiáng)調(diào)解決問題的關(guān)鍵還是在政府,“政府如果能繼續(xù)發(fā)行七年公債,全收鈔票,并不再向兩行挪借政費(fèi),尚是差強(qiáng)人意之辦法?！盵2](P70-73)

參議員楊以儉認(rèn)為,由各分行提出公積金辦法不易辦到。“當(dāng)茲財(cái)政困難,各分行方且自顧不暇,若欲每處提出二十萬元,恐于各分行營業(yè)上不無影響?！盵2](P74)關(guān)于將長期公債改為短期公債的辦法,參議員羅鴻年認(rèn)為事實(shí)上將非常困難,“長期公債之還本期限為二十年,以三四年公債付本息外之余款為擔(dān)保。今將長期公債一律改為短期,則非另籌一款不足以資抵補(bǔ)。際茲金融緊迫之時,此款何從籌起?”[2](P75)

院會決定將吳宗濂的提案交付財(cái)政股委員會審議。不久委員會提出審查報(bào)告,報(bào)告中提到關(guān)于原案第一條,“審查會以為此事已經(jīng)咨行政府,應(yīng)由政府自行清查,兩院暫可毋庸派人。至于兩行不得增發(fā)鈔票一層,固為釜底抽薪之計(jì),似尤應(yīng)查明部欠若干鈔票,發(fā)行若干。俟查明后限制政府不得再行借用,則鈔票自不至增發(fā)矣?！标P(guān)于原案第二條,可以歸并在第一條內(nèi)。要求兩行不得再以無準(zhǔn)備之鈔票作為營業(yè)之基金。關(guān)于中行正副總裁不應(yīng)隨財(cái)政總長為進(jìn)退,“查該行條例規(guī)定,正副總裁系于股東選舉之董事中,由政府任命,自不至隨總長為進(jìn)退?！敝劣谠傅谌龡l,“惟公債須有抵押品,現(xiàn)在短期公債系以延期賠款作抵,至長期公債則以五十里外常關(guān)作抵,此款在民國三四年公債本利未經(jīng)還清以前,不能再作抵押。此外恐無他項(xiàng)財(cái)源可為。”為此,委員會提出建議,“故不如將未售罄之公債,從速售出,專收鈔票,似覺簡而易行?！痹傅谒?、五條可以暫不實(shí)行,“惟兩行之各分行所以能兌現(xiàn)者,即以自全信用,能保持原狀之故?！比绻赵皋k理,“恐不但京行不能維持,而分行亦因之動搖?！蔽瘑T會贊同原案中政府不再借款與出售公債的做法,至于續(xù)招商股,“若因償還債務(wù)收回鈔票而續(xù)招商股,則入股者必難踴躍?！睘閷?shí)現(xiàn)京鈔流通的目的,委員會建議:“應(yīng)請政府通令財(cái)政部征收機(jī)關(guān)及交通部附屬機(jī)關(guān)一律收用京鈔”,“再請政府籌款歸還兩行欠款并責(zé)成兩行兌現(xiàn)?！盵3]最后多數(shù)表決同意將建議案咨送政府。

外交提案主要集中在山東膠州灣原德國租借地問題。參議員何淼森、尹宏慶等人在院會上紛紛提出相關(guān)議案,要求北京政府在參加巴黎和會時,收回列強(qiáng)侵占的山東主權(quán)。何淼森指出:歐戰(zhàn)發(fā)生后,日本強(qiáng)占了山東膠州灣,當(dāng)時日本政府聲明是以歸還中國政府為目的,并無占領(lǐng)土地的野心。根據(jù)美國總統(tǒng)威爾遜的和平宣言,“吾人應(yīng)定立和約,使各國可得其應(yīng)有之地方,且可使人民無所畏懼其鄰邦。又言以后各國政府不得私立盟約……德國昔日所租借之膠州灣及其所攫得之種種利益,當(dāng)然可以在和會上提出,要求收回。”[4]

尹宏慶等認(rèn)為:“德人強(qiáng)租膠澳,攘我路礦,久為國人所飲恨,而魯省人民尤視為切膚之痛?！爆F(xiàn)在正值德國戰(zhàn)敗之際,政府應(yīng)派代表在和平會議上提出收回膠州灣。而現(xiàn)在膠州灣在戰(zhàn)時復(fù)為日本所占,“究其性質(zhì)是為代表協(xié)約各國暫行管理,其應(yīng)讓歸我國,尤屬公義昭然。”但是現(xiàn)在又傳出膠濟(jì)鐵路中日合辦,青島開為萬國商埠等主張,尹等人表示堅(jiān)決反對,認(rèn)為這是與美國總統(tǒng)和平宣言相違背的。此外,提案還認(rèn)為應(yīng)該一起收回英國租借的威海衛(wèi)軍港。因?yàn)橛?dāng)時是為了抵制德國在山東擴(kuò)張而租借的,現(xiàn)在德國已經(jīng)戰(zhàn)敗,英國似無租借的必要,更何況租期已過并未續(xù)約。威海衛(wèi)問題應(yīng)該在和平會議上一起提出[5]。

議員魏斯炅還在質(zhì)問書中尖銳地指出:“中國既參與戰(zhàn)爭,則所有前與德國之脅迫條約,在法自應(yīng)無效。直接還我舊服,以保主權(quán)?！钡亲罱牭饺毡抉v華公使聲稱,根據(jù)中日密約的內(nèi)容,日本在山東侵占的原德國權(quán)益重新歸于日本所有。魏對此表示不能理解?！皣鴷槿嗣翊?豈容置若罔聞?！倍野凑张R時約法第35條規(guī)定,大總統(tǒng)締結(jié)外交條約必須獲得國會同意方才有效,“未經(jīng)國會之同意者,全體國民自無承認(rèn)之義務(wù)。”[6]院會在討論后決定將有關(guān)山東主權(quán)問題的提案合并成一案,交付外交股委員會審查。

外交股委員會在隨后的審查報(bào)告中,對于收回德國租借地的主張表示完全支持,認(rèn)為這是戰(zhàn)勝國收回?cái)硣鴱那八紘羻栴},條件理由均極為充分,完全可以在和會上提出。但是在收回英國威海衛(wèi)租借地問題上卻持謹(jǐn)慎態(tài)度,認(rèn)為英國租借的威海衛(wèi),是協(xié)約國方面的問題,“當(dāng)茲各國倡言公道,此種問題未始不可提議?！辈贿^畢竟這與處分?jǐn)硣臈l件大有區(qū)別,“且此類租借地非止一處,所關(guān)亦非止一國,斷無單提威海衛(wèi)之理。”最后,委員會建議關(guān)于收回協(xié)約國在華租借地,“另為一案,期于勿傷協(xié)約之感情,于事方無窒礙,萬不宜于提議收回?cái)橙怂碱I(lǐng)土案內(nèi)牽連而及之也。”[7]

考慮到經(jīng)濟(jì)、民生與外交問題與民眾、國家利益息息相關(guān),作為代議制機(jī)構(gòu),國會在此類問題上積極參與的態(tài)度,是值得肯定的。況且議員在審議過程中的討論較為務(wù)實(shí),常任委員會的審查報(bào)告也比較切實(shí)可行。此外,本屆國會立法過程中另外一個現(xiàn)象也值得重視,即院會議事效率較高。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),參議院第一期常會共開會30次,其中完成當(dāng)天議事日程的共有19次,完成大部分議事日程延會的共有11次①完成既定議事日程的是第1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、13、14、16、17、18、20、23、25、27次會議;延會的是第6、12、15、19、21、22、24、26、28、29、30次會議。參見《參議院公報(bào)》第1期第1至第6冊“,議事錄”。,未曾出現(xiàn)第一屆國會時期經(jīng)常發(fā)生的因議員人數(shù)不足而流會的現(xiàn)象②根據(jù)作者統(tǒng)計(jì),第一屆國會參議院在1913年4月～11月會議期間,流會次數(shù)有6次,眾議院亦有8次,參見張玉法《:民國初年的國會(1912-1913)》,《臺北中央研究院近代史研究集刊》第13期,第131-139頁、第151-157頁。。一些議案討論雖然熱烈,但是很少發(fā)生激烈的爭執(zhí)與肢體沖突,導(dǎo)致議事中斷③根據(jù)當(dāng)時的報(bào)載,安福國會議員之間的肢體沖突發(fā)生在第二期常會期間,共發(fā)生過2次,均是在眾議院,其次數(shù)與激烈程度顯然遜于第一屆國會。參見“新眾院一場武劇”《,申報(bào)》1919年3月30日,第7版“、新眾院毆斗之續(xù)聞”《,申報(bào)》1919年7月9日,第6版。。立法過程中的這一現(xiàn)象與第一屆國會形成鮮明的對照,后者由于大部分時間消耗在黨爭上,“使法案的制定,多如牛步”[8]。對此,眾議院議長王揖唐評價(jià)說:“幸而本屆國會常會謹(jǐn)守秩序,克全始終,不蹈既往之覆轍?！盵9](P143-144)客觀來說,安福國會的立法進(jìn)程是有一定成效的④事實(shí)上,安福國會在其存在兩年時間內(nèi),在立法事業(yè)上,除制憲以外,還完成了國會應(yīng)用法規(guī)、文官與外交官考試法、縣自治法等12項(xiàng)法律的制訂與修正。參見謝振民《:中華民國立法史》,上海正中書局1948年版《,民國叢書》第5編“政治·法律·軍事類”26,上海書店影印1993年版,第170-171頁。。

二、立法實(shí)際成效

制定憲法與其他基本法律,建立國家預(yù)算制度及宣布大政方針,安福國會一直視為其主要任務(wù)[9](P147-151)。在安福國會存在的兩年時間里,值得一提的是在制憲與行政監(jiān)督方面,做出了一些實(shí)質(zhì)性的立法行為。

(一)新憲法草案的制定

1919年1月,安福國會議決不適用1913年的《天壇憲法草案》,另行起草。自1918年12月27日開始至1919年8月12日止,憲法起草委員會共開會26次,議決憲法草案101條[10](P281)。1919年9月19日開談話會整理憲法草案說明書,當(dāng)日完成。此后因南北和議開始,安福國會關(guān)注于自身合法性問題,再加上起草委員會沒有將草案交付院會討論,制憲工作因之停頓。

就草案中憲政制度設(shè)計(jì)內(nèi)容而言,1919年新憲法草案朝著完全意義上的議會內(nèi)閣制邁出了關(guān)鍵性的一步,其意義不容低估。

首先是立法權(quán)力設(shè)計(jì)。新憲法草案中國會權(quán)力主要有8項(xiàng),分別是立法權(quán)、質(zhì)問權(quán)、受理請?jiān)笝?quán)、建議權(quán)、不信任權(quán)、財(cái)政權(quán)、憲法修正權(quán)與彈劾權(quán)。與《天壇憲法草案》中國會權(quán)力比較,有三個非常重要的變化。一是不再設(shè)立國會委員會?！短靿瘧椃ú莅浮分性O(shè)有40人的國會委員會,規(guī)定其在國會休會期間代行立法職能,權(quán)力極大且不受制約。二是取消國會憲法解釋權(quán)?！短靿瘧椃ú莅浮冯m然規(guī)定憲法解釋權(quán)屬于憲法會議,但是憲法會議是由全體國會議員組成,所以實(shí)際上憲法解釋權(quán)仍是由國會行使。新憲法草案改為“憲法有疑義時,由左列委員組織特別會議解釋之:參議院議長、眾議院議長、大理院院長、平政院院長、審計(jì)院院長?！比藛T完全容納立法、司法與審計(jì)機(jī)構(gòu),以保持一種權(quán)力的平衡。三是彈劾權(quán)的修正?！短靿瘧椃ú莅浮芬?guī)定參議院判決國務(wù)員違法后,有權(quán)剝奪其公權(quán)。而新憲法草案只是規(guī)定國務(wù)員免職后,如有余罪,交付法院審判,嚴(yán)格限制了參議院的司法權(quán)力。與《天壇憲法草案》中的“超議會制”比較,國會立法權(quán)力明顯縮?、訇P(guān)于《天壇憲法草案》的“超議會制”政體分析,參見嚴(yán)泉:《天壇憲法草案與民初憲政選擇的失敗》,《開放時代》2003年第5期。。

其次是行政權(quán)力規(guī)劃?？偨y(tǒng)由國會組織選舉會選舉產(chǎn)生。主要有立法權(quán)、人事任免權(quán)、解散國會權(quán)、緊急命令權(quán)、軍事權(quán)、外交權(quán)、法律公布權(quán)、戒嚴(yán)權(quán)、赦免權(quán)、復(fù)議權(quán)等。重要的行政立法權(quán)與任免權(quán)仍然延襲過去的規(guī)定,即總統(tǒng)沒有憲法修正提議權(quán),同時任命國務(wù)總理須經(jīng)眾議院同意。不過,同時也出現(xiàn)了改變總統(tǒng)弱勢地位的積極變化。如緊急命令權(quán)取消了國會委員會同意權(quán)的限制,“大總統(tǒng)為維持公共治安,防御非常災(zāi)患,時機(jī)緊急,不能碟集國會時,得以國務(wù)員連帶責(zé)任,發(fā)布與法律有同等效力之教令。前項(xiàng)教令須于次期國會開會后七日內(nèi),請求追認(rèn),國會否認(rèn)時即失其效力?！鄙饷鈾?quán)也取消了過去受最高法院同意的限制,總統(tǒng)可以直接宣告免刑減刑及復(fù)權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)力規(guī)定與法國1875年憲法中的有關(guān)內(nèi)容基本相似。雖然民國總統(tǒng)沒有當(dāng)時法國總統(tǒng)的憲法修正權(quán),但是由于解釋憲法特別機(jī)構(gòu)5名成員中包括平政院長、審計(jì)院長,而這兩院院長都是總統(tǒng)直接任命[1](P155),所以總統(tǒng)對解釋憲法權(quán)亦有一定的影響,這樣就適當(dāng)?shù)貜浹a(bǔ)了沒有憲法修正提議權(quán)的缺憾。

值得注意的還有國務(wù)員資格的規(guī)定。憲法草案仿照英國憲制,“國務(wù)總理各部總長均為國務(wù)員,大總統(tǒng)于前項(xiàng)外得任命其它人員為國務(wù)員,但不得過各部總長總額三分之二?！倍短靿瘧椃ú莅浮穬H僅規(guī)定國務(wù)總理及各部總長國務(wù)員?！耙苑ɡ硌灾?國務(wù)員系代大總統(tǒng)對國會負(fù)責(zé),但問其能負(fù)責(zé)與否,不必問其為總長與否,蓋國務(wù)員與各部總長資格各別,各部總長當(dāng)為國務(wù)員,而國務(wù)員不必皆為各部總長。我國前因此約法限于各部總長為國務(wù)員,而有肩國務(wù)員之才者,不能施其懷抱。”有學(xué)者認(rèn)為,這是新憲法草案的優(yōu)點(diǎn)[10](P282-283)。

最后是立法與行政權(quán)力關(guān)系的處理。與過去不同的是,第一次出現(xiàn)了不信任權(quán)與解散權(quán)的平衡設(shè)計(jì)。不信任權(quán)規(guī)定與《天壇憲法草案》相似,“眾議院對于國務(wù)員得為不信任之決議”。但是最重要的是解散權(quán)的新設(shè)計(jì)。與《天壇憲法草案》中總統(tǒng)解散權(quán)受到參議院同意權(quán)限制不同,新憲法草案第63條規(guī)定:“大總統(tǒng)得解散眾議院,但同一會期不得解散二次。大總統(tǒng)解散眾議院時應(yīng)令行新選舉,限六個月內(nèi)繼續(xù)開會?！边@種做法完全與以英國為代表的責(zé)任內(nèi)閣制度國家相同。在英國,當(dāng)下院不信任內(nèi)閣時,首相可以提請國王解散下院,重新選舉。這是英國現(xiàn)代責(zé)任內(nèi)閣中的一個重要原則,同時也是一種在必要時打破政治僵局,保證內(nèi)閣制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的有效辦法?！爱?dāng)內(nèi)閣和議會下院之間出現(xiàn)對立,互不相讓時,可以訴諸選民裁決。”[11]然而在民國初年,當(dāng)國會與政府發(fā)生政爭時,卻由于作為政府的一方不能合法地解散國會、依法重新舉行國會選舉,以此來化解政治沖突,最后采取的只能是體制外非法的武力解散國會方式。這種悲劇性結(jié)局曾在1914年、1917年兩次上演。

綜上所述,1919年新憲法草案秉持權(quán)力分立與制衡的憲政原則,汲取民國初年的政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),適當(dāng)借鑒英國與法國議會制度中一些合理的規(guī)定,在不少重要的制度設(shè)計(jì)方面,更加接近于當(dāng)時英、法國的議會內(nèi)閣制度。

(二)行政監(jiān)督的實(shí)施

安福國會在行使行政監(jiān)督職權(quán)時,對預(yù)算權(quán)最為重視,認(rèn)為:“歐洲之立憲國,恒以預(yù)算監(jiān)督與租稅承諾為互相對待之具,故立憲國莫不有預(yù)算?！?預(yù)算)編制之職雖在政府,而議決之權(quán)則屬國會,國會同人既經(jīng)負(fù)此重責(zé),允宜詳察歷年財(cái)政之收支狀況,人民之經(jīng)濟(jì)情形?！盵9](P149-150)國會在開會之后,屢次作出決議,要求政府盡快提出預(yù)算案?？紤]到民國七年國家收支事實(shí)上已經(jīng)過大半,于是國會把主要精力放在民國八年度預(yù)算案上,其中為世人稱道的舉措是裁減民國八年度預(yù)算案中的軍費(fèi)開支。

1919年6月5日,總統(tǒng)徐世昌向眾議院提出預(yù)算總案,至7月2日,又陸續(xù)提出八年度路、電、郵、航四政特別會計(jì)預(yù)算案。預(yù)算編列財(cái)政開支為5.4億多元,其中中央經(jīng)常、特別軍費(fèi)開支與各省軍費(fèi)開支,總計(jì)為1.7億多元,約占財(cái)政總預(yù)算開支的三分之一。由于當(dāng)年財(cái)政收入僅有4億元,與財(cái)政支出相比較,顯然是缺口太多。為此,眾議院在一讀會上作出裁減軍費(fèi)的決議,隨后將政府預(yù)算案交付預(yù)算委員會審查。在預(yù)算委員會完成審查報(bào)告后,又在9月10日～11月13日召開臨時會,歷經(jīng)二讀會、三讀會程序,通過政府預(yù)算案審查報(bào)告。11月15日移交參議院后亦獲通過。

國會在預(yù)算案審查報(bào)告中首先批評了軍費(fèi)使用的混亂現(xiàn)狀?！安檎四甓阮A(yù)算案,陸軍部所管預(yù)算,關(guān)于陸軍軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng),名稱既極復(fù)雜,章制尤復(fù)紛歧,關(guān)于編制統(tǒng)系,亦多未協(xié)?！蓖豁?xiàng)目開支,已經(jīng)列入經(jīng)常費(fèi)用,卻又拆分為若干項(xiàng)目列入特別費(fèi)用。同一中央陸軍經(jīng)費(fèi),或是列入直轄各機(jī)關(guān)預(yù)算項(xiàng)目,或是列入其他軍事機(jī)關(guān)預(yù)算項(xiàng)目。同是一個陸軍師的軍費(fèi)開支,數(shù)目卻非常懸殊,有的相差甚至多達(dá)幾十萬元之多。其他如中央與各省經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的劃分,也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),非?；靵y。

為此,國會提出了一系列的解決辦法。“對于全國陸軍軍隊(duì)經(jīng)費(fèi)一項(xiàng),無論中央、各省、經(jīng)常、特別,一律提出,另為一款,合總并核。計(jì)由中央陸軍經(jīng)費(fèi)經(jīng)常門提出四千二百九十八萬九千五百七十一元,由中央特別軍費(fèi)提出三千三百六十七萬五千一百七十七元,由各省經(jīng)常門提出五千二百三十八萬一千四百四十九元,由各省臨時門提出四十一萬二千六百八十五元,由各省特別門提出二千三百零一萬九千五百六十元。全國合計(jì),總共一萬五千二百四十七萬八千四百四十元。按照總數(shù)裁減二成,計(jì)減去三千零四十九萬五千六百八十八元?！鳖A(yù)算案還指出:“將來俟各該省詳細(xì)冊報(bào)時,應(yīng)由陸軍部仍按本會議決普通標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)辦理?！标P(guān)于特別軍費(fèi)問題,“業(yè)經(jīng)本院議決取消。凡原列中央及各省特別門之陸軍經(jīng)費(fèi),應(yīng)暫時分別列歸中央及各省臨時門,以免紛歧?！眹鴷詈髲?qiáng)調(diào):“惟無論如何,八年度實(shí)支之?dāng)?shù),只能以原列總數(shù)八成為限?！盵12]后來有學(xué)者評論說:“第二屆國會成于軍閥之手,而能毅然議決裁減軍費(fèi)至二成之?dāng)?shù),蓋亦難能可貴者矣。”[13](P292)

此外,安福國會還對政府違法行為提出了一些彈劾議案。雖然此類彈劾事件背后均存在派系之爭,但是就議案本身而言,確實(shí)是有理有據(jù),在一定程度上起到了監(jiān)督政府的客觀效果。

例如,眾議員光云錦等提出彈劾錢能訓(xùn)總理失職違法案。理由主要有四條。一是南北問題經(jīng)年不決。南北和會召開之后,“錢能訓(xùn)于派遣代表之初,既不能慎之于始,已屬咎無可辭。及至開議以后,又無術(shù)以濟(jì)其窮,坐使時局糾紛,日甚一日?！倍窃谀媳弊h和時,對南方委曲求全?！叭粢晕髂蠟樽o(hù)法舉動也,則依法召集之國會以及依法選舉之總統(tǒng),均屬非法,其他更無論矣

……錢能訓(xùn)只知獻(xiàn)媚南方,不惜動搖國本,紊亂國憲。”三是政府違法發(fā)行國債?！按舜握l(fā)行八年公債,乃于國會閉會之期,徑由大總統(tǒng)以教令公布。及至國會二次常會開會,又延不交議,謂蔑視國會,違?！都s法》?！备鶕?jù)臨時約法規(guī)定,募集公債必須獲得國會同意。四是政府違法任命官員。在國會開會之際,政府擅自任命全國煙酒事務(wù)署督辦、全國棉業(yè)督辦等官,未交付國會議決[14](P473-475)。國會彈劾錢內(nèi)閣的根本動機(jī)是不滿錢能訓(xùn)在南北和談中的態(tài)度,當(dāng)時錢同意討論商談國會問題,“朱總代表(朱啟鈐)與西南會議,居然敢議及國會問題”[13](P376)。錢在國會問題上的態(tài)度勢必危及安福國會的合法性,所以引起后者的恐懼與憤怒。但是,錢在發(fā)行國債、任命官員等問題上的違法行為也是事實(shí),因此在面對國會議員的質(zhì)詢與彈劾時,錢能訓(xùn)只能是無言以對[14](P376)。

安福國會在成立之初,曾受到皖系軍人的控制與影響。不過,在進(jìn)入政治實(shí)踐層面之后,國會在一些問題上逐漸形成自己的政治定位。在五四運(yùn)動時期,當(dāng)國務(wù)總理錢能訓(xùn)迫于民意辭職后,總統(tǒng)徐世昌擬以北洋派官僚周樹模繼任,請段祺瑞代為向國會疏通。段在指派徐樹錚經(jīng)辦此事時,徐就認(rèn)為此事不太好辦,國會不見得會通得過。雖然當(dāng)時安福俱樂部是國會中的多數(shù)黨,但仍有不少議員揚(yáng)言:“我們當(dāng)議員的,不比軍人有服從的義務(wù)?！弊詈笾軜淠５奶崦黄热∠鸞15]。

三、議會政治的保守主義特色

安福國會在立法與行政監(jiān)督方面不僅有所作為,而且立法運(yùn)作過程較平穩(wěn),內(nèi)部派系以及與政府內(nèi)閣之間沒有爆發(fā)激烈的政治沖突。國會自我評價(jià)是:“我同人等兩年來寧處不遑,恪恭盡職,舉凡關(guān)于國計(jì)民生重要各案,均能和衷共濟(jì),次第進(jìn)行?！盵13](P296)即使在皖系戰(zhàn)敗后,國會最終也能夠平安閉會,“前屆國會,一再召集,未能終期。獨(dú)我本屆國會,乃能循序程功,三開常會,光前策后”[15](P296)。與第一屆國會激進(jìn)的政治色彩相比較,安福國會的立法運(yùn)作表現(xiàn)出濃厚的保守主義特色。這一政治特色的形成,在筆者看來,主要有三個方面的原因。

第一,議員背景的保守性。從安福國會議員的背景因素來看,他們平均年齡為43.5歲,高于第一屆國會議員的平均年齡約7歲。一般認(rèn)為,像國會議員這樣的政治家的年齡為45歲左右比較合適,此時年富力強(qiáng)、心智已經(jīng)成熟[16]。在教育背景方面,擁有傳統(tǒng)功名的議員約占已知總數(shù)的22.9%,比例也高于第一屆國會。一些有功名的士紳之所以得以當(dāng)選,主要是因?yàn)樵诎哺鴷x舉中革命黨人被排擠在外的結(jié)果。在職業(yè)經(jīng)歷上,基本上是官僚、教育界與商界的專業(yè)人士居多。有98人曾經(jīng)當(dāng)選為前清諮議局議員,或第一屆國會議員,具有一定的議會政治經(jīng)驗(yàn)①關(guān)于第二屆國會議員背景的分析,參見張朋園:《安福國會選舉——論腐化為民主政治的絆腳石》,《臺北中央研究院近代史研究所集刊》第30期,1998年,第194-196頁。。此外,在利益取向上,“憲政符合前官僚及專業(yè)人員的利益,因?yàn)樗o他們合法的政治職務(wù),而又不使政治舞臺向低于他們的集團(tuán)開放?！盵17](P291-292)所以安福國會議員的政治立場較為保守,多數(shù)人習(xí)慣于維持現(xiàn)狀,反對任何改變現(xiàn)狀的激烈變革。當(dāng)然,對當(dāng)時的中國來說,現(xiàn)狀已經(jīng)是民國的共和制度,而不是滿清帝制,這是大的政治前提。

第二,政治實(shí)踐中的政治妥協(xié)。在立法與行政權(quán)力關(guān)系處理方面,政治妥協(xié)表現(xiàn)得較為顯著。以組閣為例,這一問題一直是民國成立以來議會政治中最棘手的難題。由于議會掌握國務(wù)員的人事同意權(quán),所以在第一屆國會時期,曾多次出現(xiàn)過國務(wù)總理或內(nèi)閣總長候選人被國會否決的現(xiàn)象。在安福國會期間,先后組建過錢能訓(xùn)、靳云鵬兩屆正式內(nèi)閣,各派基本上能夠事先就國務(wù)員人選進(jìn)行廣泛協(xié)商,在提交院議之前達(dá)成妥協(xié),以確保組閣成功。其實(shí)經(jīng)過十年的立憲政治改革,民國政治在實(shí)際政治運(yùn)行方面已有相當(dāng)改善,黨派間的對立狀況較前緩和,已經(jīng)能夠采取談判、協(xié)商、折衷、讓步的現(xiàn)代政治手段,處理利益沖突問題。對此,曾經(jīng)擔(dān)任過第一屆國會議員的眾議院議長王揖唐在第一期常會閉幕式上說:“本屆國會所持方針與第一屆國會頗有差異,前屆國會專以監(jiān)督政府為務(wù),監(jiān)督之極流而為束縛,束縛不足變而為爭攘,以致立法與行政始終不能相容?！蓖跽J(rèn)為,安福國會吸取了第一屆國會兩度慘遭解散的教訓(xùn),“不惟對于閣員組織毫無爭攘權(quán)位之思,且對于政府行為亦不效過度束縛之舉?！盵9](P145)

第三,議會派系政治的穩(wěn)定期。派系政治是導(dǎo)致民國早期民主化失敗的主因,“憲法體制由于參與的分子熱衷于派系斗爭而耗盡了自身的活力?！盵17](P315)但是具體而言,一方面,與民國初年激烈的國會政黨政治不同的是,安福俱樂部沒有明確的政策綱領(lǐng),政治訴求較為單一,完全著眼于實(shí)際利益,缺乏強(qiáng)烈的進(jìn)取心。如在前述的組閣問題上,從未出現(xiàn)過安福部內(nèi)閣,所謂“安福部實(shí)非政黨,對于國家本無一定政策之主張,對于組閣無大政方針。故每次內(nèi)閣同意案,安福部所注意力爭者,不外交通、財(cái)政兩部,純粹的是金錢問題,絕無政黨內(nèi)閣之可言。”而在組織建設(shè)上,在各省并沒有設(shè)立支部,除議員外也沒有發(fā)展黨員。俱樂部“其擴(kuò)張也,私人團(tuán)體勢力之?dāng)U張耳,非黨務(wù)之?dāng)U張也?！盵13](P341)另一方面,與國民黨控制的第一屆國會不同,安福國會多數(shù)黨一直是皖系支持的安福俱樂部,議員人數(shù)達(dá)330多人,與皖系政府關(guān)系比較緩和,沒有發(fā)生大的政治沖突。對此,有學(xué)者認(rèn)為:“安福俱樂部的紀(jì)律以及它在國會的優(yōu)勢,使國會的活動更加順利,在這種意義上有助于憲政發(fā)揮作用?！盵17](P309)所以,從議會派系政治發(fā)展的階段性來說,此時正處于派系政治的穩(wěn)定期,不同于第一屆國會第二次復(fù)會后混亂的政治狀況。

總之,主導(dǎo)安福國會的北洋政治精英,多數(shù)還是晚清新政派官僚,他們政治立場保守,基本上認(rèn)同立憲主義。雖然在具體政體形式上,一些人對君主立憲政治情有獨(dú)鐘,但是在經(jīng)歷兩次復(fù)辟失敗后,他們被迫接受了共和民主制度的現(xiàn)實(shí)。在處理政爭時,他們往往以利益為導(dǎo)向,組成派系集團(tuán),同時政治手段靈活、政治經(jīng)驗(yàn)豐富,習(xí)慣于政治妥協(xié)與交易。比照英國早期議會政治形態(tài),在光榮革命之后的半個多世紀(jì)內(nèi),英國鄉(xiāng)村地主仍是一個頗為強(qiáng)大的社會勢力,占據(jù)了議會三分之二的席位,是英國政治航船的真正主人,是英國社會上最保守、封建忠君意識最強(qiáng)的階級[18]。因此,安福國會同樣具有鮮明的實(shí)用主義的政治特色。

[1]錢實(shí)甫.北洋政府時期的政治制度(上)[M].北京:中華書局,1984.

[2]第5次會議速記錄[G]//參議院公報(bào)(第1期第2冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1918.

[3]第7次會議速記錄[G]//參議院公報(bào)(第1期第2冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1918:100-102.

[4]第16次會議速記錄[G]//參議院公報(bào)(第1期第4冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1918:98-99.

[5]對于山東膠州灣膠濟(jì)路威海衛(wèi)請咨政府于歐戰(zhàn)和平會議列席提議收回以重國土而維主權(quán)案(議員尹宏慶等提出)[G]//參議院公報(bào)(第1期第4冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1918:112-113.

[6]議員魏斯炅質(zhì)問政府關(guān)于山東地方應(yīng)自收回之利權(quán)是否與他國訂有密約限期答復(fù)案[G]//參議院公報(bào)(第1期第6冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科, 1919:187.

[7]審查請咨政府對于歐戰(zhàn)和議列席時提出收回德國租借之膠州灣全部國土案報(bào)告(外交股委員會提出)[G]//參議院公報(bào)(第1期第4冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1918:102-103.

[8]張玉法.民國初年的國會,1912-1913[J].臺北中央研究院近代史研究所集刊,1984,(13).

[9]國會閉會式紀(jì)事[G]//參議院公報(bào)(第1期第 6冊).北京:中華民國參議院公報(bào)科,1919.

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[12]參議院公報(bào)(第2期臨時會第3冊)[G].北京:中華民國參議院公報(bào)科,1919:105-203.

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責(zé)任編輯:李 放

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D693.22;K258

A

1008-410X(2010)01-0041-07

2008-11-28

嚴(yán) 泉(1973-),男,安徽蕪湖人,上海大學(xué)臺灣研究中心副主任,副教授,博士,華東政法大學(xué)法學(xué)博士后研究人員;上海 200444

＊本文為2006年度教育部人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目“民國早期的憲政運(yùn)作:以國會政治為核心的探討”(批準(zhǔn)號06JC770007)的階段性成果,并獲得第四十三批中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目(批準(zhǔn)號20080430645)、上海市教育委員會重點(diǎn)學(xué)科(第五期)“近現(xiàn)代中國社會文化史”(批準(zhǔn)號J50106)的資助,謹(jǐn)致謝意。