王志章 蘭 劍

（西南大學(xué)文化與社會(huì)發(fā)展學(xué)院 重慶 400715）

2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)確立了“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”的政策。2009年伊始，中共中央國務(wù)院在《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中又明確提出，要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大、速度日益加快、流轉(zhuǎn)對(duì)象和利益關(guān)系日益多元的形勢(shì)下，保持土地流轉(zhuǎn)的平穩(wěn)發(fā)展就至關(guān)重要。要保障土地的高效有序流轉(zhuǎn)、保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，就需要建立專門負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的中介組織，即“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織”。由此可見，培育和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的大事，具有重要意義。

何謂“農(nóng)村土地土地流轉(zhuǎn)中介組織”？本文從政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系上，從社會(huì)服務(wù)和功能角度上去界定“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織”，即指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，遵循獨(dú)立自主、公平公正的原則，憑借特有的專業(yè)化職能，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中溝通各方關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益，并保障農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)和維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人利益，而依法成立的社會(huì)自律性組織。中介組織是介于政府與企事業(yè)單位、個(gè)人之間的起橋梁與紐帶作用的，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提供服務(wù)的非盈利性的自治組織或機(jī)構(gòu)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織具有中介組織的基本功能，即發(fā)揮著連接農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人與企業(yè)、政府的橋梁與紐帶作用。

一、培育和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的必要性分析

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)步伐的不斷加快，社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜多變，任何事務(wù)由政府事必躬親是不現(xiàn)實(shí)的。國務(wù)院已經(jīng)明確要求“要把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)社會(huì)服務(wù)性和相當(dāng)一部分監(jiān)督性的職能交給中介組織”。［1］現(xiàn)階段，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)很多問題，迫切需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的力量來解決，并且剛剛起步的土地流轉(zhuǎn)中介組織已經(jīng)顯示其促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的積極功能?？偟膩砜矗嘤桶l(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織具有很大的必要性。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織具有“強(qiáng)勁”的專業(yè)化職能

職能是指事物或機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的作用。作為聯(lián)結(jié)政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民，規(guī)范和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要一環(huán)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織承擔(dān)起了政府和企業(yè)所不能承擔(dān)的很多職能。浙江省紹興縣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍，因此，為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，其建立了縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)信托服務(wù)體系，縣級(jí)為土地信托服務(wù)中心，20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建立了土地信托服務(wù)站，774個(gè)村的土地信托服務(wù)由村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。［2］從全國范圍來看，浙江省紹興的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)與運(yùn)作是比較成功的。因此，結(jié)合其建設(shè)和運(yùn)作的有關(guān)情況，可以總結(jié)出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的主要職能有：一是土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息發(fā)布；二是土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導(dǎo)簽證；三是土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處。［3］綜合全國土地流轉(zhuǎn)中介組織的有關(guān)情況，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織除了以上基本職能外，還有很多其他職能：1.充當(dāng)政府與農(nóng)民間的橋梁和紐帶作用，聯(lián)系和溝通政府與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民之間的關(guān)系。2.搜集并分析市場(chǎng)信息，預(yù)測(cè)市場(chǎng)供求狀況和價(jià)格走勢(shì)。3.行使社會(huì)監(jiān)督職能，維護(hù)正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。其本著“獨(dú)立自主、客觀公正”的原則，對(duì)非法土地交易及不正當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)等行為進(jìn)行揭露或舉報(bào)，促使有關(guān)部門對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體予以調(diào)查并采取相應(yīng)懲處措施，有效起到監(jiān)督作用，維護(hù)正常的土地流轉(zhuǎn)秩序。［4］因此，具有“強(qiáng)勁”專業(yè)化職能的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，能夠在農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)中彌補(bǔ)政府或企業(yè)的職能缺陷，從而使農(nóng)村土地高效有序的流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題急需土地流轉(zhuǎn)中介組織來解決

雖然各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正如火如荼的進(jìn)行著，但是在這當(dāng)中出現(xiàn)了不少問題，總結(jié)起來主要有：1.土地流轉(zhuǎn)管理滯后，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。2.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小速度慢，市場(chǎng)化水平較低。3.土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，缺乏配套服務(wù)。4.土地流轉(zhuǎn)受到不必要不合理的行政干預(yù)。政府由于財(cái)力物力的有限性，以及管理的局限性，不能很好地解決這些問題。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的職能活動(dòng)來看，可以較好地解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織保障土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和效益化

土地交易與其它普通商品的交易相比存在很大的差異，其運(yùn)作程序比較復(fù)雜。在土地流轉(zhuǎn)中，無組織的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)常會(huì)發(fā)生一些矛盾和問題，從而無法保障土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，以及土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)益。然而，正是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)中介組織規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)的程序和運(yùn)作行為，不僅保障土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化和效率化，而且推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的健全和土地管理制度的完善，從而有利于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)向著合理化、規(guī)范化、高效化的方向發(fā)展。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的有力保證

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，這主要體現(xiàn)在參與土地流轉(zhuǎn)的主體上：一方面，土地流轉(zhuǎn)中介組織把供給土地的單個(gè)農(nóng)戶當(dāng)作一個(gè)整體同需求者談判，扭轉(zhuǎn)原來單個(gè)農(nóng)戶“單打獨(dú)斗”的弱勢(shì)地位，土地供給者的統(tǒng)一行動(dòng)有助于提高交易價(jià)格；另一方面，土地流轉(zhuǎn)中介組織為土地需求者提供較為準(zhǔn)確的土地可獲得預(yù)期情況，這有助于土地需求者從資金、機(jī)械設(shè)備等生產(chǎn)資料方面進(jìn)行較長(zhǎng)時(shí)間的規(guī)劃和投入，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的規(guī)模效益。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)中介組織是一個(gè)有效的信息平臺(tái)，它能夠比較全面地獲得市場(chǎng)信息，并通過分析這些市場(chǎng)信息來預(yù)測(cè)市場(chǎng)供求狀況和價(jià)格走勢(shì)，從而引導(dǎo)農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。

（五）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是各方利益的協(xié)調(diào)者和農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)者

土地流動(dòng)一般都會(huì)涉及到土地所有權(quán)主體、承包權(quán)主體和使用權(quán)主體等多方面的利益，而這利益主體的相互關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織本著“公平、公正”的原則，行使土地測(cè)量評(píng)級(jí)、土地估價(jià)、土地信用、土地交易、土地合同管理以及法律咨詢的功能，從而在規(guī)范化和法制化的基礎(chǔ)上，對(duì)土地流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的利益，進(jìn)行有效協(xié)調(diào)、合理分配。同時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)中由于農(nóng)戶勢(shì)單力薄，在面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營時(shí)處于弱勢(shì)地位；而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織了解農(nóng)民的需求，掌握農(nóng)民的意向，［5］代表著農(nóng)民的利益。因此，一方面農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織通過分配、交換、協(xié)調(diào)等環(huán)節(jié)的鏈接，降低中間交易成本，提高農(nóng)戶經(jīng)營的效益；另一方面，農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)中介組織參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參與市場(chǎng)“談判”，在土地流轉(zhuǎn)的談判中獲得更大的定價(jià)權(quán)，從而獲取最大的利益。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展中的主要問題分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織雖然取得了較快的發(fā)展，但是，由于受到各種主客觀因素的影響，也存在許多缺陷和不足，在發(fā)展中出現(xiàn)了不少問題。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織難以滿足實(shí)際需要

隨著土地流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)的推行，土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)和規(guī)模越來越大，土地流轉(zhuǎn)的速度越來越快，但是土地流轉(zhuǎn)中介組織的增長(zhǎng)卻明顯滯后。除了在一部分地區(qū)發(fā)展較快之外，如遼寧省葫蘆島市已經(jīng)建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)53％，為鄉(xiāng)村提供服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)85％。全國很多地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中介組織發(fā)展的相當(dāng)緩慢，甚至根本就沒有產(chǎn)生。重慶市現(xiàn)轄40個(gè)行政區(qū)縣1259個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到2008年為止僅僅在20個(gè)區(qū)縣、594個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3338個(gè)行政村成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站。雖然重慶市土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展取得不小的成績(jī)，但總的來說還是發(fā)展緩慢，覆蓋率比較低，無法滿足和適用土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際需要。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的建設(shè)和運(yùn)作不合理

現(xiàn)階段成立的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織形式多種多樣，有農(nóng)民自發(fā)組織起來的，有在政府的領(lǐng)導(dǎo)下組建的。但是，由于各種原因，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)中介組織并沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求建設(shè)和運(yùn)作。這主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)不合理，聯(lián)結(jié)力不夠緊密，輻射范圍也不廣，導(dǎo)致其整體功能還沒有完全發(fā)揮出來；在運(yùn)作上缺乏科學(xué)管理與監(jiān)督機(jī)制，存在許多形式主義。在這樣的情況下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織不能滿足土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的客觀需要，沒能更好地起到連結(jié)農(nóng)民和市場(chǎng)的作用，不能更好地保障農(nóng)民的合法利益，致使一些農(nóng)民對(duì)農(nóng)村中介組織的發(fā)展熱情不高，這勢(shì)必將影響土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)育和發(fā)展。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律法規(guī)處于空白

我國政府頒布了很多農(nóng)業(yè)方面的法規(guī)，一些法規(guī)對(duì)農(nóng)村中介組織的經(jīng)營行為有所規(guī)范和引導(dǎo)。但是，到目前為止，全國還沒有對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育和發(fā)展進(jìn)行總體考慮和統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏權(quán)威的國家級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織主管和協(xié)調(diào)部門，有關(guān)土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律、法規(guī)也還未建立，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律處于空白期。雖然在有的地方，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織很早就產(chǎn)生了，但并未引起政府的足夠重視，政府沒有制定一部專門針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的立法。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織由于缺乏必要的法律保障，往往尋求政府或其他社會(huì)力量的保護(hù)時(shí)，而出現(xiàn)“保護(hù)無門”的現(xiàn)象。［6］

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織易受不必要的行政干預(yù)

就像土地流轉(zhuǎn)一樣，由于各種原因土地流轉(zhuǎn)中介組織也同樣受到政府不必要的行政干預(yù)。目前興起的土地流轉(zhuǎn)中介組織，多數(shù)是政府部門主導(dǎo)的外生型組織，其運(yùn)作的方式帶有明顯的行政色彩。相比之下，由農(nóng)民個(gè)體主導(dǎo)的內(nèi)生型土地流轉(zhuǎn)中介組織則甚少。由于行政因素的影響，在實(shí)踐中按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則來運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介組織并不多。在具體的工作中，行政因素介入過多，采用行政手段來干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的運(yùn)作，這嚴(yán)重影響了其正常功能的發(fā)揮，對(duì)其今后的發(fā)展將產(chǎn)生很不利的影響。

三、積極培育和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的政策建議

為了穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地高效有序流轉(zhuǎn)，積極地培育和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織迫在眉睫。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織培育和發(fā)展的指導(dǎo)思想

1.正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的本質(zhì)

在土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，要使其在未來快速健康地發(fā)展起來，首先就必須正確認(rèn)識(shí)其本質(zhì)?？偟膩碚f，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是集服務(wù)、責(zé)任、法制、獨(dú)立性于一身的中介服務(wù)組織。首先，由于中介組織以其擁有的智力、知識(shí)和信息，為社會(huì)主體提供服務(wù)。［7］因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是為農(nóng)民和政府服務(wù)的。一方面它是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益的維護(hù)者，由于農(nóng)民是弱勢(shì)群體，當(dāng)他們進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，迫切需要土地流轉(zhuǎn)中介組織來維護(hù)他們的權(quán)益；另一方面在保障農(nóng)民利益的前提下為政府服務(wù)。其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是依法成立、依法行事，對(duì)社會(huì)、政府、農(nóng)民負(fù)責(zé)任的組織。再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是獨(dú)立運(yùn)作的組織，它不是政府的附屬部門，不受任何部門的干預(yù)。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織是一個(gè)依照法律法規(guī)建立的、職能完善、權(quán)責(zé)明晰、獨(dú)立運(yùn)作的中介服務(wù)組織。［8］

2.政府要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織中扮演合適的角色

由于我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織尚處于初步發(fā)展階段，政府在其培育、運(yùn)作和發(fā)展的過程中起著舉足輕重的作用。因此，政府在管理土地流轉(zhuǎn)中介組織時(shí)，要根據(jù)我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育和發(fā)展?fàn)顩r，充分利用有限的資源來審視、構(gòu)建二者的關(guān)系，合理確立角色。首先，政府通過法律法規(guī)和行政手段，依法對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的行為進(jìn)行有效的規(guī)范、引導(dǎo)和監(jiān)督。其次，現(xiàn)階段的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織自治能力較弱，政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，促使其走上良性發(fā)展的道路。再次，土地流轉(zhuǎn)中介組織作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中日益壯大的一支新軍，其發(fā)展符合“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)為其發(fā)展提供全方位的服務(wù)。最后，政府應(yīng)嚴(yán)格本著“依法、自愿、有償”的原則，由市場(chǎng)、農(nóng)民去決定是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，而不能通過政府主導(dǎo)的方式進(jìn)行，［9］應(yīng)盡可能地避免對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織進(jìn)行畸形的行政干預(yù)。

3.正確處理好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織與政府、農(nóng)民之間的關(guān)系

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織與政府之間的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)調(diào)互動(dòng)的關(guān)系。一方面，土地流轉(zhuǎn)中介組織的活動(dòng)要在政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策指導(dǎo)下進(jìn)行，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)中介組織又要成為政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)實(shí)行管理的依靠力量。另一方面，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)中介組織的決策或農(nóng)民的權(quán)益與政府意志發(fā)生矛盾甚至對(duì)抗時(shí)，應(yīng)有一個(gè)解決的途徑和措施。其次，正確處理土地流轉(zhuǎn)中介組織與農(nóng)民之間的關(guān)系。第一、土地流轉(zhuǎn)中介組織要堅(jiān)持為農(nóng)民服務(wù)的宗旨，維護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)利益；第二、協(xié)調(diào)和解決農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)糾紛和矛盾，充當(dāng)調(diào)節(jié)者和裁判員；第三、土地流轉(zhuǎn)中介組織與農(nóng)民之間的關(guān)系應(yīng)該是平等互利的，即平等的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，其根據(jù)規(guī)定收取一定的服務(wù)報(bào)酬。

4.因地制宜地發(fā)展模式多樣化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織

由于我國各地的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件不同，土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育和發(fā)展也就不可能采用統(tǒng)一模式，因此，必須根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)和各地的實(shí)際情況，按照因地制宜、形式多樣、循序漸進(jìn)的原則，形成以一種或幾種模式為主、其它多種模式協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。在具體操作時(shí)，可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，只要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有幫助，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有幫助，對(duì)農(nóng)民增收有幫助，就可以大膽地試驗(yàn)和發(fā)展各種模式。

（二）從環(huán)境和機(jī)制建設(shè)方面促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育和發(fā)展

1.建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的法律法規(guī)

在法律建設(shè)方面，需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織組建、運(yùn)營、管理的法制化。第一、用法律形式明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的性質(zhì)、宗旨和地位，組織形式、經(jīng)費(fèi)來源、權(quán)利與義務(wù)等。通過立法，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織的經(jīng)營方式、服務(wù)名稱以及設(shè)立條件、審批程序和運(yùn)行機(jī)制等。第二、要依法盡快制定土地流轉(zhuǎn)中介組織的章程和監(jiān)督管理制度，逐步制定和形成系統(tǒng)、配套的不同層次的法律法規(guī)體系，［10］逐步將土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展納入法制化軌道。第三、設(shè)置能適應(yīng)土地流轉(zhuǎn)中介組織健康發(fā)展的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，使土地流轉(zhuǎn)中介組織在開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)真正做到有法可依，違法必究?；谖覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織處于初步發(fā)展階段，以及我國農(nóng)村發(fā)展的特點(diǎn)，迫切需要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的規(guī)范管理，促進(jìn)其健康發(fā)展。［11］筆者建議政府盡早研究制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織法》及《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)會(huì)條例》等相關(guān)法律法規(guī)。

2.加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織運(yùn)行機(jī)制和誠信機(jī)制的建設(shè)

建立完善的運(yùn)行機(jī)制對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展至關(guān)重要，目前建立起來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織運(yùn)營機(jī)制不夠健全、組織化程度較低、運(yùn)作不規(guī)范。政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其加強(qiáng)微觀性管理和指導(dǎo)，對(duì)其經(jīng)營權(quán)限、業(yè)務(wù)范圍、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和自治規(guī)程等做出必要的規(guī)定。同時(shí)，也可以參照和引入一些現(xiàn)代企業(yè)的經(jīng)營管理方式，將其辦成產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的中介組織。另外，依據(jù)實(shí)際情況規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織的行規(guī)、行約，使其誠信自律具體化，建立完善的誠信機(jī)制體系。探索建立行業(yè)信用檔案，開展信用等級(jí)評(píng)定，使土地流轉(zhuǎn)中介組織的誠信逐步走向制度化。

3.加強(qiáng)和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的自身建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織自身建設(shè)的目的是：從根本上提高服務(wù)的整體水平。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展應(yīng)該走自我完善、自我發(fā)展的道路，可以從以下方面來完善和發(fā)展：第一、加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中介組織的行業(yè)自律。行業(yè)自律是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織的核心環(huán)節(jié)，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的監(jiān)督管理，應(yīng)在加強(qiáng)監(jiān)管行業(yè)自律上下功夫。第二、提高土地流轉(zhuǎn)中介組織的整體素質(zhì)。一方面是提高工作人員的素質(zhì)，提高其思想覺悟和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)其法制觀念和責(zé)任意識(shí)；另一方面是要依法對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織及其從業(yè)人員進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格的資格審查和執(zhí)業(yè)登記。第三、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中介組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化自我管理。只有這樣，土地流轉(zhuǎn)中介組織才能真正做到自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束，才能在社會(huì)上樹立起公平公正的形象。第四、規(guī)范服務(wù)收費(fèi)問題。［12］由于土地流轉(zhuǎn)中介組織的特殊性，其在保證自身正常運(yùn)作的前提下，適當(dāng)?shù)氖杖》?wù)費(fèi)即可。第五、正確處理好與服務(wù)對(duì)象的關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織要堅(jiān)持為農(nóng)民服務(wù)的宗旨，維護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)利益，其與農(nóng)民是平等的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，根據(jù)規(guī)定收取一定的服務(wù)報(bào)酬。并且協(xié)調(diào)和解決農(nóng)民與農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)糾紛和矛盾，充當(dāng)調(diào)節(jié)者和裁判員。

（三）實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，從“一手抓”到放權(quán)背景下的扶持與引導(dǎo)

1.放權(quán)——提高認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的職能

由于當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織誕生不久，規(guī)模較小，以及專業(yè)化程度、知名度不高，社會(huì)各界對(duì)它在土地流轉(zhuǎn)中的地位和作用認(rèn)識(shí)不足。因此，一方面土地流轉(zhuǎn)中介組織要加強(qiáng)宣傳，在公眾面前塑造良好的組織形象，使民眾充分認(rèn)識(shí)到自身巨大的作用。另一方面，政府要充分發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的職能：正確定位土地流轉(zhuǎn)中介組織在整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能，應(yīng)該注意層次性，以及服務(wù)對(duì)象的選擇性，并且要與其他形式的組織相互協(xié)調(diào)和配合。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織需要逐漸強(qiáng)化自身的職能。我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的功能極其有限，所起的作用也是非常有限。因此，當(dāng)前急需解決的問題是要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程，主動(dòng)放權(quán)，將現(xiàn)有一些由政府承擔(dān)的土地流轉(zhuǎn)職能逐步轉(zhuǎn)移給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織。

2.扶持——保持獨(dú)立自主，政府加強(qiáng)扶持

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，土地流轉(zhuǎn)中介組織依法成立，并在法律范圍內(nèi)獨(dú)立開展活動(dòng)，不受政府的任何行政干預(yù)。所以，政府要從法律的角度明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織與政府在相關(guān)領(lǐng)域的各自權(quán)利和義務(wù)，政府部門不得對(duì)土地流轉(zhuǎn)中介組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)橫加干涉，也不要賦予其特權(quán)，堅(jiān)決割斷政府機(jī)構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)中介組織的行政隸屬關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。在保證土地流轉(zhuǎn)中介組織獨(dú)立運(yùn)作的前提下，政府應(yīng)通過制定優(yōu)惠和扶持政策，為土地流轉(zhuǎn)中介組織開展業(yè)務(wù)活動(dòng)提供有力的政策依據(jù)和咨詢服務(wù)。根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的要求，在法律范圍內(nèi)，盡量降低土地流轉(zhuǎn)中介組織的設(shè)立條件，制定其發(fā)展的整體規(guī)劃和必要的優(yōu)惠政策，從財(cái)政收入中撥出一定的經(jīng)費(fèi)，支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的活動(dòng)。但是，在政府的扶持下，土地流轉(zhuǎn)中介組織必須努力增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力和生命力。

3.引導(dǎo)——抓好試點(diǎn)示范工作，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)

可以說，現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育與發(fā)展是“摸著石頭過河”，因此對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中介組織的培育和發(fā)展，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)。政府在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織培育和發(fā)展時(shí)，認(rèn)真吸取各地的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過實(shí)驗(yàn)示范，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗(yàn)。先抓典型，開展試點(diǎn)示范，然后在鞏固試點(diǎn)成果和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再逐步推廣。［13］通過典型示范、總結(jié)推廣，既使廣大農(nóng)民親自體驗(yàn)土地流轉(zhuǎn)中介組織的好處，從而調(diào)動(dòng)更多的農(nóng)民參與的積極性，也使政府部門領(lǐng)導(dǎo)在實(shí)踐中掌握如何指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)中介組織培育和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，然后再去指導(dǎo)實(shí)踐。同時(shí)，各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織應(yīng)定時(shí)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流，相互溝通，相互學(xué)習(xí)。

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