高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國共產黨處理政府間關系的理論與實踐

高 軒,朱滿良

(中共中央黨校政法教研部,北京 100091)

中國共產黨;政府間關系;理論與實踐

中國共產黨四代中央領導集體都十分重視政府間的關系。新中國成立以來,對這一問題理論和實踐的思考,基本經歷了初步探索、有效突破、繼續(xù)發(fā)展和不斷創(chuàng)新四個階段。每個階段都有不同的理論認識和實踐側重點。對其進行回顧與分析,有利于政府間關系的完善。

政府間關系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關系,形式上主要包括縱向的中央與地方關系和橫向上地方各政府間的關系。新中國成立以來,中國共產黨一直在探索如何處理政府間關系,積累了豐富的經驗。分析總結這些經驗,對于進一步處理好政府間關系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、以毛澤東為核心的第一代領導集體對政府間關系的探索

建國伊始,面對著鞏固政權、建設社會主義的挑戰(zhàn),以毛澤東為核心的第一代領導集體非常重視政府間關系尤其是中央與地方的關系,并對這一關系進行了的艱辛的探索。

1、單一制國家結構形式的選擇

關于國家結構形式這一問題。馬克思主義認為,就社會主義國家而言,“無產階級只能采取單一而不可分的共和國的形式”“實行瑞士式的聯(lián)邦制,那就是倒退一大步?！盵1]中國共產黨以馬克思這一思想為指導,結合我國自秦漢以來的統(tǒng)一歷史傳統(tǒng),以及我國多民族的現(xiàn)實國情,最終選擇了單一制國家結構形式。1954年《憲法》現(xiàn)定我國國家結構形式實行單一制,全國各地都必須接受中央人民政府的統(tǒng)一領導。單一制國家結構形式的選擇,為今后政府間關系的協(xié)調、改革和完善奠定了制度前提。

2、中央集權體制的形成及對地方分權的探索

建國初,面臨嚴峻的國內國際形勢,對于中國共產黨人而言,首先要考慮的問題是如何進一步鞏固新興政權,實現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。因此以毛澤東為核心的第一代中央領導集體選擇了中央高度集權體制,以高度的黨和中央權威來應付隨時可能發(fā)生的現(xiàn)實問題。比如在財經上,實行“統(tǒng)一領導,統(tǒng)一管理”,采取計劃經濟;在政治軍事上,撤銷大區(qū)制,將大區(qū)領導人上調入京等?？梢哉f,中央高度集權體制對于維護國家穩(wěn)定,鞏固新生政權,短時期內把國民經濟搞上去的確發(fā)揮了重大的作用。然而在隨后國家建設中,這種“中央統(tǒng)得過死”、“地方缺乏積極性”的政府間關系又給國家經濟建設帶了的嚴重的消極后果。

新中國的第一代領導人也注意到了這一問題的嚴重性。1956年黨中央在中央與地方關系的理論上取得了重大突破。從1956年同年4月25日,毛澤東在政治局擴大會議上作了《論十大關系》的報告,其中第五個問題專門分析了中央與地方的關系。[2]毛澤東首先指出“處理好中央和地方的關系,這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”。其次對于處理中央與地方關系的基本原則,指出,“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾,目前要注意的是,應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下,擴大一點地方的權力,給地方更多的獨立性,讓地方辦更多的事情?！兄醒牒偷胤絻蓚€積極性,比只有一個積極性好得多。”第三,對于中央與地方的側重點上,毛澤東還是比較強調中央權威,有明顯的集權傾向。毛澤東認為為了建設一個強大的社會主義國家,必須有中央的強有力的統(tǒng)一領導,必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀律,破壞這種必要的統(tǒng)一,是不允許的。他還堅持立法權要集中在中央。周恩來也明確地指出:“適當分權給地方就會更好地集權于中央”[3]。在當時的中央領導人看來,國家利益、中央的集中統(tǒng)一是主要的,地方權力的存在、地方管理權力的給予都是為了更好地維護國家利益,鞏固中央權力。最后,對于協(xié)調中央與地方的方式,提倡同地方商量辦事的作風。凡是同地方有關的事情,都要先同地方商量,商量好了再下命令。這種商量辦事的作風實質上是一種非制度化、隨機化的方式,帶有濃厚的人治色彩。

從理論意義上講,毛澤東提出的充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性符合了現(xiàn)代國家處理央地關系的基本思路。但由于在毛澤東時期,我國社會主義建設尚處于探索階段,在處理中央與地方關系問題上還缺乏經驗,不同時期對中央集權地方分權重要性認識的左右搖擺以及根本上的非制度化方式和人治色彩,中央與地方關系在隨后的時間里非但沒有步入正軌,反而陷入了集權-分權-再集權-再分權的循環(huán)之中。

3、地方政府間橫向關系的阻隔

建國初,大行政區(qū)作為地方最高行政單位,擁有較大的自主管理權,因此有利于對其所轄地方政府間關系的協(xié)調。1954年大行政區(qū)撤銷以后,原來屬于大區(qū)的權力逐漸收歸中央,逐步形成了條塊結合、條條為主的集權式管理體制。在這種體制下,地方政府層層設置了與中央各部門一一對口的單位和部門,地方政府的“塊塊”被中央各部門的“條條”所肢解,地方政府間橫向聯(lián)系就逐漸被阻隔。為了解決地方政府間橫向關系被阻隔的問題,1960年中共中央又決定成立東北局、華北局、華東局、中南局、西南局和西北局,加強地區(qū)內協(xié)調。但是由于高度集權的計劃經濟體制已經形成并鞏固,地方政府間橫向關系被阻隔的問題未能根本解決。

雖然制度上的僵化設計不可能使功能不全的地方政府去主動發(fā)展橫向關系,但中央政府的巨大權威還是使得地方政府間發(fā)展了一定的聯(lián)系。在《論十大關系》中,毛澤東涉及到了地方政府間關系的問題。他強調“中央要注意發(fā)揮省市的積極性,省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;還指出,“省市和省市之間的關系,也是一種地方和地方的關系,也要處理得好。我們歷來的原則,就是提倡顧全大局,互助互讓”。20世紀五六十年代,中央將全國劃分為七個協(xié)作區(qū),并設立協(xié)作區(qū)委員會負責協(xié)調區(qū)內工作。此外中央政府還組織了地方政府間對口支援活動,如干部相互交流、物資相互調運以及技術人員的互動等,也在一定程度上促進了橫向關系的發(fā)展。

二、以鄧小平為核心的第二代領導集體對政府間關系的突破

在新的歷史條件下,為了改革高度集權體制和實行改革開放,以鄧小平為核心的第二代領導集體開始了對政府間關系的改革,取得了政府間關系的重大突破。

1、維護中央權威

鄧小平認為,“中國的問題壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境,什么都搞不成,已經取得的成果也會失掉。”[4]而維護中央權威則是維護穩(wěn)定根本保障。1988年鄧小平在專門做了《中央要有權威》的講話。[5]首先指出:“我的中心意思是,中央要有權威。改革要成功,就必須有領導有秩序的進行。沒有這一條,就是亂哄哄,各行其是,怎么行呢?不能搞‘你有政策我有對策’,不能搞違背中央政策的‘對策’,黨中央、國務院沒有權威,局勢就控制不住?！逼浯卧谡劦窖睾Ｏ葘ν忾_放和內地后發(fā)展的兩個大局時明確指出“這一切,如果沒有中央的權威……各顧各,相互打架,相互拆臺,統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央、國務院?！钡谌?此外在經濟宏觀管理領域,他也強調中央權威,指出“我們要定一個方針,就是要在中央統(tǒng)一領導下深化改革”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”。陳云更是明確指出:“中央的政治權威,要有中央的經濟權威作為基礎。沒有中央的經濟權威中央的政治權威是不鞏固的?！盵6]從政治權威到經濟權威說明第二代領導集體對維護中央權威的認識更加深刻和全面。

2、尊重地方利益,向地方放權

針對政治體制高度中央集權這一事實,從政治體制改革的高度指出:“改革的內容,首先是黨政要分開……。第二個內容是權力要下放,解決中央和地方的關系,同時地方各級也都有一個權力下放問題”。[7]他還根據(jù)國情分析指出:“我國有這么多省、市、自治區(qū),一個中等的省相當于歐洲的一個大國,有必要在統(tǒng)一認識、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動之下,在經濟計劃、財政、外貿等方面給予更多的自主權”。[8]

實踐上,第一,推行行政性放權,擴大省市地方政府的事權、財權、立法權。財政體制改革是中央與地方關系改革的核心問題。1980年,開始在各省市實行“劃分收支,分級包干”的財政管理體制;1985年國務院決定實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的新模式。包干制給予地方極大的財權,這樣財力分配由“條條”為主變?yōu)椤皦K塊”為主。事權方面,擴大了地方固定資產投資項目審批權、外匯管理權、物價管理權、物資分配權等。立法權方面,1979年重新修訂的《地方組織法》就已經賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力;1982年的五屆人大通過修改憲法進一步擴大了地方立法的權限。第二,實行經濟性放權,賦予企業(yè)自主性。以前的地方分權只是行政性分權,不是經濟性分權,也就是說,中央下放權力只不過是管理企業(yè)的權力從中央轉移到地方,企業(yè)只不過又成了地方的附屬,這樣也不會發(fā)揮企業(yè)的自主性、積極性。1984年,黨的十二屆二中全會決定“實行政企職責分開,使企業(yè)成為自主經營,自負盈虧的社會主義商品生產者和商品經營者。”1987年,中共十三大進一步指出:“下放權力必須以擴大中心城市和企事業(yè)單位的權力為重點。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)單位的權力。各中間層次一律不得截留?！?/p>

3、實行“一國兩制”,設計中央與地方關系新形式

黨的十一屆三中全會以后,以鄧小平為核心第二代中央領導集體把處理香港、澳門回歸,以及臺灣問題提上了議事日程。為此,鄧小平創(chuàng)造性地提出了“一國兩制”的偉大構想,成功解決了香港、澳門的歷史遺留問題。這使得在保持我國單一制國家結構的同時,又妥善處理了這一特殊的中央與地方關系。

4、逐步加強地方政府間橫向關系

放權讓利的改革在促進了地方政府間橫向關系尤其是橫向經濟聯(lián)系發(fā)展。這時候中央政府也通過各種政策性努力來適應這一變化。1980年,國務院發(fā)布了《關于推動經濟聯(lián)合的暫行的規(guī)定》,提出要“揚長避短,發(fā)揮優(yōu)勢,保護競爭,促進聯(lián)合”的方針。放權讓利同時也導致了一些新問題,主要是地方保護主義抬頭,各種市場分割大戰(zhàn)層出不窮。這在很大程度上阻礙了地方政府間橫向聯(lián)系,特別是企業(yè)之間的聯(lián)合。中共中央多次要求國內各地區(qū)之間要打破封鎖,根據(jù)平等互利的原則,積極促進地區(qū)之間的經濟、技術協(xié)作,促進橫向經濟聯(lián)合。此外,一些地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來。如中央政府1983年出面組織江蘇、浙江、安徽、江西、福建省和上海市建立了上海經濟區(qū);1984年四川、云南、貴州、廣西和重慶組成四省區(qū)五方經濟協(xié)調會。

三、以江澤民為核心的第三代領導集體對政府間關系的發(fā)展

20世紀90年代,為了適應社會主義市場經濟體制的要求,以江澤民為核心的第三代領導集體從經濟、政治、法律等方面,對政府間關系作了較大調整,政府間關系取得較大發(fā)展。

1、發(fā)揮中央與地方兩個積極性

江澤民在十四屆五中全會的《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關系》的講話中論述了發(fā)揮中央與地方兩個積極性的意義。他指出:“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性,是國家政治生活和經濟生活中的一個重要原則問題,直接關系到國家的統(tǒng)一、民族的團結和全國經濟的協(xié)調發(fā)展。在新形勢下,必須更好地堅持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針?？偟脑瓌t應當是:既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性,又要有統(tǒng)一指導下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護國家宏觀調控權的集中,又要在集中指導下賦予地方必要的權力?！盵9]可以說這是黨的三代領導集體一脈相承的思想。

2、加強中央宏觀調控,提高企業(yè)自主權。

黨的第三代領導集體認為社會主義市場經濟離不開政府的宏觀調控,而宏觀調控必須以中央政府的權威作保證。十四屆五中全會強調:“必須加強中央的統(tǒng)一領導,維護中央權威”[10]。為此在經濟領域,1994年中央決定實行在劃分中央和地方事權基礎上的分稅制;1997年中央決定對中央銀行以及商業(yè)銀行實行垂直管理;1998年中央撤銷中國人民銀行的省級分行,跨省區(qū)設置9家分行;通過這些措施,加強了中央的經濟權力和宏觀調控力度。

企業(yè)是發(fā)展市場經濟的基礎,也是實行經濟性分權的關鍵。在十四大報告中江澤民同志說:“通過理順產權關系,實行政企分開,落實企業(yè)自主權,使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。”[11]十四屆三中全會決定將中國國企改革的目標確立為建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度?，F(xiàn)代企業(yè)制度的確立最終讓企業(yè)從中央與地方的束縛中解放出來,進一步改善了中央與地方之間的關系。

3、依法處理政府間關系,實現(xiàn)政府間關系的法制化

黨的十五大上,江澤民同志提出了依法治國的基本方略。依法治國是一個全方位的概念,也包括政府間關系的法制化。在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設中的若干重大關系》的講話中,江澤民要求:當前應抓緊合理劃分中央和地方經濟管理權限,明確各自的事權、財權和決策權,做到權利和責任相統(tǒng)一,并力求規(guī)范化、法制化。2000年3月全國人大通過了《中華人民共和國立法法》,初步對中央與地方的職權作了規(guī)范。

4、區(qū)域合作趨勢加強,橫向競爭日益激烈

1991年的八五規(guī)劃中提出繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作,以省、區(qū)、市為基礎,以跨省區(qū)市的橫向經濟聯(lián)合為補充,發(fā)展各具特色、分工合理的經濟協(xié)作區(qū)。1996年,八屆全國人大第四次會議提出在全國建立七個跨省區(qū)市經濟區(qū)域。1.長江三角洲及沿江地區(qū);2.環(huán)渤海地區(qū);3.東南沿海區(qū);4.西南和華南部分省區(qū);5.東北地區(qū);6.中部五省地區(qū);7.西北地區(qū)。1999年年國務院做出了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署?！半S著國家實施對西部的大開發(fā),在中央政府的推動下,東西部之間以多領域合作和互相支援為主要內容的橫向關系將進一步發(fā)展,同時西部10個省市自治區(qū)之間的合作必將成為地方政府橫向間關系發(fā)展的新亮點?！盵12]

此外,隨著市場經濟體制的確立,各地方政府橫向間的競爭也日趨激烈。以GDP增長為中心的思維方式指導下,各個地方之間的原料、產品、項目、政策大戰(zhàn)接連不斷。但這些行為缺乏有力的調控、約束和引導,不斷演變成為一種惡性競爭態(tài)勢,進一步導致了各級地方政府通過行政手段、經濟手段引發(fā)的地方市場分割和地方保護等負面后果。

四、以胡錦濤為總書記的第四代領導集體對政府間關系的創(chuàng)新

進入新世紀,面臨著改革開放20多年來的新形勢、新任務,以胡錦濤為總書記的第四代領導集體深入思考政府間關系這一問題,取得了理論和實踐上的重大創(chuàng)新。

1、以理論創(chuàng)新來指導處理政府間關系

黨的十六屆三中全會第一次提出堅持以人為本,樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀,促進經濟社會和人的全面發(fā)展。黨的十七大上,胡錦濤總書記又提出,科學發(fā)展觀第一要義是發(fā)展,核心是以人為本,基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)性,根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學發(fā)展觀尤其是統(tǒng)籌兼顧方法的提出為政府間關系提供有力的指導。堅持統(tǒng)籌兼顧,其中一個重要方面就是要統(tǒng)籌中央和地方關系。“要加強統(tǒng)籌協(xié)調,提高處理利益關系的能力。要深入分析研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的利益關系和利益格局調整,正確處理中央和地方、地方和地方、部門和地方、部門和部門之間的關系。”[13]“統(tǒng)籌兼顧是科學發(fā)展觀的根本方法?！_處理中央和地方的關系,善于發(fā)揮兩個積極性,既堅持全國一盤棋,保證中央政令暢通、令行禁止,又支持地方因地制宜、創(chuàng)造性地開展工作”。

中共十六大報告第一次提出“社會更加和諧”的重要目標。中共十六屆四中全會,進一步提出要提高構建社會主義和諧社會的能力。中共十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,對構建社會主義和諧社會這一重大戰(zhàn)略任務作了具體部署。社會主義和諧社會是一個全面的系統(tǒng)的工程,涉及到方方面面,其中政府間關系的和諧是社會主義和諧社會的一個重要方面。和諧社會的真正實現(xiàn),必須包括政府間關系的和諧。像我們這樣一個大國,如果中央政策不能順暢地貫徹落實,各個地方政府各自為政,各個部門不能相互協(xié)調,是不可能建設一個和諧社會的。中央從構建社會主義和諧社會的角度指出:加強制度建設,保障社會公平正義,就要進一步明確中央和地方的事權,健全財力與事權相匹配的財稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法,加大財政轉移支付力度,促進轉移支付規(guī)范化、法制化。

2、合理劃分中央與地方事務權責

十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,其中明確指出,“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理權責。按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則,明確中央和地方對經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的管理權責。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務,由中央管理,以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務,要區(qū)別不同情況,明確各自的管理范圍,分清主次責任。根據(jù)經濟社會事務管理權責的劃分,逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責?！敝泄仓醒氲谝淮蚊鞔_區(qū)分了三個層次的事務:全國性和跨省事務、地方性事務以及共同管理的事務。這成為以后中央與地方權限劃分的一個基礎。

3、政府間橫向關系更加協(xié)調

以胡錦濤為核心的第四代中央領導集體更加重視區(qū)域協(xié)調發(fā)展,中央多次提出繼續(xù)推進西部大開發(fā),振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地,促進中部地區(qū)崛起,鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。東部地區(qū)發(fā)展是支持區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要基礎,要在率先發(fā)展中帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調發(fā)展其中就蘊含著區(qū)域政府間橫向關系的協(xié)調。

區(qū)域政府間合作進一步升級。區(qū)域一體化,成為國家和區(qū)域內各地政府的共識,大融合的態(tài)勢已經全面展開。2008年國務院先后通過了《進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經濟社會發(fā)展的指導意見》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》,明確提出“一體化發(fā)展”、“加快推進區(qū)域一體化進程”?！伴L三角一體化”“珠三角一體化”正式上升到國家層面。長三角、珠三角區(qū)域內各政府也在諸多方面開始了一體化區(qū)域協(xié)調,如金融一體化、信息一體化、交通一體化、環(huán)保一體化、社保一體化等。

[1]馬克思恩格斯全集(第22卷)[C].北京:人民出版社,2003,275.

[2]論十大關系[A].毛澤東選集(第5卷)[M].北京:人民出版社,1977,275-277.

[3]國家行政學院.毛澤東周恩來劉少奇朱德論政府管理[M].北京:中共中央黨校出版社,1997,73.

[4][7]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,284.177.

[5]中央要有權威[A].鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993,277-278.

[6]陳云文選(第3卷)[M]北京:人民出版社,1995,366.

[8]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994,145.

[9][10][11]江澤民文選第1卷[M].北京:人民出版社,2006,471-472;472;288.

[12]楊小云.論新中國建立以來中國共產黨處理中央與地方關系的歷史經驗[J].政治學研究,2001,(02).

[13]十六大以來重大文獻選編(中)[C].北京:中央文獻出版社2006,1105.

(責任編輯:周建瑜)

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1008-5955(2010)02-0098-04

2010-03-08

高 軒(1982-)男,山東泰安人,中共中央黨校2008級政治學理論專業(yè)博士研究生,研究方向當代中國政府與政治;朱滿良(1951-)男,江蘇無錫人,中共中央黨校教授,博士研究生導師,研究方向政治體制改革。