■文/華晨泓

政府及監(jiān)管部門從消費(fèi)者的生命安全出發(fā)頒布法規(guī)、制定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為，企業(yè)在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，在追求利潤最大化中尋求最低成本使用食品添加劑，消費(fèi)者終端消費(fèi)安全食品，這像一個食物“鏈”，但因種種不確定因素，導(dǎo)致這個“鏈”并沒有平衡。

問 題

目前，生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)中對食品添加劑監(jiān)管的法規(guī)主要有：《食品衛(wèi)生法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》和《食品生產(chǎn)加工企業(yè)食品添加物質(zhì)使用備案管理辦法》等；監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)主要有：GB2760《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、GB14880《食品營養(yǎng)強(qiáng)化劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、“食品通則”、“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”和“食品產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”等，但由于標(biāo)準(zhǔn)問題和一些監(jiān)管制度不夠完善而引發(fā)的食品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生?！叭鼓谭凼录薄ⅰ疤K丹紅事件”和“蒙牛OMP事件”等就充分說明了這一點(diǎn)。

1.標(biāo)準(zhǔn)缺陷形成監(jiān)管漏洞和誤區(qū)

其一，食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)不足，是食品添加劑安全管理的隱憂。一方面容易導(dǎo)致監(jiān)管不到位，一方面可能導(dǎo)致誤判。目前，界定什么是食品添加劑和使用范圍、最大使用量主要以GB2760、GB14880和《食品衛(wèi)生法》規(guī)定的由衛(wèi)生部公告中的食品添加劑新品種及需要擴(kuò)大使用范圍和使用量的名單，涉及的食品添加劑有22大類、2000多種。另外，具有國家或行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)僅有200多個，檢驗方法國家標(biāo)準(zhǔn)只有30多個。產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，與食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（GB2760、GB14880）不配套，就難以界定沒有標(biāo)準(zhǔn)的食品添加劑等新原料的質(zhì)量優(yōu)劣，就無法推進(jìn)質(zhì)量安全評價，具有安全風(fēng)險。

其二，食品分類體系不科學(xué)。首先，GB2760、GB1480添加劑國家標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)（食品法典食品添加劑通用標(biāo)準(zhǔn)GSFA）不接軌；其次，“食品通則”、“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”和“食品產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的食品分類與GB2760、GB14880標(biāo)準(zhǔn)中的食品分類不配套；第三，食品生產(chǎn)許可證申證單元中的產(chǎn)品分類與GB2760、GB14880標(biāo)準(zhǔn)中的食品分類也不盡一致。這樣，就缺乏統(tǒng)一的食品分類體系，這就造成依照標(biāo)準(zhǔn)，同一種食品添加劑可以用在同類食品的某種產(chǎn)品里，但不能用在同類食品的它種產(chǎn)品里或有時同一個食品可以歸在好幾個類別，允許使用的添加劑種類和限量又不一樣。

其三，在食品添加劑超標(biāo)檢出率高的標(biāo)準(zhǔn)因素上，存在“帶入原則”的監(jiān)管依據(jù)不清晰問題。例如，某種食品防腐劑應(yīng)用在醬油中，目的是為了保證醬油防腐，但醬油被用于某種罐頭食品中，這種防腐劑就帶入到罐頭食品中，這種罐頭食品可能未被批準(zhǔn)用這種食品防腐劑，或者這種食品防腐劑限量低，罐頭食品生產(chǎn)廠家不知道原料醬油里使用了防腐劑，再添加就超標(biāo)了，這類情況非常普遍。

其四，在現(xiàn)有的“食品通則”、“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”和“食品產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”上，對使用的食品添加劑所規(guī)定的形式和表述不規(guī)范。有的將使用的食品添加劑要求列入“衛(wèi)生指標(biāo)”中規(guī)定，有些列入“理化指標(biāo)”中，或者列入到“原、輔料”中，還有單獨(dú)用“食品添加劑要求”來規(guī)定。根據(jù)國家質(zhì)檢總局頒布的《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》第四條規(guī)定，“食品質(zhì)量安全指標(biāo)包括標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的理化指標(biāo)、感官指標(biāo)、衛(wèi)生指標(biāo)和標(biāo)簽標(biāo)識”?？梢姡砘笜?biāo)與衛(wèi)生指標(biāo)是有區(qū)別的。又按常識，食品是由原料、輔料和食品添加劑按特定的加工工藝生產(chǎn)加工而成，列入原料、輔料中對食品添加劑作出規(guī)定顯然不妥。

此外，還有些同類食品的“食品通則”、“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”將使用的食品添加劑要求，一會兒表述為按GB2760、GB14880，一會兒又表述僅為GB2760。

例如，GB/T20997《糕點(diǎn)通則》中對使用的食品添加劑規(guī)定為“符合GB2760、GB14880的規(guī)定”；但GB7099《糕點(diǎn)、面包衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》中對使用的食品添加劑規(guī)定為“按GB2760規(guī)定”。

2.“接口對接”制度不夠科學(xué)

食品添加劑出問題多為應(yīng)用不當(dāng)惹的禍。食品添加劑引起的食品安全問題，在媒體中被傳播得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，似乎食品添加劑成為了萬惡之源，事實上隱患一般并非來自食品添加劑品種本身的毒性，而多數(shù)來源于企業(yè)使用的環(huán)節(jié)。

使用環(huán)節(jié)中的違法行為概括為四類。一是“故意做假”，即：使用衛(wèi)生部等部門已公布的第一、二批21種非食品用的添加物，如蘇丹紅、孔雀石綠、吊白塊、三聚氰胺等，這些化工原料從來沒有被批準(zhǔn)為食品添加劑使用；二是使用不符合“產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”的，即：使用過期、劣質(zhì)的食品添加劑；三是“違標(biāo)濫用”，即：食品企業(yè)分不清使用范圍、使用限量，從而超量、超范圍使用食品添加劑。在“濫用”中，還包括技術(shù)性問題因素，例如過氧化苯甲酰用于面粉改良，用量很少，在過氧化苯甲酰粉末與面粉的混合中，很容易混合不均勻，抽樣檢測時過氧化苯甲?；旌狭慷嗟牟糠志惋@示超標(biāo)，所以，過氧化苯甲酰檢出超標(biāo)，往往并非使用量超標(biāo)，而是混合工藝問題；四是“違規(guī)使用”，即：使用沒有經(jīng)過安全性評價合格的復(fù)合添加劑、營養(yǎng)素、無商檢局檢驗合格的食品添加劑或無生產(chǎn)許可證企業(yè)生產(chǎn)的食品添加物質(zhì)等。

在監(jiān)管中，往往“不同的監(jiān)管主體，監(jiān)管的依據(jù)不同”，而導(dǎo)致監(jiān)管方式接口不銜接，有時產(chǎn)生混亂的局面，給使用食品添加劑的企業(yè)產(chǎn)生上述四類違法行為提供機(jī)會，真謂“有機(jī)可乘”。

其一，許可證發(fā)證主體在領(lǐng)證、換證審查時，不審核企業(yè)使用的添加物質(zhì)是否已到當(dāng)?shù)乜h級質(zhì)監(jiān)部門備案和實際使用是否符合備案的要求?，F(xiàn)實中審核員不注重審核食品添加劑的備案和使用；對食品生產(chǎn)加工企業(yè)是否存在上述四類行為，不追溯、不查證。這樣做，扭曲了市場準(zhǔn)入制度在于事前、事中控制食品質(zhì)量安全潛在風(fēng)險，加強(qiáng)食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理，提高食品質(zhì)量安全水平的目的，更違背了“誰發(fā)證、誰主管”的原則。

其二，有些列入GB2760標(biāo)準(zhǔn)中的食品添加劑尚沒有實行工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理，但有些實行工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理的食品添加劑又未列入GB2760標(biāo)準(zhǔn)中。

其三，有些食品添加劑則被衛(wèi)生系統(tǒng)頒發(fā)的衛(wèi)生許可證明許可項目，但質(zhì)檢系統(tǒng)又沒有列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理，有些食品添加劑則被衛(wèi)生系統(tǒng)和質(zhì)檢系統(tǒng)重復(fù)許可?？梢?，對同種食品添加劑管理的法定條件、要求，在許可證管理的界定上存在著很大的隨意性。

其四，在法定檢驗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢驗把關(guān)上，往往只檢測食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或標(biāo)簽標(biāo)明的食品添加劑，而一般不依照備案確認(rèn)可以使用的食品添加劑進(jìn)行檢驗，更不受理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以外而有證據(jù)證明企業(yè)存在加入其它物質(zhì)嫌疑的檢驗，時常出現(xiàn)按標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽檢測結(jié)果合格的食品，其企業(yè)且存在上述四類違法情況；另外，對食品添加劑和食品中該食品添加劑，因無國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的檢驗方法可循，無法檢驗。

其五，對進(jìn)口的食品添加劑、進(jìn)口食品添加劑新品種和擴(kuò)大使用范圍或使用量的食品添加劑，往往因已檢的食品添加劑上無加貼相關(guān)證明合格的標(biāo)識和對適用范圍、最大使用量沒有相應(yīng)要求的說明，這就使得負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管的質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)很難查證。同時，對進(jìn)口食品添加劑在國內(nèi)分裝生產(chǎn)、銷售的行為，在使用環(huán)節(jié)更難監(jiān)管。

其六，在食品生產(chǎn)加工企業(yè)使用食品添加劑備案管理時，由于各種涉及食品添加劑的標(biāo)準(zhǔn)存在上述缺陷，又由于《食品生產(chǎn)加工企業(yè)添加物質(zhì)使用備案管理辦理》中沒有對可以備案使用或不可以備案使用的情形做出明確規(guī)定，結(jié)果出現(xiàn)以下情況無法備案或產(chǎn)生“任意解釋”性的備案：一是實際中大量使用，但標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定和衛(wèi)生部公告中又沒列入的復(fù)合添加劑無法備案或主觀上將復(fù)合添加劑中的主要物質(zhì)人為地進(jìn)行拆開分解，分別備案。如面包改良劑又稱面包添加劑、面團(tuán)改良劑。主要成分有銨鹽、鈣鹽、氧化劑、乳化劑、酶制劑、分散劑等。二是對分類不清的食品，即一個具體產(chǎn)品對應(yīng)一個以上類別的產(chǎn)品，因“必須符合”的具體食品添加物質(zhì)是什么存在不確定性時，由于類別不清而無法備案。三是使用進(jìn)口食品添加劑，由于標(biāo)準(zhǔn)不接軌或進(jìn)口食品添加劑在國內(nèi)分裝后的合法性和質(zhì)量優(yōu)劣因界定不明確而無法備案。

3.監(jiān)管法規(guī)不盡完善

其一，對食品生產(chǎn)加工企業(yè)使用添加物質(zhì)不依法備案和使用的違法行為進(jìn)行查處時，存在“偏輕罰款”和沒有到位的行為罰，很難確保食品質(zhì)量安全。例如，某企業(yè)不備案使用食品添加劑，依據(jù)《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則》第九十五條的規(guī)定：責(zé)令限期改正，逾期不改正處5千元以下罰款。首先責(zé)令限期改正，然后對逾期不改者，再處5千元罰款。現(xiàn)在經(jīng)常遇到的問題是，企業(yè)以追究利潤為目的，仍然會大膽地不按規(guī)定備案使用食品添加劑。此時，基層監(jiān)管主體如何處置？法規(guī)沒有規(guī)定，處罰太輕，并沒有與暫扣食品生產(chǎn)許可證或停產(chǎn)整頓和市場準(zhǔn)入審核掛鉤，使監(jiān)管有效性大打折扣。

其二，對查處使用的添加劑不符合食品添加劑衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的違法行為，主要依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第四十四條的規(guī)定，予以處罰，但實踐中，力度不夠，又沒有與市場準(zhǔn)入、食品召回、告知消費(fèi)者停止食用、通知銷售者停止銷售、暫扣生產(chǎn)許可證或停產(chǎn)整頓等掛鉤。

其三，對在食品中加入不明物質(zhì)或雖然是“有益物質(zhì)”，但不符合食品添加劑衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的行為，如何認(rèn)定和查處，法規(guī)不明確。

如此種種，對加入標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以外的物質(zhì)監(jiān)管，很難依法實現(xiàn)“有益成分”也不能隨意添加，“有安全隱患的物質(zhì)”更不能添加的監(jiān)管目標(biāo)。

建 議

基于監(jiān)管食品添加物質(zhì)在標(biāo)準(zhǔn)、許可審核、使用備案、不同監(jiān)管主體“接口對接”和監(jiān)管法規(guī)等方面存在的問題，我們必須要有高度的責(zé)任感、使命感，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，用科學(xué)的方法，制定法規(guī)，有針對性地推進(jìn)添加物質(zhì)監(jiān)管制度的創(chuàng)新。

針對食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)問題，一要及時完善食品添加劑GB2760和GB14880兩個國家標(biāo)準(zhǔn)的修制定，注意與國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌，完善食品添加劑的種類、適用范圍和最大使用量的界定。二要盡快建立對“食品添加劑風(fēng)險評估”制度的建立，杜絕沒有經(jīng)過國家風(fēng)險評估，技術(shù)上并非必要的添加物質(zhì)作為添加劑列入標(biāo)準(zhǔn)。尤其經(jīng)過風(fēng)險評估對人體無害，但技術(shù)上不一定確有必要的添加物質(zhì)種類，應(yīng)在相應(yīng)適用范圍中去除，如面粉中允許加入的增白劑等。三要對“食品通則”、“食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”必須明確制定該食品的分類，并與GB2760、GB14880和衛(wèi)生部的公告一致。有條件的話，通過國家標(biāo)準(zhǔn)對食品分類進(jìn)行規(guī)范，確保分類的準(zhǔn)確、一致。四要對具體食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中“必須明確可以使用的具體食品添加劑的品種、范圍、用量和沒有列入食品添加劑名錄的，不管是什么物質(zhì)，即使無害，都不允許作為添加物質(zhì)來添加”的制度做出規(guī)定。例如，《釀造醬油》產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中不是用“使用的食品添加劑應(yīng)符合GB2760標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，而是將可以使用的食品添加劑品種、范圍、最大使用量、食品添加劑的檢驗方法和食品添加劑的質(zhì)量做出定性、定量規(guī)定，同時，對可能加入的和不允許加入的物質(zhì)也要做出規(guī)定。這樣做，對消除食品質(zhì)量安全隱患至少有以下好處：通過食品產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的明確，增強(qiáng)了企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的目的性；增強(qiáng)了監(jiān)管主體實施添加物質(zhì)備案時的準(zhǔn)確性、一致性；增強(qiáng)了檢驗檢測主體可以依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對添加與不允許添加物質(zhì)進(jìn)行檢驗檢測的必要性等。

針對沒有將全部食品添加劑的生產(chǎn)列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理，建議國家質(zhì)檢總局要盡快建立食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)，必須要在依法獲得許可后方可從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動的制度。有關(guān)主體應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新制度，依法打破一方面衛(wèi)生行政主管部門頒發(fā)衛(wèi)生許可證許可企業(yè)生產(chǎn)“諸種”添加劑；另一方面質(zhì)監(jiān)行政主管部門以工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的方式又許可生產(chǎn)“有關(guān)”添加劑的局面。這樣做也至少有以下好處：依法避免重復(fù)許可，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；切實解決兩個許可的“諸種”與“有關(guān)”的不盡相同；執(zhí)法查處時認(rèn)定事實依據(jù)準(zhǔn)確等。

針對食品生產(chǎn)企業(yè)使用添加物質(zhì)所涉及到的食品和該食品中的添加物質(zhì)的備案，建議國家質(zhì)檢總局在現(xiàn)有規(guī)章(國質(zhì)檢食監(jiān)(2007)172號令)基礎(chǔ)上，增加可以備案、不可以備案使用的情形等制度。

食品添加劑是為改善食品品質(zhì)、色、香、味，以及為防腐和加工工藝需要而加入食品中的化學(xué)合成或天然物質(zhì)。它關(guān)乎食品質(zhì)量安全，關(guān)乎消費(fèi)者身體健康。它將政府監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)企業(yè)與消費(fèi)者聯(lián)系在一起。

針對食品生產(chǎn)企業(yè)許可證審查，建議要增加對備案和使用要求的符合性、有效性審核和征求企業(yè)所在地質(zhì)監(jiān)部門意見等的制度。

針對監(jiān)督檢驗、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的委托檢驗和商檢機(jī)構(gòu)的進(jìn)口檢驗，國家質(zhì)檢總局以發(fā)布部門規(guī)章形式，對確定檢驗項目、內(nèi)容、有關(guān)主體的義務(wù)、權(quán)利等加以規(guī)范，使有關(guān)主體遵照執(zhí)行。