本刊記者/張 琳

《社會保險法》出臺始末

本刊記者/張 琳

2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議對包括《社會保險法》在內(nèi)的多部法律進行表決。當人大常委會委員長吳邦國宣布《社會保險法》通過時，會場響起了持久熱烈的掌聲。至此，這部歷時十六載、億萬百姓翹望已久的社?！盎敬蠓ā?，終于在“十二五”即將到來、中國社會保障迎來跨越性發(fā)展的歷史時刻應(yīng)運而生。

立法始于哪一年

時間追溯到1994年。這年7月，國家頒布了具有“小憲法”之稱的《中華人民共和國勞動法》?！秳趧臃ā肥莿趧宇I(lǐng)域的基本法律，又被稱為勞動和社會保障領(lǐng)域的母法，它為包括社會保險立法在內(nèi)的各項勞動和社會保險法律的制定奠定了基礎(chǔ)，帶來了新的希望?！秳趧臃ā访鞔_規(guī)定國家發(fā)展社會保險事業(yè)，建立社會保險制度，設(shè)立社會保險基金。同年，在億萬勞動者歡呼和學習貫徹《勞動法》的熱潮中，社會保險立法工作被八屆全國人大常委會列入立法計劃。當時的業(yè)內(nèi)人士，無不為之奔走相告，因為列為全國人大常委會的立法計劃，標志著社會保險立法工作正式啟程。

滯后之說有原因

從1995年到2001年，有關(guān)部門起草的《社會保險法（草案）》曾兩度上報國務(wù)院，皆因爭議過大而未能獲得通過。社會保險立法工作一度被擱淺。

近年來，從專家到參保人，從行政機關(guān)到醫(yī)保人，無不深感社會保險立法滯后。這種感受是發(fā)自心底的呼喚，更是來自實情的寫照。

就在《社會保險法（草案）》兩度未獲通過時，我國就業(yè)和勞動關(guān)系方面的立法進程卻在提速：2002年5月,《中國職業(yè)病防治法》開始施行；2008年1月，《勞動合同法》和《就業(yè)促進法》開始施行；同年5月，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》施行。相形之下，始探于上世紀80年代的基本養(yǎng)老保險、正式試點于上世紀90年代的基本醫(yī)療保險和失業(yè)、工傷、生育等各項社會保險制度，雖然實施多年，卻沒有一部專門的法律加以規(guī)范，條例、辦法甚至是部門通知成了這些社會保險制度的最高準則，其影響力和約束力可想而知。社會保險立法明顯滯后于勞動領(lǐng)域的立法，成為建立統(tǒng)一、規(guī)范的人力資源市場的一大瓶頸。

實踐呼喚新法來

社會保險立法工作滯后，表現(xiàn)在同快速推進的各項社會保險制度發(fā)展大勢極不相稱，極不適應(yīng)，極不協(xié)調(diào)。

以基本醫(yī)療保險制度的發(fā)展為例。1998年建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度后，2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始試點，并很快在全國范圍推進；2007年城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度正式開始試點，2009年全面推開。截至目前，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的人數(shù)達到4.2億人，參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人數(shù)達到8.3億人，全國城鄉(xiāng)參保總?cè)藬?shù)超過12.5億人，參保（合）率超過92%，基本實現(xiàn)了全民醫(yī)保。與此同時，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、工傷保險制度建設(shè)也取得了巨大成就，到目前，參保人數(shù)分別達到2.45億人和1.53億人，失業(yè)保險和生育保險工作也在各地持續(xù)推進。覆蓋我國城鄉(xiāng)居民的社會保險體系初步形成。

立法滯后已經(jīng)成為社會保險制度建設(shè)的阻礙。由于沒有一部綜合性全國性的骨干法律，各項制度分設(shè)、沒有完整的理念，很多問題都無法找到明確的解決辦法。如中央財政對社會保險的投入在大幅增加，但由于沒有規(guī)范化、科學化的制度安排，很多地方財政投入很少，幾乎處于缺位狀態(tài)，以至形成了企業(yè)找政府、地方找中央的尷尬局面。用于社會保障的財政支出應(yīng)當占全部財政支出的多少，如何劃分中央和地方政府的社會保險責任，各項社會保險制度的統(tǒng)籌層次應(yīng)該怎么定位，職工醫(yī)療保險要不要設(shè)立繳費年限，異地就醫(yī)和醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移難題應(yīng)該怎樣解決等等，這些都亟需法律明確。為此，上上下下、方方面面，關(guān)于加快社會保險立法的呼聲高漲起來。

“三報四審”五年間

2004年，《憲法（修正案）》提出“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，在根本大法層面提出了社會保障的問題。黨的十六屆六中全會明確提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。此后，社會保險立法工作開始加快步伐，并真正走上了快車道。

2006年12月，由原勞動和社會保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見和實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，向國務(wù)院提交了《社會保險法（草案）》。草案包含了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種，涉及社會保險費征繳、社會保險基金管理、社會保險經(jīng)辦、社會保險監(jiān)督等核心內(nèi)容，并明確了法律責任。

一年后的2007年12月23日，《社會保險法(草案)》第一次提交全國人大常委會審議，“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”被草案確定為中國社會保險制度的方針。這在社會上引發(fā)了廣泛爭議，爭議的焦點問題包括：如何提高統(tǒng)籌層次，社會保險費征繳體制如何改革，以及公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位工作人員是否納入社會保險體系等。

又是一年后的2008年12月22日，在十一屆全國人大常委會第六次會議上，《社會保險法（草案）》再次提請審議。草案規(guī)定：國家建立全國統(tǒng)一的個人社會保障號碼，個人社會保障號碼為公民身份證號碼；社會保險基金的核算執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度。全國人大常委會辦公廳發(fā)出“關(guān)于公布《中華人民共和國社會保險法(草案)》征求意見的通知”，全文公布草案內(nèi)容，向社會廣泛征求意見。

還是一年后的2009年12月22日至26日，十一屆全國人大常委會第十二次會議，《社會保險法（草案）》第三次提請審議。草案增加規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足十五年的，可以繳費至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金；也可以領(lǐng)取一次性養(yǎng)老保險待遇?！奔词谷龑?，仍有不少人大常委會委員、學者提出“立法時機不成熟”的觀點。此時，《社會保險法（草案）》何時能將“草案”二字刪除，人們心中仍有懸念。

又是一年后的2010年10月25日，在十一屆全國人大常委會第十七次會議上，《社會保險法（草案）》第四次提請審議。28日，人們懸了一年的心終于放下來了：《社會保險法》獲得通過。

從2006年《社會保險法（草案）》由原勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到日前終獲通過，歷經(jīng)五年時間。這五年，《社會保險法（草案）》經(jīng)歷了三個不同機構(gòu)的“洗禮”，原勞動和社會保障部、國務(wù)院法制辦、人大法工委做了大量艱苦細致的工作，成效卓然；這五年，凝聚了幾百人和十幾個部門的心血；這五年，盡管頻現(xiàn)驚心動魄的思想交鋒和進退兩難的尷尬場面，但好事多磨，最終還是給了億萬人民一個滿意的回答。至此，走過16個春秋、歷經(jīng)“三報四審”的《社會保險法》立法征程，終于結(jié)出春華秋實之果。

應(yīng)運而生恰此時

“《社會保險法》應(yīng)當在2010年出臺，不能再延遲了。”全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成在今年兩會期間接受采訪時直言。

他認為，社會保險制度建設(shè)中存在的城鄉(xiāng)分割、統(tǒng)籌層次過低等體制機制問題，迫切需要一部根本性法律來提供規(guī)范性的解決辦法，以促進制度的定型、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

接受采訪的專家指出，立法，關(guān)鍵是抓住機遇，現(xiàn)在出臺《社會保險法》是最好的時機。就醫(yī)療保險而言，首先，黨中央、國務(wù)院及各級黨委、政府高度重視社會保險制度建設(shè)。在中央出臺的新醫(yī)改文件中，把醫(yī)療保險作為一項重大民生工程，這是醫(yī)保制度建設(shè)的最大政治優(yōu)勢。此時出臺《社會保險法》，可謂給社會保險制度建設(shè)送來了春風，將對推進全民醫(yī)保產(chǎn)生巨大的動力。其次，中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，各級財政投入連年增加。這是醫(yī)療保險制度建設(shè)的可靠經(jīng)濟優(yōu)勢。此時出臺《社會保險法》，將對實現(xiàn)社會保險水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平的協(xié)調(diào)同步提升帶來難得的契機。第三，隨著科學發(fā)展觀的深入貫徹落實，全國出現(xiàn)了推動醫(yī)療保險城鄉(xiāng)一體化、合理提高統(tǒng)籌層次等制度完善和機制創(chuàng)新的良好勢頭。這是最有利的社會環(huán)境優(yōu)勢。在這個時候出臺《社會保險法》，將為完善制度、創(chuàng)新機制注入強大動力。第四，在即將告別輝煌的“十一五”、迎來充滿希望的“十二五”之際頒布《社會保險法》，將對實現(xiàn)醫(yī)療保險“十二五”目標和到2020年應(yīng)保盡保的目標產(chǎn)生巨大激勵作用和深遠影響。

專家指出，《社會保險法》距離完善還有很長的一段路要走，還有許多空白需要去填補。但是，它的誕生是歷史的進步，它的頒布實施是社保立法的一個里程碑，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。正如一位全國人大常委會委員所言：“只要把社會保險的基本制度、權(quán)利義務(wù)和推進方向通過法律形式確定下來，就是一大進步。我們期待這一法律給百姓帶來更多的福祉?！?/p>