文◎杜保周 陳春霞

論列席檢察委員會制度探析

文◎杜保周*陳春霞*

人民檢察院檢察委員會是在檢察長主持下的議事決策機構(gòu)，是檢察權(quán)力行使的最高核心內(nèi)部機構(gòu)、擔(dān)負著對重大案件和改革措施的討論、決策職責(zé)。檢委會可以決定刑事抗訴、不起訴案件、刑事復(fù)查、刑事補償案件及偵查機關(guān)提請復(fù)議、復(fù)檢的案件。過去除去檢察院檢委會成員和部分人民監(jiān)督員，其他人員均無權(quán)列席檢委會。“強化對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督”作為檢察院的工作重點，引入列席制度，對充分發(fā)揮檢委會作用，確保檢察權(quán)正確行使，具有重要意義。

一、加強列席制度研究意義

第一，此制度是現(xiàn)代民主政治的一種制度化體現(xiàn)，在檢察權(quán)憲政體制下介入?yún)⑴c檢察民主決策權(quán)，堅持社會主義法治理念，堅持檢察機關(guān)憲法定位，緊緊圍繞“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”的檢察工作主題，協(xié)助發(fā)揮檢察委員會決策在推進檢察工作科學(xué)發(fā)展中的重要作用。

第二，檢察權(quán)接受內(nèi)部制約及外部社會監(jiān)督的途徑。檢察權(quán)獨具的法律監(jiān)督權(quán)的重要性質(zhì)更需要科學(xué)的建構(gòu)權(quán)力行使機制，引入列席制度，合理構(gòu)建檢察機關(guān)與其他權(quán)力機關(guān)、社會組織及機構(gòu)內(nèi)部關(guān)系，即主動引入被監(jiān)督機制，提高檢察委員會議事決策的社會認同度和配合執(zhí)行可行度。

第三，現(xiàn)代檢察制度的理念要求深化檢務(wù)公開、陽光檢務(wù)，推進社會矛盾化解、社會參與社會管理創(chuàng)新、公眾廉潔執(zhí)法，引入列席檢委會制度必將進一步擴大檢察業(yè)務(wù)的法律效果、社會效果和政治效果。

第四，促進檢委會科學(xué)決策，提高檢察委員會議事決策的質(zhì)量和效率。

二、現(xiàn)行檢委會議事程序存在的不足

第一，議事機制不科學(xué)。根據(jù)的規(guī)定，在委員組成人員、數(shù)量嚴格限定、議事程序明定的前提下，決策的信息源不廣泛，缺乏不同主體博弈及利益抗衡的過程，容易導(dǎo)致偏聽偏信。因無聽證程序的配合，導(dǎo)致決而不議或者不審而議。

第二，缺乏程序上的監(jiān)督制約，易淪為個別辦案部門或承辦人的橡皮圖章，為個人責(zé)任披上集體決定的合法外衣，導(dǎo)致案件責(zé)任的分化泛化，導(dǎo)致最后無人為錯案負責(zé)的尷尬局面。

第三，現(xiàn)實中個別委員的議事能力及素質(zhì)較低，還有的議事順序上未嚴格遵守高檢規(guī)定，易發(fā)生個別委員“順聽領(lǐng)導(dǎo)話音”而發(fā)言的不良現(xiàn)象。

第四，個案定性研究多，普遍問題指導(dǎo)少。對檢察業(yè)務(wù)工作中的重大問題和執(zhí)法辦案中的法律政策、辦案質(zhì)量等問題，組織開展執(zhí)法檢查、執(zhí)法調(diào)研等則更少。

三、各地試行列席制度實務(wù)操作的經(jīng)驗與不足

2008年以來，遼寧盤錦、包頭、山東青島以及重慶等地檢察機關(guān)相繼開展列席檢委會制度的實踐，種類總結(jié)如下：

第一，人大代表、政協(xié)委員列席檢察委員會制度。遼寧省盤錦市2008年為增強決策透明度，保證人大代表、政協(xié)委員對檢察工作全面、公正、客觀地監(jiān)督，制定了人大代表、政協(xié)委員列席檢委會制度。

第二，人民監(jiān)督員、專家咨詢委員會委員、執(zhí)法監(jiān)督員、特邀檢察員列席制度。青島市市南區(qū)2009年9月檢察院深入推進“陽光檢察”工作，邀請人大代表、人民監(jiān)督員、專家咨詢委員會委員共同列席檢察委員會會議，取得了良好的效果。該市城陽區(qū)檢察院2010年3月制定完善了檢委會相關(guān)工作制度，邀請區(qū)執(zhí)法監(jiān)督員、特邀檢察員代表列席會議，參與討論，聽取意見，全面推進此項工作制度化、常態(tài)化。

第三，對在校學(xué)生犯罪這類特殊性案件，邀請人民監(jiān)督員及人大、政法委、婦聯(lián)、關(guān)工委、公安、法院、教育局等單位負責(zé)人及教師代表列席。內(nèi)蒙古包頭市檢察院對于在校學(xué)生犯罪這類特殊性案件，2008年8月6日首次召開“開放式檢委會”，邀請人民監(jiān)督員及人大、政法委、婦聯(lián)、關(guān)工委、公安、法院、教育局等單位負責(zé)人及教師代表參加。

第四，公安局長列席檢委會制度。重慶市大渡口區(qū)檢察院和云南省文山州檢察院分別于2008年3月12日和2009年5月，建立了公安局長列席檢察委員制度。

第五，業(yè)務(wù)骨干、干警列席檢察委員會制度。甘肅省人民檢察院出臺了《關(guān)于省院干警列席檢察委員會制度的規(guī)定》，建立了機關(guān)干警列席旁聽檢委會制度。

第六，紀檢組長列席。江蘇省啟東市檢察院針對檢委會在討論案件這一核心環(huán)節(jié)上還缺乏必要監(jiān)督的現(xiàn)狀，院黨組研究決定，由紀檢組長列席檢委會，對檢委會委員討論決定重大事項、重大案件進行現(xiàn)場監(jiān)督，進一步提高檢委會決策的科學(xué)性、民主性和公正性。

第七，主流新聞媒體列席制度。北京市石景山檢察院聘請多家媒體的資深記者擔(dān)任新聞顧問，并經(jīng)邀請可列席該院檢委會，其重要目的之一，是促進檢務(wù)公開，主動接受社會監(jiān)督。

以上各地制度創(chuàng)新的背后，必然是檢察實務(wù)的客觀需要。但仍存在以下問題：一是各地實踐參差不齊，導(dǎo)致地區(qū)之間不平衡，有損全國檢察機關(guān)的統(tǒng)一權(quán)威形象。二是缺乏法定依據(jù)。2009年8月發(fā)布實施的最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》對上述人員未規(guī)定可以列席，《人民檢察院組織法》亦未規(guī)定。

四、列席檢委會制度建設(shè)完善建議

（一）機制原理

1.檢委會決策屬于集體決策，其價值判斷應(yīng)客觀化和理性化，服從檢察價值、目標(biāo)要求。列席制度能夠促進委員們的專業(yè)決策，列席成員從自己的專業(yè)角度出發(fā)發(fā)表意見提出建議，配合檢委會委員更好完成出席檢委會的科學(xué)決策活動。

2.根據(jù)決策學(xué)理論，決策是一個貫穿情報、設(shè)計、抉擇、審查活動系列活動的過程，要求信息的及時匯集、準(zhǔn)確反映，理念明晰，才能正確決策。列席檢委會制度能最大限度地發(fā)揮將情報收集、信息共享、及時傳達給決策者的功能。

3.執(zhí)法辦案本身就是解決矛盾糾紛、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的工作，列席檢委會制度促進多元化主體參與社會管理創(chuàng)新，通過主體間博弈與平衡利益，化解社會矛盾，促進自主型社會管理。

社會管理創(chuàng)新是一種具有高度自主性的創(chuàng)造性活動，依賴于不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴于開放性、自由交流、容忍不同觀點的環(huán)境，更依賴于相關(guān)各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會管理創(chuàng)新的重要規(guī)律性特征，在推進社會管理創(chuàng)新中要予以最大限度的尊重。社會管理創(chuàng)新更要強調(diào)多元主體的協(xié)調(diào)作業(yè)，培育社會組織管理主體，尊重社會自治，助推社會自律，確認并保障社會多元主體的多元價值和利益訴求。更新社會管理理念，正確認識化解社會矛盾與紛爭解決機制常態(tài)化的關(guān)系，致力于多元的常態(tài)化社會管理機制和制度的建構(gòu)和完善。其中，管理主體創(chuàng)新是社會管理機制制度創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會管理所追求的終極目標(biāo)是實現(xiàn)“善治”，即達成兼顧各方面利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化，都應(yīng)當(dāng)以社會管理的秩序價值與政治、經(jīng)濟和社會效益為根本目標(biāo)。

4.列席與出席的關(guān)系。出席是指有發(fā)言權(quán)有表決權(quán)的人參加會議，而列席是由于工作或者其他的原因而被邀請參加，沒有表決權(quán)但有發(fā)言權(quán)，能對決策結(jié)果起到影響作用。列席不等于旁聽，旁聽者沒有表決權(quán)也沒有發(fā)言權(quán)。列席人員要嚴格遵守會議保密義務(wù)，不得泄露委員表決情況。

（二）將此制度規(guī)范化、法律化、并建立長效機制

1.建議在最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》明確規(guī)定各種列席制度，予以法定化。

第一，外部監(jiān)督：人大代表列席法定化。我國憲法規(guī)定，檢察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對其負責(zé)受其監(jiān)督。通過列席制度可將人大代表的監(jiān)督融入檢察的日常業(yè)務(wù)，加強日常聯(lián)系，實現(xiàn)監(jiān)督的實質(zhì)有效化。

政協(xié)委員、人民監(jiān)督員列席法定化。人民政治協(xié)商制度是中國的一項基本政治制度。最高人民檢察院《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》（試行）規(guī)定：檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會討論；檢察委員會不同意人民監(jiān)督員表決意見的，應(yīng)當(dāng)依法作出決定。檢察長或者檢察委員會應(yīng)當(dāng)認真研究人民監(jiān)督員的不同意見。列席制能保證人民監(jiān)督員意見的充分表達。所以，政協(xié)委員與人民監(jiān)督員的列席也必將進一步擴大檢察業(yè)務(wù)的政治效果和社會效果。

第二，內(nèi)部自身制約監(jiān)督。為了有利于對檢察委員會的職能活動實施監(jiān)督，針對檢委會在討論案件這一核心環(huán)節(jié)上還缺乏必要監(jiān)督的現(xiàn)狀，紀檢組長和監(jiān)察部門的負責(zé)人不宜擔(dān)任檢委會委員，而應(yīng)列席檢委會會議，對議事程序?qū)嵭信R場監(jiān)督。作為檢委會議事程序的監(jiān)督部門，對此次檢委會組成人員及議事程序是否符合最高人民檢察院《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》進行監(jiān)督，并在檢委會會議紀要上列為專門一項。另外筆者建議修改《人民檢察院監(jiān)察工作條例》第十條規(guī)定：“監(jiān)察部門的正職領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)參加檢察委員會，不是檢察委員會委員的，可以列席檢察委員會會議”。建議更改為：“監(jiān)察部門的正職領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)列席檢察委員會會議，對承辦部門人員執(zhí)紀情況發(fā)表參考意見，以供檢委會、檢察長參考?！?/p>

檢委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人以及本院或者下一級人民檢察院的相關(guān)人員列席會議時，發(fā)言順序放在承辦部門、承辦人員匯報；后提出適用法律及事實證據(jù)意見，作用：不僅供委員們參考還可以對辦案承辦部門內(nèi)部制約。

第三，對訴訟活動監(jiān)督的配套化。公安局長及辦案人員列席，對案件做撤案或者絕對不起訴案件、對偵查機關(guān)申請復(fù)議、復(fù)核的案件發(fā)表意見。

第四，對其他人員的列席酌定化，建議《檢委會議事規(guī)則》中規(guī)定由檢察長根據(jù)實際情況酌情裁量決定。

2.倡導(dǎo)建立健全檢委會正式會議之前，進行信息共享的聯(lián)席會議、案件處理的聽證制度等會前會議制度。

*河南省新鄭市人民檢察院［451100］