李祿俊

(中共四川省委黨校科社部 四川成都 610071)

農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀及其改進策略

李祿俊

(中共四川省委黨?？粕绮?四川成都 610071)

農(nóng)村;公共服務(wù);供給

農(nóng)村公共服務(wù)供給在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中占有十分重要的地位,對于保障農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展,解決三農(nóng)問題具有重大的戰(zhàn)略意義。但是,目前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀并不容樂觀。本文通過闡述我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀,提出了改進我國農(nóng)村公共服務(wù)供給體系建設(shè)的策略。

農(nóng)村公共服務(wù)供給直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán),關(guān)系到農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村的長期穩(wěn)定。一直以來,由于我國城鄉(xiāng)分離所形成的獨特二元社會結(jié)構(gòu),形成了城市與農(nóng)村居民擁有不同的身份、教育體系、就業(yè)體系與公共服務(wù)體系,這不僅難以確?；镜纳鐣?而且會造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的進一步失衡,影響到構(gòu)建社會主義和諧社會的進程。從當前的情況來看,農(nóng)村公共服務(wù)供給出現(xiàn)嚴重不足,而且分配不夠均衡,服務(wù)效率低下,無法滿足農(nóng)民群眾日益增長的物質(zhì)、文化與生活需求。在新形勢下,必須著眼于農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè),深入研究農(nóng)村公共服務(wù)供給問題,找出改進農(nóng)村公共服務(wù)供給的策略,以確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展。

一、我國農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

1、公共服務(wù)供給總量不足。當前,我國農(nóng)村公共服務(wù)的總體狀況是供給嚴重不足,公共產(chǎn)品的供給遠遠無法滿足農(nóng)民的的實際需要。從全國范圍來看,還有相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未通自來水、未通電話、未通公路,許多偏僻山村的電視接收信號十分微弱。大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒設(shè)立文化站,公共醫(yī)療保健服務(wù)供給也十分落后,許多鄉(xiāng)村的基本醫(yī)療保健服務(wù)指標無法達到標準。同時,大量的農(nóng)村人口缺乏醫(yī)療保險、社會保障。由市場所提供的公共服務(wù)也往往由于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展緩慢、資金匱乏等,造成供給十分有限,從而使農(nóng)村公共服務(wù)供給普遍不足,現(xiàn)有的公共物品不論是在層次上,還是在質(zhì)量上,與城市相比,差距都十分大。

2、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的不公平性,主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。[1]在目前的公共服務(wù)供給體制下,因為城市居民的公共服務(wù)供給主要由中央與當?shù)卣峁?因為有充足的工商稅收來源,因而城市居民能享受到免費的義務(wù)教育、便利的交通、完善的市政設(shè)施與整潔的市容環(huán)境。與之相反,農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給大部分都由農(nóng)民自身負擔,當?shù)卣耐度胧稚?這一供給主體與政策待遇的差異,導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平出現(xiàn)了嚴重失衡。同時,在公共服務(wù)主要由本地政府供給的情況下,肯定會造成農(nóng)村不同地區(qū)之間公共服務(wù)供給的失衡。東部沿海發(fā)達地區(qū)因為市場經(jīng)濟發(fā)達、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)眾多、政府財政收入充足,所以也就能夠提供較多的公共服務(wù),而對中西部地區(qū)而言,因為資源條件落后與交通不便,并且缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少,政府財政收入偏低,公共服務(wù)供給自然也就較為短缺。

3、公共服務(wù)供給主體缺失。在農(nóng)村地區(qū),因為地方各級政府間及政府與村民自冶組織間的公共產(chǎn)品供給權(quán)責劃分不夠清晰、交叉重疊現(xiàn)象嚴重,由此造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上承擔了大量本應(yīng)由上級政府承擔義務(wù)教育、計劃生育等任務(wù),這不但加劇了基層政府的財政緊張狀況,而且本該由政府提供,或由政府與農(nóng)民一起承擔的公共產(chǎn)品成本,實際上卻完全由農(nóng)民來承擔,這也加大了農(nóng)民的負擔?？梢?在目前的供給體制下,地方政府不但要承擔范圍十分廣泛的公共服務(wù),而且還要完成上級政府下達的各種指標,財政負擔沉重,可能會使地方政府走向少收錢也少提供公共服務(wù)的傾向。

4、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距逐漸擴大。長期以來存在的城鄉(xiāng)二元體制,造成了城鄉(xiāng)之間在多個方面均存在嚴重的區(qū)別,尤其是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度,不僅制約了農(nóng)民的自由遷徙,而且也讓農(nóng)民失去了平等就業(yè)的機會、享受各項社會保障的權(quán)利,而且隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展,這種差距還在進一步拉大。因為國家對農(nóng)村義務(wù)教育階段的投入相對于城市而言,還是不夠充足,造成了農(nóng)村義務(wù)教育的普及率遠遠低于城市。城鄉(xiāng)之間在基本公共衛(wèi)生服務(wù)上也存在相當大的差距,農(nóng)民根本無法享受到與城里居民同等的各項待遇。

二、改進我國農(nóng)村公共服務(wù)供給體系建設(shè)的策略

1、加大對農(nóng)村公共服務(wù)供給的力度。一是要增加對農(nóng)村地區(qū)財政經(jīng)費與基礎(chǔ)建設(shè)建設(shè)的經(jīng)費,切實提高農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的質(zhì)量與水平。各級政府的財政支出應(yīng)秉持公平與效率的原則,有目的地向農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生上傾斜。這就要求不斷更新與調(diào)整財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式。財政資金一定要從競爭領(lǐng)域轉(zhuǎn)到公共服務(wù)領(lǐng)域上來,通過開展技術(shù)更新與改善投資環(huán)境,以便吸引投資,增強經(jīng)濟的核心競爭力。如此一來,在不斷增加財力的基礎(chǔ)上,財政資金能夠不斷向農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域進行傾斜,以便于提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。二是要對欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)實施優(yōu)惠政策。政府對欠發(fā)達地區(qū)實施政策傾斜,是平衡不同地區(qū)貧富差距的重要手段,重點應(yīng)針對欠發(fā)達農(nóng)村中那些關(guān)系到農(nóng)民基本生存狀況的公共服務(wù),從而解決公共服務(wù)的地區(qū)失衡及城鄉(xiāng)失衡問題。要按照不同農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平與公共服務(wù)現(xiàn)狀,按照兼顧公平與效率的原則,對公共服務(wù)比較落后的農(nóng)村地區(qū)實施政策傾斜,制定出有利于農(nóng)村地區(qū)迅速發(fā)展的優(yōu)先政策。三是關(guān)注農(nóng)村生活困難群體,健全農(nóng)村最低生活保障制度。目前,農(nóng)村困難群體的不斷增加,其利益的絕對受損,已成為眾所周知的客觀現(xiàn)實,從而嚴重影響到社會的公平、公正。所以,政府部門要盡快健全農(nóng)村最低生活保障體系,從而將生活困難群體納入到農(nóng)村公共服務(wù)供給體系之中,通過提供最基本的公共服務(wù)保障,以確保其基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

2、建設(shè)公共服務(wù)型基層政府。從政府自身建設(shè)層面上來看,建設(shè)公共服務(wù)型政府已刻不容緩。一是要理順政府各個部門之間的關(guān)系及職能分配,要對那些市場能夠完成的職能進行剝離,完全交給市場來運作。而基層政府組織對農(nóng)村社會發(fā)展的干預(yù),應(yīng)當以有進有退為原則,要盡快退出那些歸屬于市場機制調(diào)節(jié)的領(lǐng)域,以充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的作用。同時,要更多地進入到公共服務(wù)的相關(guān)領(lǐng)域,比如,基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)等方面。提供公共服務(wù),發(fā)展社會公益事業(yè),是一級政府的基本職責,因此政府應(yīng)當將主要精力與資源投放到這一方面,因此要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。要切實維護農(nóng)村社會的經(jīng)濟秩序、社會環(huán)境,為地區(qū)營造出一個良好的外部發(fā)展環(huán)境。與此同時,還要進一步精簡政府機構(gòu)與供養(yǎng)人員,大力提高農(nóng)村基層政府的運行效率。要妥善處理好與農(nóng)村村民委員會的關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會存在著指導關(guān)系,但并不是直接的領(lǐng)導關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標來履行好自己指導、服務(wù)與保障的職責。

3、實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給主體多元化。在傳統(tǒng)視域中,政府是農(nóng)村公共服務(wù)的唯一供給主體。但在農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實過程中,農(nóng)村公共需求出現(xiàn)了在數(shù)量上不斷增長、在結(jié)構(gòu)上不斷升級、在內(nèi)容上日趨多樣化的特點,政府已經(jīng)越來越難以承受日益增長的農(nóng)村公共需求所形成的壓力。[2]從公共服務(wù)供給的角度來分析,傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論一般都認為公共服務(wù)供給的主體就是政府。因此,由私人企業(yè)所提供公共服務(wù)理所當然要收費,但是因為公共服務(wù)又具有消費上的非競爭性,因此任何收費又會阻止人們?nèi)ベ徺I這一服務(wù),并造成公共服務(wù)資源的閑置與浪費。從另一方面來看,因為公共服務(wù)消費具有非排他性,當私人企業(yè)覺得供給公共服務(wù)無利可圖或者得不償失之時,就會等候著別人來進行供給,其結(jié)果是導致公共服務(wù)供給不足。所以,政府要負責一切公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的生產(chǎn)、提供,也就是說,企業(yè)由政府來建、資金從政府撥付、價格由政府確定、盈虧也由政府來負。在這種體制之下,因為根本不存在經(jīng)營的風險,政府的公共服務(wù)也缺乏對投入及產(chǎn)出的精確計算與監(jiān)管,再加上由壟斷所造成的冗員過多、缺乏創(chuàng)新與成本偏高等因素,造成了公共服務(wù)的低效。隨著社會的不斷發(fā)展,農(nóng)村居民對公共服務(wù)的需求量也在迅速增加。政府因其自身財力與能力有限,決定了社會公共需求的日益增長和政府有限的公共服務(wù)供給能力之間存在著矛盾。一旦農(nóng)村完全依賴于中央政府,那么中央政府也是無法支撐的。由于公共服務(wù)過程中的許多環(huán)節(jié)、細節(jié)是可以分開的,那么供給的主體也完全可以實現(xiàn)多元化。

一是政府力量。市場機制運行的實踐證明,公共安全、環(huán)境保護、基礎(chǔ)教育與公共衛(wèi)生服務(wù)等公共產(chǎn)品供給,屬于市場不可能有效地配置資源的那那部分領(lǐng)域。即使是在非政府力量成為主體的其他公共服務(wù)領(lǐng)域之中,政府的作用也是絕對不能消失的。問題的關(guān)鍵在于政府要發(fā)揮什么作用,以及如何發(fā)揮作用。

二是第三部門。當前,我國的公共服務(wù)供給不僅成本高、收費亂、質(zhì)量差,而且假公濟私與權(quán)力尋租的現(xiàn)象較為嚴重。政府用在社會公益方面的資金不足,所以根本無暇顧及弱勢群體,也難以更好地促進社會公平。在這種現(xiàn)實困境之下,發(fā)揮第三部門的作用,也就自然而然地成為了解決公共服務(wù)需求的重要思路,具體要求如下:首先是要轉(zhuǎn)變政府職能,要通過強制手段來保證第三部門與政府脫鉤。堅決防止第三部門出現(xiàn)組織行政化的傾向,以確保其獨立性,從而最大限度地發(fā)揮第三部門在幫助政府推動公共福利、社會保障、文化教育、科學技術(shù)及環(huán)境保護等方面的重要作用。其次是建立起關(guān)于第三部門的法律法規(guī),并不斷完善第三部門的規(guī)章制度與自律機制。只有政府和第三部門都得到了良性的發(fā)展,兩者成為了友好合作的關(guān)系,社會的公共服務(wù)才能得到有效提供,現(xiàn)實中存在的一些矛盾才能得到有效解決。[3]

三是村民組織。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給中,要高度重視農(nóng)民的權(quán)利和收益,并大力推動鄉(xiāng)村民間組織的不斷發(fā)展,以拓展農(nóng)村公共事物的活動空間,并探求真正由農(nóng)民根據(jù)其自身需求所自發(fā)成立起來的,能夠切實履行其為農(nóng)民服務(wù)職能的村民組織,比如農(nóng)民協(xié)會等。村民組織不但要加強自身組織建設(shè),培養(yǎng)自身的工作獨立性,而且還需要縣、鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)變職能,充分向其放權(quán),將部分權(quán)力受權(quán)給村民組織,使村民組織在農(nóng)村公共服務(wù)供給上發(fā)揮更大的作用。

4、進一步完善農(nóng)村公共服務(wù)供給激勵約束機制。一是建立健全農(nóng)村公共服務(wù)供給評價指標體系,開展中央對地方公共服務(wù)的問責制。關(guān)于建立各級政府農(nóng)村公共服務(wù)評價指標體系的問題,有部分省市已經(jīng)開始設(shè)置公共服務(wù)方面的具體指標,并將其作為分配財政、稅收等公共資源的重要指標。接下來,還要進一步制訂適合各級政府、同級政府各部門的相應(yīng)評價指標體系,并逐步使其更加具有可操作性。要逐步實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給決策和執(zhí)行的分離。今后,要將服務(wù)性職能部門從政府當中剝離開來,成立有針對性的執(zhí)行機構(gòu),和市場中的其他經(jīng)濟組織共同來完成農(nóng)村公共服務(wù)的執(zhí)行任務(wù)。如何建立起中央對地方農(nóng)村公共服務(wù)的問責制?不僅要實行統(tǒng)計部門的垂直管理,以便于減少各級政府對統(tǒng)計過程及其結(jié)果的干預(yù),從而盡快將農(nóng)村基本公共服務(wù)指標進行細化,并納入到統(tǒng)計范圍之中,而且還要加強對地方政府農(nóng)村公共服務(wù)的審計及監(jiān)察,以保證在農(nóng)村公共服務(wù)供給中,財政資金能夠得到合理、高效的使用。

二是要完善以農(nóng)村公共服務(wù)為導向的干部績效考核制度。目前,基層政府干部的考核和升遷仍然主要取決于當?shù)氐慕?jīng)濟績效和招商引資上的成績,而不是農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況的好壞。[4]因此,要糾正見物不見人的片面發(fā)展觀,注重增加基本農(nóng)村公共服務(wù)在干部政績考核體系中的比重。近年來,一些地方政府過于注重 GDP的增長,反而忽視了農(nóng)村公共服務(wù)問題并未完全得到改善。今后,要進一步加快現(xiàn)行干部制度的改革步伐,盡快將農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量指標納入到干部政績考核體系之中,并慢慢地增加其自身權(quán)重。與此同時,也把將農(nóng)民滿意度作為衡量干部績效考核的一個重要標準。針對農(nóng)村公共服務(wù)供給的各個環(huán)節(jié),建立符合廣大農(nóng)民要求的農(nóng)村公共服務(wù)利益需求表達機制,從而將農(nóng)民的滿意度納入到干部績效考核體系之中,使普通農(nóng)民的評價成為影響干部升遷的一個重要因素。

四、結(jié)語

綜上所述,重視農(nóng)村公共服務(wù)供給問題,是當前我國服務(wù)型政府建設(shè)中的重要內(nèi)容之一。一旦服務(wù)型政府的建構(gòu)與理念出現(xiàn)缺失,必然會造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的低效。為促進我國農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定發(fā)展,一定要運用服務(wù)型政府理念來指導農(nóng)村公共行政工作。我們必須在建立健全中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的總體目標下,逐步調(diào)整國民經(jīng)濟的發(fā)展與分配格局,實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,為廣大農(nóng)民創(chuàng)造平等的發(fā)展機會,才能真正解決好農(nóng)村公共服務(wù)供給問題。

[1] 劉新建,劉彥超.農(nóng)村公共服務(wù)供給問題及其對策淺析[J].山西農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2008(7).

[2] 艾醫(yī)衛(wèi)屈雙湖.建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)多元供給機制[J].中國行政管理,2008(10).

[3] 黃利敏.發(fā)展第三部門完善公共服務(wù)供給[J].當代經(jīng)理人,2006(9).

[4] 于慎澄.我國農(nóng)村公共服務(wù)供給機制問題探討[J].理論前沿,2008(20).

D632

A

1008-5955(2010)02-0033-03

2010-02-13

李祿俊(1965-),男,四川宜賓人,哲學碩士,四川省委黨校科社部副教授,主要從事科學社會理論與實踐方面的教學和研究。

(責任編輯:田 壤)