■文/薛采智

在質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中，經(jīng)常遇到一個案件中當(dāng)事人的違法行為(本文特指行政違法行為，以下同)符合多個法律條款規(guī)定的情形，對當(dāng)事人的行為應(yīng)當(dāng)按照一個違法行為進(jìn)行處罰，還是按照數(shù)個違法行為給予多個處罰，究竟應(yīng)該按照哪個法律條款進(jìn)行處罰？對這樣的案件，執(zhí)法人員往往感到很困惑。此類案件主要涉及到兩個難點:一是違法行為個數(shù)的認(rèn)定，二是對某個具體違法行為的法律競合問題。法律競合的實質(zhì)在于某一違法行為同時觸犯多個法律條文，可見法律競合只是針對同一個違法行為而言，其兩個要件分別為“同一行為”與“多個法律條文”。面對一個復(fù)雜的質(zhì)監(jiān)行政處罰案件，只有在認(rèn)定違法行為的個數(shù)的前提下，才能依據(jù)法律競合理論對每個違法行為進(jìn)行法律適用和裁量。因此，要想正確適用法律，首先要搞清楚違法行為的個數(shù)問題。由于我國目前的行政法律中沒有就違法行為個數(shù)的認(rèn)定進(jìn)行規(guī)定，相關(guān)行政法學(xué)理論中也沒有明確的闡述，筆者參照刑法中關(guān)于“罪數(shù)”的理論及行政法相關(guān)理論對質(zhì)監(jiān)執(zhí)法實踐中幾種較為復(fù)雜的行政違法行為分別進(jìn)行分析。

一、想象競合的違法行為。想象競合的違法行為是指一個行為觸犯了數(shù)個罪名的情況。行為人只是實施了一個行為，但是其行為符合數(shù)個違法行為的構(gòu)成要件，往往是因為該行為具有多重屬性或者造成多種結(jié)果。對于此類違法行為，雖有數(shù)個結(jié)果，但行為只有一個，不能對一個行為進(jìn)行重復(fù)評價。故想象競合的違法行為是想象中的數(shù)個違法行為，實質(zhì)是一個違法行為。一般來說，對于想象競合的違法行為，行政執(zhí)法理論和實踐認(rèn)為應(yīng)采取“擇一重罰處斷”的原則，即按照該行為同時觸犯的法條中處罰較重的一個法條適用。

二、牽連的行政違法行為。牽連的行政違法行為是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反其他法律的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，數(shù)個違法行為必須觸犯不同的罪名，且要具有牽連的關(guān)系。這里的牽連關(guān)系，是指原因行為和后果行為或者手段方式行為與目的行為的關(guān)系。牽連關(guān)系的判斷標(biāo)準(zhǔn)是個難題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以主客觀相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來評價:主觀上，查明行為人是否為了一個目的而實施方法手段或后果行為；客觀上，查明目的行為與方法手段行為之間有無必然因果關(guān)系。牽連的行政違法行為，實踐中一般按“擇一從重”的原則處理。

三、連續(xù)性的行政違法行為。連續(xù)性的行政違法行為是指基于同一的或者概括的違法故意，連續(xù)實施性質(zhì)相同的數(shù)個行為，觸犯同一罰則的違法行為。在連續(xù)性的行政違法行為中，行為人雖然多次實施同一違法行為，而且每一次行為都符合行政違法行為的構(gòu)成要件，但是在實施行政處罰時并不對其每次行為分別進(jìn)行處罰，而是僅以一個違法行為進(jìn)行處理。如某食品企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證而從事食品加工，是典型的連續(xù)性的行政違法行為。雖然其可能多次實施了無證生產(chǎn)食品的行為，在實施處罰時只能以無證生產(chǎn)為由實施一次處罰。但是，如果該企業(yè)在被處罰后仍然繼續(xù)實施無證生產(chǎn)違法行為，則可以再次對其進(jìn)行處罰。

四、聚合的行政違法行為。聚合的行政違法行為(本文僅討論行政責(zé)任的聚合，而不包括刑事責(zé)任和民事責(zé)任)中有數(shù)個相互獨立的違法行為，不同行為之間不存在牽連關(guān)系，只有事實上的關(guān)聯(lián)性。在聚合的行政違法行為中，各種違法行為分別有各自的法律責(zé)任，相互之間互不影響，互不重疊。由于不同的法規(guī)調(diào)整不同的社會關(guān)系，所以其具有不同的立法意圖，設(shè)定不同的處罰種類，實現(xiàn)不同的處罰目的。因此，對于聚合的行政違法行為，要根據(jù)不同的法規(guī)對各個不同違法行為分別予以處罰。

對于一個質(zhì)監(jiān)行政處罰案件，在準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為個數(shù)的基礎(chǔ)上，如果某個違法行為同時符合多個法律條款的規(guī)定，則需要進(jìn)一步運用法律競合理論對案件進(jìn)行分析，確定實施處罰應(yīng)適用的具體法律條款及處罰的幅度。法律競合可分為不同部門之間的法律競合和部門內(nèi)的法律競合。部門間的法律競合是指違法行為發(fā)生競合觸犯的是不同部門的法律規(guī)范，各部門都有權(quán)依據(jù)本部門法律對該行為實施處罰。此類案件在處理中主要應(yīng)遵循“一事不再罰”的原則。如甲在其生產(chǎn)的商品包裝上偽造產(chǎn)地，同時違反了《產(chǎn)品質(zhì)量法》第三十七條和《反不正當(dāng)競爭法》第五條的規(guī)定，按照各自職責(zé)，質(zhì)監(jiān)部門可以適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》對其進(jìn)行處罰，而工商行政管理部門可以適用《反不正當(dāng)競爭法》對其進(jìn)行處罰。但是，如果其中一個部門已作出處罰決定，那么，另一部門就不能以相同的事實、相同的理由作出同類型的行政處罰。部門內(nèi)不同法律的競合，就是違法行為發(fā)生競合觸犯的是同一部門所適用的法律規(guī)范，在具體適用法律時應(yīng)按照“上位法優(yōu)于下位法，后法優(yōu)于前法、特殊法優(yōu)于一般法”的原則進(jìn)行處理。

下面對幾種較為復(fù)雜的違法行為以具體案例進(jìn)行分析。

案例一:2008年4月，某酒廠在生產(chǎn)白酒過程中，為了牟取暴利，用工業(yè)酒精代替食用酒精摻入所加工的白酒中，被當(dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門查獲。經(jīng)檢測，因摻入工業(yè)酒精致使該白酒安全指標(biāo)不符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)要求，導(dǎo)致飲用該白酒后會對人體造成嚴(yán)重傷害。

本案中該酒廠的違法行為包括兩個方面:一是摻雜摻假行為；二是生產(chǎn)的白酒不符合保障人體健康的國家標(biāo)準(zhǔn)。對其摻雜摻假行為，可以依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條規(guī)定進(jìn)行處罰，對其生產(chǎn)不符合保障人體健康國家標(biāo)準(zhǔn)的白酒行為，可以依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條進(jìn)行處罰。但在該案中白酒廠只實施了摻雜摻假一個違法行為，該違法行為造成兩種不同性質(zhì)的法律后果，符合兩個處罰條款的規(guī)定，屬于典型的想象競合違法行為。因此，該案只能對酒廠的行為實施一次處罰，而不能對其一個行為進(jìn)行兩次評價。到底應(yīng)該按哪一個性質(zhì)的行為進(jìn)行處罰，則要進(jìn)行具體分析。在上述兩個處罰條款中，只有罰款內(nèi)容不同，對于該酒廠的摻雜摻假行為應(yīng)處違法生產(chǎn)產(chǎn)品貨值金額50%以上三倍以下的罰款，而如果按照不符合保障人體健康國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，則應(yīng)處以貨值金額等值以上三倍以下的罰款，顯然《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條比第五十條處罰要重，按照想象競合違法行為“擇一從重”的處理原則，該案應(yīng)以生產(chǎn)不符合保障人體健康國家標(biāo)準(zhǔn)的白酒進(jìn)行處罰。

案例二:2009年7月，某市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員在對當(dāng)?shù)剽A服裝公司進(jìn)行檢查中發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)的運動服在包裝及合格證上冒用某知名服裝企業(yè)的廠名廠址，執(zhí)法人員當(dāng)場對該公司生產(chǎn)的600件服裝進(jìn)行了查封。經(jīng)抽樣檢驗，該服裝實際纖維成分含量與標(biāo)識成分含量嚴(yán)重不符，被判為不合格產(chǎn)品。

本案例涉及兩方面的違法行為:一是冒用他人廠名廠址行為，應(yīng)依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十三條進(jìn)行處理；二是生產(chǎn)以不合格冒充合格產(chǎn)品行為，應(yīng)依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條進(jìn)行處理。我們知道，生產(chǎn)不合格產(chǎn)品和假冒他人產(chǎn)品是兩種不同性質(zhì)的違法行為，不合格產(chǎn)品不一定是假冒的產(chǎn)品，而假冒產(chǎn)品也不一定是不合格產(chǎn)品，兩者之間具有可分性。因此，此案中怡華公司的冒用他人廠名廠址行為和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品行為在違法行為個數(shù)上是兩個行為。產(chǎn)品的包裝及標(biāo)識作為產(chǎn)品的一部分，主要起裝飾、保護產(chǎn)品和提供產(chǎn)品信息的作用。在此案中，不合格產(chǎn)品是假冒標(biāo)識的載體，生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的行為相對于整個經(jīng)營活動而言是手段行為，冒用他人廠名廠址是為了讓他人認(rèn)為其所生產(chǎn)的服裝為所標(biāo)注企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，以該企業(yè)的良好信譽而達(dá)到銷售出去的目的，相對于整個經(jīng)營活動而言是目的行為。因此，生產(chǎn)不合格服裝行為與冒用他人廠名廠址行為間存在著手段和目的的內(nèi)在聯(lián)系，具有牽連關(guān)系，屬于牽連的違法行為。此案在實施處罰時應(yīng)按照吸收原則，依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五十條對怡華公司生產(chǎn)不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品行為進(jìn)行處罰，在處理幅度上可以適當(dāng)從重處罰。

本文參照刑法中關(guān)于“罪數(shù)”的理論及行政法相關(guān)理論，對行政違法行為個數(shù)的認(rèn)定和法律競合問題進(jìn)行了闡述，并結(jié)合具體案例，對質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法中一些常見案件如何認(rèn)定違法行為個數(shù)和準(zhǔn)確適用法律進(jìn)行了分析。