文/展宏普

“老工傷”納入統(tǒng)籌管理必備“四要素”

文/展宏普

“老工傷”通常是指2004年國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前，發(fā)生傷殘且被相關(guān)部門認(rèn)定為工傷的人員。

由于歷史原因，“老工傷”人員工傷待遇一直得不到良好的保障，這長(zhǎng)期困擾著工傷人員本人、所在單位以及政府部門，已成為影響社會(huì)和諧的一道難題。溫家寶總理在今年的政府工作報(bào)告中明確提出，“將全國130萬‘老工傷’人員全部納入工傷保險(xiǎn)范圍?！苯鉀Q“老工傷”問題已成為黨和政府向全國人民承諾辦好的一件大事，對(duì)相關(guān)部門來說既是業(yè)務(wù)工作更是政治任務(wù)。

山西省是以能源重化工為主的老工業(yè)基地。這幾年全省各地在“老工傷”納入統(tǒng)籌管理方面做了一些嘗試和探索，也取得了一些經(jīng)驗(yàn)，筆者在學(xué)習(xí)總結(jié)歸納的基礎(chǔ)上認(rèn)為把“老工傷”納入統(tǒng)籌管理應(yīng)解決好“四個(gè)要素”問題，即一個(gè)基礎(chǔ)、一個(gè)機(jī)制、一個(gè)條件、一個(gè)保障。數(shù)是基礎(chǔ)，費(fèi)用是關(guān)鍵。要結(jié)合“老工傷”摸底情況，在初步篩選的基礎(chǔ)上，對(duì)“老工傷”人員所需基金、經(jīng)辦費(fèi)用、經(jīng)辦力量等進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的測(cè)算，為各項(xiàng)政策的制定提供數(shù)據(jù)支撐。

一、徹底摸清“老工傷”人員的底數(shù)，筑牢工作基礎(chǔ)

“老工傷”是歷史遺留問題。數(shù)量大，增量小，基本是個(gè)定量。因此，摸清“老工傷”人員的底數(shù)是整個(gè)工作的前提。

一是要給“老工傷”一個(gè)準(zhǔn)確的定義。由于歷史條件等原因，發(fā)生工傷的情況千差萬別，人員構(gòu)成紛繁復(fù)雜，各地對(duì)“老工傷”的理解也存在很大差異。因此，必須對(duì)“老工傷”的概念有一個(gè)明確的規(guī)定，對(duì)“老工傷”的種類有詳細(xì)的界定，否則就會(huì)出現(xiàn)不同統(tǒng)籌地區(qū)間政策千差萬別，同一傷殘等級(jí)待遇高低懸殊的問題，而且在實(shí)際操作過程中也會(huì)出現(xiàn)政策依據(jù)不足的問題，容易引起新的社會(huì)矛盾。

二是要按照“全面徹底、不漏一人”的原則摸清底數(shù)。要與相關(guān)部門緊密配合，專人專職深入企業(yè)了解“老工傷”人員情況。要最大限度地將各種“老工傷”登記進(jìn)來，建立起一套完善的登記制度。同時(shí)要明確區(qū)分企業(yè)、個(gè)人與政府之間的責(zé)任關(guān)系，防止出現(xiàn)職責(zé)不清、責(zé)任倒推等問題的出現(xiàn)。

三是要堅(jiān)持實(shí)事求是、尊重歷史、弱者優(yōu)先的原則。由于“老工傷”人員經(jīng)歷了不同的歷史時(shí)期，時(shí)間跨度大，受管理?xiàng)l件限制等原因，很多人員的原始材料丟失毀損，“工傷”的性質(zhì)很難確定。因此，要本著尊重歷史、實(shí)事求是、弱者優(yōu)先的原則分類登記到人。

四是要認(rèn)真測(cè)算各種費(fèi)用，人

二、多方建立“老工傷”基金籌資渠道，形成機(jī)制

“老工傷”人數(shù)多，所需基金龐大，已成為各地“老工傷”納入社會(huì)保險(xiǎn)難的關(guān)鍵所在。山西省省直2006年將所有省屬國有重點(diǎn)煤礦“老工傷”人員全部納入了統(tǒng)籌管理，從當(dāng)年基金支付的情況看，“老工傷”待遇支出占到了省屬國有重點(diǎn)煤礦工傷總支出的58%，2009年為37%。雖然“老工傷”待遇支出所占比例逐年減少，但基金總支出卻在逐年增大，2009年省屬國有重點(diǎn)煤礦的工傷基金結(jié)余支付能力不足2個(gè)月，基金抗風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。如果再將“老工傷”人員舊傷復(fù)發(fā)治療費(fèi)用和職工退休后被診斷出塵肺職業(yè)病人員治療及康復(fù)費(fèi)用納入統(tǒng)籌管理，所需費(fèi)用將更大。從這些情況看，“老工傷”納入統(tǒng)籌管理的主要問題是專項(xiàng)基金沒有保障，單靠現(xiàn)有職工工傷基金的支付將很難維繼。鑒于此，筆者提出以下建議。

首先，要改變現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)基金完全可以支付“老工傷”待遇水平的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、發(fā)展的角度，針對(duì)不同情況通盤考慮。要充分考慮到“老工傷”納入后所面臨的問題、可能出現(xiàn)的情況，要留有足夠的基金空間來保障這部分人群的待遇。

其次，要真正建立起長(zhǎng)效的籌資機(jī)制。由于“老工傷”是定量人群，構(gòu)成因素復(fù)雜，在責(zé)任問題上政府有不可推脫的歷史責(zé)任，工傷保險(xiǎn)基金可承擔(dān)義務(wù)責(zé)任，當(dāng)然用工單位要承擔(dān)起主要責(zé)任，形成“兩家抬”或“三家抬”的籌資格局。

第三，不同情況要區(qū)別對(duì)待。

對(duì)困難企業(yè)、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)或因解散、撤銷已無單位負(fù)擔(dān)的“老工傷”人員等，要制定不同的籌資標(biāo)準(zhǔn)，既要保證“老工傷”人員全部納入統(tǒng)籌管理，又要充分考慮企業(yè)的承受能力及統(tǒng)籌地區(qū)的實(shí)際。比如，有些統(tǒng)籌地區(qū)采取了按社會(huì)平均工資一定比例進(jìn)行征繳，有些地區(qū)采取了與現(xiàn)有工傷籌資機(jī)制綜合征繳的辦法。對(duì)無單位的“老工傷”人員，有些地區(qū)采取了由財(cái)政或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)擔(dān)的辦法。

三、科學(xué)制定“老工傷”人員納入統(tǒng)籌管理準(zhǔn)入辦法，完善條件要求

“老工傷”認(rèn)定要把握三點(diǎn)。第一是“老”，就是要有明確的時(shí)間界限，也就是以2004年1月1日國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施前作為明確的時(shí)間界線。第二是“工”，就是傷殘事實(shí)結(jié)果是因工（公）造成。第三是“傷”，就是要有確切的傷殘鑒定、傷殘記錄或傷殘事實(shí)。這三個(gè)要素緊密相聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，互為依托，相互補(bǔ)充，缺一不可。所有認(rèn)定工作都要圍繞這三個(gè)要素展開，只要符合這三個(gè)要素要求的都可認(rèn)定為“老工傷”。

準(zhǔn)入辦法的制定要在尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)、以人為本、尊重傷者的前提下，堅(jiān)持“粗細(xì)結(jié)合，區(qū)別對(duì)待，先易后難，分類分期，有理有據(jù)”的原則全部納入。通常情況下，各地均把歷史上有工傷認(rèn)定材料或勞動(dòng)能力鑒定材料的首先認(rèn)定為“老工傷”，只要符合當(dāng)時(shí)的工傷認(rèn)定條件，有原始憑據(jù)可查，就應(yīng)首先納入，不等不拖。

對(duì)于因破產(chǎn)轉(zhuǎn)制下崗失業(yè)的人員，以及已經(jīng)退休的人員，以前曾經(jīng)從事有毒有害等可能患職業(yè)病的，在規(guī)定的期限內(nèi)診斷出患有職業(yè)病的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門予以工傷性質(zhì)認(rèn)定。當(dāng)然，有工傷認(rèn)定、鑒定材料是“老工傷”認(rèn)定最直接的依據(jù)，但不能成為唯一依據(jù)。對(duì)那些沒有認(rèn)定工傷而事實(shí)上已享受工傷待遇，或被相關(guān)部門、醫(yī)療部門認(rèn)定為因工作原因造成傷病的，均可稱為“老工傷”。要本著誰受益誰舉證的原則，只要原單位和個(gè)人能夠提供相關(guān)證明材料，那怕只有一項(xiàng)材料可以證明均應(yīng)認(rèn)定為“老工傷”，但所提供的材料必須有合法性和說服力。同時(shí)，在“老工傷”納入統(tǒng)籌管理的具體辦法中還應(yīng)規(guī)定爭(zhēng)議處理辦法，避免出現(xiàn)新的社會(huì)矛盾。

四、全面落實(shí)“老工傷”納入統(tǒng)籌管理各項(xiàng)政策，做好待遇保障

國家將“老工傷”人員納入統(tǒng)籌管理的初衷就是讓這部分人群有更好的保障。只有將“老工傷”人員納入統(tǒng)籌管理，“老工傷”人員才能得到更好的保障。

一是要進(jìn)行工傷保險(xiǎn)待遇社會(huì)化發(fā)放。在待遇支付方式上，許多地方采取的是直接撥付企業(yè)代辦，造成“老工傷”待遇資金被挪用、惡意拖欠、申報(bào)不及時(shí)等問題，影響了工傷待遇及時(shí)、足額申領(lǐng)。開展社會(huì)化發(fā)放可以有效避免以上問題的發(fā)生。

二是要不斷提高傷病康復(fù)、就醫(yī)便捷服務(wù)水平?！袄瞎比藛T遺留各種傷病，需要經(jīng)常服藥、就診和康復(fù)鍛煉。服務(wù)便捷也是“老工傷”待遇方面呼吁多年的主要內(nèi)容。對(duì)有藥物依賴、舊傷復(fù)發(fā)住院治療、更換輔助器具等的“老工傷”人員的待遇，要加大直接結(jié)算和“一站式”服務(wù)的力度，最大限度地方便“老工傷”人員享受待遇。

三是強(qiáng)化經(jīng)辦力量?！袄瞎闭J(rèn)定、管理、待遇發(fā)放等內(nèi)容程序復(fù)雜，加上“老工傷”人員居住分散，還有些是長(zhǎng)期居外人員，提高服務(wù)需要大量的人力、物力。因此，加大經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)力量，也是提高“老工傷”人員待遇的必備條件。同時(shí)，在待遇保障方面還要處理好“老工傷”納入統(tǒng)籌管理前、后待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的銜接問題，處理好工傷保險(xiǎn)待遇和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的銜接問題。

“老工傷”人員納入統(tǒng)籌管理在實(shí)際操作過程中所面臨的困難和問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止以上所提內(nèi)容。由于各統(tǒng)籌地區(qū)的實(shí)際情況差異性大，各統(tǒng)籌地區(qū)間對(duì)“老工傷”納入的做法不盡相同，看法也不同。筆者僅從基礎(chǔ)、機(jī)制、條件、保障等四個(gè)方面加以總結(jié)，以期有助于推進(jìn)“老工傷”問題的圓滿解決。

（作者單位：山西省醫(yī)療保險(xiǎn)管理服務(wù)中心）