文◎趙 靖

論我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)制的完善對(duì)策

文◎趙 靖*

我國(guó)建立了一套形式眾多的司法權(quán)監(jiān)督體系，但不僅整體上監(jiān)督力量單薄，監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)、配合，而且各種監(jiān)督機(jī)制都不同程度的存在缺陷。司法公開機(jī)制的不足更加大了權(quán)力運(yùn)作的隱蔽性，增加了司法監(jiān)督的難度。我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)制的不完善，對(duì)司法權(quán)力約束的松弛，使得人情、關(guān)系、權(quán)勢(shì)、金錢等非理性因素有了廣闊的施展空間，這在很大程度上助長(zhǎng)了司法腐敗。

一、我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀

人民檢察院是憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察權(quán)是最具權(quán)威性的司法監(jiān)督權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督應(yīng)該是對(duì)司法權(quán)最有力的監(jiān)督。但就目前人民檢察院所處的實(shí)際地位和既有權(quán)力而言，很難全面履行國(guó)家法律監(jiān)督的重大職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力設(shè)置也還存在不少矛盾和問題。

在檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的關(guān)系上，許多國(guó)家將審判機(jī)關(guān)歸屬司法機(jī)關(guān)，而將檢察機(jī)關(guān)歸屬行政機(jī)關(guān),我國(guó)則把它們都?xì)w于司法機(jī)關(guān)。這使得檢察機(jī)關(guān)常常把自己擺在與審判機(jī)關(guān)同等的地位上。在行使監(jiān)督職能時(shí)，往往受到系統(tǒng)內(nèi)部其他因素的干擾和制約，出了問題盡量“大事化小、小事化了”，檢察權(quán)的獨(dú)立行使難以真正落實(shí)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判工作的監(jiān)督也缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性，除了“抗訴”與“建議”外，再無有效的監(jiān)督措施。作為最大權(quán)力的抗訴權(quán)也只是一種“改判建議權(quán)”，這在很大程度上削弱了監(jiān)督的力度。從檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，分立制約的模式將審前訴訟程序斷裂為偵查和起訴兩個(gè)獨(dú)立的階段，導(dǎo)致對(duì)公安機(jī)關(guān)的制約嚴(yán)重不足。一方面，公安機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中權(quán)力非常大，除了批準(zhǔn)逮捕和偵查起訴外，不受檢察機(jī)關(guān)的制約。在刑事訴訟過程中可以對(duì)犯罪嫌疑人采取逮捕以外的任何強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此沒有明確的知情權(quán)。另一方面，對(duì)公安機(jī)關(guān)缺乏有力的監(jiān)督措施?！缎淌略V訟法》對(duì)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的規(guī)定過于原則，缺乏實(shí)施細(xì)則，使這兩項(xiàng)工作的開展受到極大限制。特別是公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的意見或建議不予采納時(shí)，沒有具體的懲戒機(jī)制，對(duì)公安機(jī)關(guān)的權(quán)力約束十分有限，甚至有名無實(shí)。就檢察機(jī)關(guān)自身而言，其多重身份之間存在著明顯矛盾。我國(guó)法律規(guī)定，檢察院既是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又是公訴機(jī)關(guān)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案?jìng)刹檫^程進(jìn)行監(jiān)督；作為公訴機(jī)關(guān)，它又不得不在追究犯罪的共同目標(biāo)下與公安機(jī)關(guān)保持協(xié)調(diào)。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要求檢察機(jī)關(guān)在審判過程中的地位高于訴訟參與人和法院，始終保持中立，做到不偏不倚；作為公訴機(jī)關(guān)，它又具有與他們同等的地位，并且總是與被告相對(duì)立。檢察機(jī)關(guān)將法律監(jiān)督與公訴兩種權(quán)力集于一身，不僅在法理上矛盾，也造成了權(quán)力制約的失衡，給實(shí)際操作帶來許多問題。此外，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其自身的權(quán)力缺乏對(duì)應(yīng)的外部制約機(jī)制，于是就出現(xiàn)了“自己監(jiān)督自己”的情形。而權(quán)力的自我監(jiān)督不可能獨(dú)立于權(quán)力之外而存在，這為檢察機(jī)關(guān)自身內(nèi)部的腐敗創(chuàng)造了條件。

人民代表大會(huì)是代表廣大人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，人大對(duì)國(guó)家司法權(quán)力實(shí)行監(jiān)督是現(xiàn)代民主法治的重要體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于缺乏切實(shí)可行的制度保障和暢通的監(jiān)督渠道，人大監(jiān)督顯得力度疲軟，缺乏實(shí)效，難于系統(tǒng)化、規(guī)范化。

切實(shí)有效的監(jiān)督權(quán)力既要有憲法性的原則規(guī)定，又需要基本法及相關(guān)法律的具體保障措施。我國(guó) 《憲法》雖然賦予人大巨大的監(jiān)督權(quán)力，但在司法實(shí)踐中人大的監(jiān)督基本處于一種“虛監(jiān)”的狀態(tài)。現(xiàn)實(shí)中，人大對(duì)司法工作的監(jiān)督基本上是宏觀層面，往往局限于審議“兩院”的工作報(bào)告以及短期性的執(zhí)法檢查。一些地方人大也在嘗試以民主評(píng)議和質(zhì)詢的方式進(jìn)行司法監(jiān)督，但大都缺乏經(jīng)常性、制度化的監(jiān)督渠道。這樣的監(jiān)督自然是浮于表面，難以到位，實(shí)際上形同虛設(shè)。此外，體制上的障礙也影響了人大監(jiān)督的力度和效果。在現(xiàn)有體制下，各級(jí)人大的獨(dú)立性不夠，法律上的權(quán)力和實(shí)際權(quán)力相差甚遠(yuǎn)，基本上處于同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的支配之下，以致在有些地方，形成了人大“黨委不點(diǎn)頭不能監(jiān)督，政府不高興不敢監(jiān)督，遇到疑難問題不會(huì)監(jiān)督”的怪現(xiàn)象。人大的監(jiān)督本是憲法賦予的基本權(quán)力，但在現(xiàn)實(shí)中，人大行使監(jiān)督權(quán)卻要察顏觀色，考慮政府和黨委的反應(yīng)，這不能不說是一種莫大的諷刺。近年來，隨著司法腐敗的日益嚴(yán)重，一些地方人大開始推行對(duì)司法機(jī)關(guān)的“個(gè)案監(jiān)督制”，直接介入對(duì)具體案件的審理活動(dòng)，以克服人大監(jiān)督過于宏觀的缺陷。但是，由非法律專業(yè)人員為主的人大代表在缺乏嚴(yán)格程序制約的條件下，對(duì)具體案件進(jìn)行直接干預(yù)和審批，不可避免地會(huì)造成一些負(fù)面影響。在一定程度上，“個(gè)案監(jiān)督制”是對(duì)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法權(quán)的干涉，不僅不符合《憲法》的有關(guān)原則和精神，而且可能產(chǎn)生新的腐敗，影響司法公正的實(shí)現(xiàn)。正如一位學(xué)者所說“它一方面會(huì)造成一級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督與同級(jí)人大監(jiān)督之間的矛盾，產(chǎn)生國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的沖突；另一方面則進(jìn)一步將法院置于地方利益的重壓之下，為地方勢(shì)力干預(yù)司法活動(dòng)提供了新的途徑。”

二、完善我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策

（一）完善人大對(duì)司法權(quán)的權(quán)力監(jiān)督

要充分發(fā)揮人大對(duì)司法權(quán)力的監(jiān)督作用，當(dāng)務(wù)之急在于盡快規(guī)范各級(jí)人大的司法監(jiān)督行為，避免憑借權(quán)力隨意監(jiān)督或圖形式、走過場(chǎng)，保證人大監(jiān)督在法定范圍內(nèi)以法定程序進(jìn)行，既不能越俎代庖，干預(yù)法院、檢察院的司法工作，也不會(huì)對(duì)觸犯法律的行為熟視無睹。在此前提下，應(yīng)建立健全人大的責(zé)任追究制，發(fā)揮人大人事任免權(quán)和彈劾建議權(quán)的作用。對(duì)在執(zhí)法過程中違法亂紀(jì)造成錯(cuò)案冤案的司法人員，要及時(shí)采取糾正措施，并追究其相應(yīng)責(zé)任。必要時(shí)，要依法定程序罷免其職務(wù)或向任免機(jī)關(guān)提出罷免建議。對(duì)于“個(gè)案監(jiān)督制”，筆者以為應(yīng)盡快予以取消。人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)集中于司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)收支是否正常、人員結(jié)構(gòu)是否合理、司法程序是否科學(xué)、司法官員是否廉潔等宏觀領(lǐng)域。對(duì)正在審理中的個(gè)案，必須充分尊重司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判權(quán)，禁止以監(jiān)督為名進(jìn)行非法干涉。在組織問題上，可以在人大設(shè)立“執(zhí)法監(jiān)督委員會(huì)”，配以專職的監(jiān)督人員，對(duì)司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況進(jìn)行檢查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的專業(yè)化、經(jīng)?；?。該機(jī)構(gòu)直屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生，只對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，享有質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、知情權(quán)、彈劾權(quán)等權(quán)力，真正使憲法規(guī)定的監(jiān)督權(quán)力具體化，可操作化。

（二）完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法權(quán)的法律監(jiān)督

要完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，首先要重新配置檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。為了加強(qiáng)檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，不少學(xué)者提出“檢警一體化”，讓公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)在檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下進(jìn)行。筆者以為，檢察權(quán)是一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力和訴訟權(quán)力，不應(yīng)該和其他任何權(quán)力相混淆?！皺z警一體化”不僅割裂了我國(guó)訴訟結(jié)構(gòu)與憲政制度的統(tǒng)一，而且在實(shí)踐中，由于公檢機(jī)關(guān)有著不同的隸屬關(guān)系，檢察官和警察各有所長(zhǎng)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指揮必然難于操作。比較可行的思路是將檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)重新定位。一方面，公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)分離。將現(xiàn)有起訴部門的檢察官分為檢察事務(wù)官和主訴檢察官，檢察事務(wù)官主要面對(duì)偵查，對(duì)偵查起到強(qiáng)有力的制約；主訴檢察官主要面對(duì)法庭，在庭審中形成與辯方強(qiáng)有力的對(duì)抗。另一方面，在保持現(xiàn)行檢察體制不變的前提下，增設(shè)檢察預(yù)審程序，使審查起訴的職能與出庭公訴的職能相分離。這樣，行使審查起訴職能的檢察官就能夠保持中立地位，有效制約偵查機(jī)關(guān)；而行使公訴職能的檢察官則可以專職出庭公訴，從而擺脫了既要主動(dòng)追訴又要監(jiān)督制約偵查的兩難境地。

（三）完善新聞媒體對(duì)司法權(quán)的輿論監(jiān)督

針對(duì)新聞媒體對(duì)某些司法腐敗問題不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的狀況，根本的解決途徑在于改革現(xiàn)有的媒體管理體制，加強(qiáng)法制建設(shè)，使新聞媒體步入市場(chǎng)化、規(guī)范化、法治化的軌道，真正成為自由、自主、自律的監(jiān)督主體，真正發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。具體的說，一方面，要推進(jìn)新聞媒體的市場(chǎng)化，打破政府壟斷，允許公民個(gè)人、社團(tuán)組織創(chuàng)辦或接管新聞單位，保障新聞系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，給予新聞媒體在所有制、經(jīng)營(yíng)管理、內(nèi)容制作、人事安排等方面應(yīng)有的自主權(quán)，擺脫政府機(jī)關(guān)的行政干預(yù)。另一方面，國(guó)家應(yīng)盡快制定一部專門的《新聞法》，賦予新聞機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法律地位，對(duì)新聞監(jiān)督的主體、權(quán)利、義務(wù)、方式以及新聞腐敗的懲治等方面都加以明確規(guī)定，使新聞媒體對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督有章可循、有法可依，保障新聞媒體進(jìn)行采訪、報(bào)道以及拒絕透露消息來源的權(quán)利與自由。就新聞媒體而言，必須不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，規(guī)范內(nèi)部管理，既要善于運(yùn)用各種手段，開展深入細(xì)致的調(diào)查采訪，對(duì)司法腐敗進(jìn)行大膽披露，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，推動(dòng)司法監(jiān)督不斷走向深入，也要強(qiáng)化自身的責(zé)任意識(shí)，在進(jìn)行報(bào)道時(shí)必須尊重法律、尊重事實(shí)，防止失真、失當(dāng)、失范。不能憑直覺或想象進(jìn)行大肆宣傳，更不能歪曲事實(shí)妄加評(píng)論，以免影響法官的中立性。要弄清自己的職責(zé)是“監(jiān)督”司法而不是“左右”司法，更不準(zhǔn)以新聞監(jiān)督為名為個(gè)人或單位謀取非法利益。

（四）完善人民群眾對(duì)司法權(quán)的權(quán)利監(jiān)督

要有效減少司法腐敗行為的發(fā)生，必須依靠廣大人民群眾的力量，加強(qiáng)人民群眾監(jiān)督司法活動(dòng)的自覺性和主動(dòng)性。為此，除了堅(jiān)持不懈地抓好普法工作，不斷增強(qiáng)全民的法制觀念和自我保護(hù)意識(shí)外，必須推行司法公開，加強(qiáng)司法工作的透明度，保障公民應(yīng)有的知情權(quán)加強(qiáng)制度建設(shè)，拓寬人民群眾的權(quán)利監(jiān)督渠道，以具體明確的規(guī)則，、制度把監(jiān)督的范圍和程序固定下來，為群眾的司法監(jiān)督提供強(qiáng)有力的法制保障。應(yīng)專門開通司法腐敗舉報(bào)的“綠色通道”，創(chuàng)建快捷、便利、保密的有效形式，以便群眾隨時(shí)反映情況?？稍诘胤椒ㄔ涸O(shè)立舉報(bào)中心，設(shè)立專門舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱和舉報(bào)接待室；提倡公民采取署名方式進(jìn)行舉報(bào)，以便對(duì)違紀(jì)違法人員進(jìn)行調(diào)查處理；當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ阂扇∏袑?shí)可行的有效措施，保護(hù)舉報(bào)者的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯；舉報(bào)中心應(yīng)在當(dāng)?shù)丶o(jì)委、人大的監(jiān)督下，對(duì)舉報(bào)的問題進(jìn)行認(rèn)真查處，并通過新聞媒體予以公布。針對(duì)人民陪審制名存實(shí)亡的現(xiàn)狀，筆者以為，陪審制實(shí)質(zhì)上是法庭內(nèi)的一種分權(quán)制衡，陪審員的參與是對(duì)法官權(quán)力的必要約束和制約，因此，不應(yīng)簡(jiǎn)單地加以廢除。但考慮到我國(guó)公民的實(shí)際狀況，必須對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革，主要是從組織法的角度對(duì)人民陪審員的任職資格做出嚴(yán)格規(guī)定，建立“專家陪審制”，保證由那些文化程度較高、法律知識(shí)較好的人來參與陪審，提高監(jiān)督的效果。

（五）完善司法公開制度，提高司法活動(dòng)的透明度

公開是監(jiān)督的前提，“陽光是最好的防腐劑”，在不涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私的情況下，凡是能公開的事務(wù)都應(yīng)向社會(huì)公開，不僅結(jié)果要公開，程序也要公開。只有切實(shí)推行“陽光工程”，提高司法活動(dòng)的透明度，將警務(wù)、檢務(wù)、審判工作都置于政府和社會(huì)的全面監(jiān)督之下，才能減少“暗箱操作”，使司法腐敗現(xiàn)象真正無處藏身。近年來，我國(guó)在司法公開方面建立健全了一系列制度規(guī)則，如審判公開制度、案件流程管理制度、法官與當(dāng)事人隔離制度等，收到了良好的效果。當(dāng)前完善我國(guó)司法公開制度，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑攸c(diǎn)抓好以下兩個(gè)方面的制度建設(shè)：

1．建立司法人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)及金融實(shí)名制度。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心是把在職人員任職期間的財(cái)產(chǎn)公開化，接受群眾監(jiān)督。作為反腐敗的重要舉措，它被西方譽(yù)為“陽光法案”，為世界許多國(guó)家所采用。如美國(guó)《政府道德法》就規(guī)定“關(guān)于立法、行政、司法人員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)審核完畢后，即予以公開，任何一個(gè)公民都可以在交付一定復(fù)制費(fèi)、郵寄費(fèi)后，索取他所需要的申報(bào)材料?！弊鳛樯鐣?huì)公平和正義的主要捍衛(wèi)者，國(guó)家司法人員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)隱私權(quán)應(yīng)受到更多限制，建立司法人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是我國(guó)法制建設(shè)的必然趨勢(shì)。為此，筆者主張，大膽借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，啟?dòng)司法人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的時(shí)間、范圍、機(jī)構(gòu)、虛報(bào)或漏報(bào)的法律責(zé)任、申報(bào)后的財(cái)產(chǎn)公開措施等內(nèi)容都以法律形式加以明確規(guī)定，以便外界對(duì)司法人員的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行全面跟蹤，有效抑制司法腐敗。但是，這一制度有它的局限。不少人員為了逃避法律追究，往往采取匿名存款的方式隱瞞收入。因此，與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相配套，必須實(shí)行金融實(shí)名制度，這樣才能增加財(cái)產(chǎn)虛假申報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)性，真正保證司法人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入的透明化。

2．建立裁判理由說明制度。我們從《美國(guó)聯(lián)邦最高法院判例集》中可以看出，每一份判決書幾乎都是長(zhǎng)篇大論，最長(zhǎng)的可達(dá)上百頁，最短的也有幾十頁，其內(nèi)容不僅包括法官對(duì)法律的解釋，更多的還是自己所持有的哲學(xué)觀點(diǎn)和法理的論述，讓人看了之后對(duì)法官的判決結(jié)果十分信服。而在中國(guó)，除非案件事實(shí)特別復(fù)雜，判決書一般不會(huì)超過十頁，而且主要內(nèi)容是對(duì)事實(shí)的敘述、法律的適用以及適用的結(jié)果。至于法律為什么要這樣規(guī)定，法官對(duì)法律的規(guī)定是如何解釋的，為什么這樣解釋，當(dāng)事人提供的證據(jù)哪些被采用、哪些被排除，為什么采用或不予采用，法官做出判決的理論依據(jù)是什么等等這些問題都無法從判決書上得到體現(xiàn)。這樣教條式的判決書容易讓人盲目服從，實(shí)際上剝奪了人們自己進(jìn)行判斷的機(jī)會(huì)和對(duì)法官的裁決活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督的權(quán)利。為此，筆者建議，我們應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立裁判理由說明制度，增加說理部分在裁判書中的比重，要求法官將自己采納證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)、適用法律的理由和推理過程在判決書中做出具體說明，以提高判決理由的可信度和判決結(jié)果的透明度。

*重慶市北碚區(qū)人民檢察院、全國(guó)檢察理論研究人才［400700］