王淵文

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

經(jīng)濟(jì)適用房公共政策實施研究
——以太原市為例

王淵文

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

經(jīng)濟(jì)適用住房是具有保障性質(zhì)的政策性住房，實施經(jīng)濟(jì)適用住房政策，是加快建立住房新體制，更好地解決中低收入家庭住房的必然選擇。但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)適用房政策與地方實際出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況。因此，本文以太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策為例進(jìn)行了分析，從而對經(jīng)濟(jì)適用房政策應(yīng)如何結(jié)合實際加以完善進(jìn)行了探討。

經(jīng)濟(jì)適用房；公共政策；太原市

一、太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策實施中存在的問題

（一）經(jīng)濟(jì)適用房的購買對象界定不明

經(jīng)濟(jì)適用房政策的購買對象是中低收入家庭。那么如何界定適應(yīng)我國國情、區(qū)情的家庭收入對經(jīng)濟(jì)適用房的定位是關(guān)鍵。按照國際通用做法，一般居民家庭收入劃分為高、中等偏高、中等、中等偏低、低5個檔次。其中高收入階層與低收入階層都只占有極小的部分（約各占10%左右），中等偏高、中等、中等偏低收入階層占絕大部分。那么我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房政策中的受益者，究竟是指高收入以外的其他階層還是指中等偏低加低收入階層，到目前政府仍沒有明確的界定。就整個社會來說，目前也沒有一個權(quán)威部門來判定家庭的收入標(biāo)準(zhǔn)，而金融機制的不完善又難以準(zhǔn)確界定個人經(jīng)濟(jì)收入的多少，這就為政策執(zhí)行留下了明顯的漏洞，結(jié)果使得擁有價格優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)適用房面對了大約90%左右的購買者。由于各種家庭對住房需求各不相同，有的要求滿足基本住房需要，有的要求改善現(xiàn)有住房條件，從而使經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)難以把握。在住房需求向小康邁進(jìn)的今天，有能力購買住房的消費者熱衷于大戶型的經(jīng)濟(jì)適用房也毫不奇怪。問題是這樣一來，經(jīng)濟(jì)適用房銷售對象的外延就無限放大，它既可能為中低收入家庭雪中送炭，也可能給中高收入的業(yè)主錦上添花。中高收入家庭集團(tuán)購買的大量涌入，不僅違背了國家制定經(jīng)濟(jì)適用房政策的初衷，而且有可能因此抬高經(jīng)濟(jì)適用房的價格；另一方面，購買者中中低收入者比例并不大，中低收入家庭有的仍難以承受目前經(jīng)濟(jì)適用房的價格，從而使國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)適用房的政策不能有效地貫徹，經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性未發(fā)揮出來。

（二）家庭平均收入難以準(zhǔn)確核實

從實踐來看，由于目前我國尚未建立個人收入申報制度，這使得政府難以準(zhǔn)確核實家庭的真實收入。根據(jù)《太原市經(jīng)濟(jì)適用住房銷售管理若干規(guī)定（試行）》申請人收入證明主要由所在單位提供，在一般情況下，單位提供的僅僅是工資收入證明，而其他收入證明無法提供。因此，使一些總收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過4萬元，但工資收入未超出4萬元的家庭符合了申請條件。

（三）開發(fā)商對經(jīng)濟(jì)適用房政策仍持觀望態(tài)度

根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策，承建經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)商除了享受土地行政劃撥外，還有稅費、配套費以及其他方面的優(yōu)惠，但目前在太原市開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房除了配套費少交外，其他的優(yōu)惠政策幾乎都被剝離掉了。開發(fā)商開發(fā)其他的房地產(chǎn)項目，只要買了地按照規(guī)劃指標(biāo)建設(shè)即可，而經(jīng)濟(jì)適用房則不同，從報指標(biāo)到報建，從銷售價格到售后等一系列的問題得按部就班。在不少開發(fā)商看來，如果按新規(guī)定：中套住房面積控制在80平方米左右，小套住房面積控制在60平方米左右，在太原市恐怕很難操作。這導(dǎo)致了不少開發(fā)商對經(jīng)濟(jì)適用房政策持觀望態(tài)度。

（四）建設(shè)用地選址不夠合理

有關(guān)資料顯示，為降低建筑成本，太原市近兩年建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的地址多數(shù)位于城市郊區(qū)，交通和生活設(shè)施不夠齊全。雖然經(jīng)濟(jì)適用房的價格比一般商品房便宜，但增加了中低收入家庭上學(xué)、工作、購物、就醫(yī)等眾多問題，雖減少了買房成本，卻提高了其它方面的生活成本。

（五）經(jīng)濟(jì)適用房價格監(jiān)控缺乏

經(jīng)濟(jì)適用住房是指納入政府經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計劃，建設(shè)用地實行行政劃撥，享受政府提供的優(yōu)惠政策，向城鎮(zhèn)中低收入家庭供應(yīng)的普通居民住房。經(jīng)濟(jì)適用房價格實行政府指導(dǎo)價，制定經(jīng)濟(jì)適用房價格，應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)中低收入家庭經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)，以保本微利為原則，與同一區(qū)域內(nèi)的普通商品住房價格保持合理差價。從經(jīng)濟(jì)適用房價格形成特點來看，它既區(qū)別于純商品住房，又區(qū)別于非貨幣化分配的福利住房，可以說是一種準(zhǔn)商品房，這種住房價格與其他住宅市場價格共存，形成住房價格新的“雙軌”，這勢必對房地產(chǎn)市場價格機制作用的發(fā)揮產(chǎn)生一定的影響。一方面，雙軌制價格的存在不利于發(fā)揮價格杠桿對房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)。由于經(jīng)濟(jì)適用房享受政府多項優(yōu)惠政策，如土地以行政劃撥方式供應(yīng)，減免多項稅費，這就使經(jīng)濟(jì)適用房價格比市場同地段同檔次的商品房價格低，這種價格差將吸引一部分中高收入家庭通過各種手段競相獲得該類住房，而把很大部分的中低收入家庭拋在一邊；同時，也不能排除一些人鉆雙軌制價差的空子，將帶有政府讓利性的經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)為商品房出售，謀取不義之財，擾亂住房市場秩序。另一方面，雙軌制價格的存在不利于土地資源的合理配置和有效利用。政府對經(jīng)濟(jì)適用房項目開發(fā)實行劃撥用地、各種稅費減半征收的優(yōu)惠政策，這就使城市的一部分土地仍可通過行政劃撥無償取得。在這部分土地使用中，地租、地價的經(jīng)濟(jì)杠桿無法發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，形成不了土地使用的約束機制。此外，以無償劃撥方式為經(jīng)濟(jì)適用房供地，會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)不完整，給住房二級市場交易帶來許多障礙。

二、太原市經(jīng)濟(jì)適用房政策調(diào)整方向及對策

（一）要解決經(jīng)濟(jì)適用房購買對象上的困境

使經(jīng)濟(jì)適用房的經(jīng)濟(jì)性更好地發(fā)揮出來，一是要明確界定經(jīng)濟(jì)適用房的購買對象。要改變經(jīng)濟(jì)適用房什么人都可以購買的不合理狀況，就需根據(jù)各地的具體情況，制定明確標(biāo)準(zhǔn)，界定適應(yīng)我國國情的中低收入家庭，為確保經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對象的準(zhǔn)確性，可以以家庭收入和家庭住房面積兩項標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來衡量。從家庭收入來看，家庭總收入應(yīng)包括家庭總資產(chǎn)和現(xiàn)期收入兩部分。家庭總資產(chǎn)可以用家庭擁有的不動產(chǎn)與金融資產(chǎn)的價值來衡量，具體包括家庭在銀行、信用合作社、郵局等的存款、股票、國庫券、公積金等有價證券和其他投資以及自己居住的房產(chǎn)和其他動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)價值等?，F(xiàn)期收入應(yīng)包括家庭所有成員的工資收入和其他工資外收入。但居民家庭收入是一個變化的概念，而且因地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡存在一定差別，因此要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況界定中低收入家庭。從住房面積來看，各地應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的實際情況，結(jié)合中低收入居民家庭實際需要合理確定，基本戶型應(yīng)保持在略高于當(dāng)?shù)厝司》棵娣e標(biāo)準(zhǔn)的水平上，并隨著發(fā)展及時調(diào)整。二是要加大監(jiān)督力度，成立專門機構(gòu)核定經(jīng)濟(jì)適用房的購買對象。為配合住房供應(yīng)體系的建立，應(yīng)從制度上建立中低收入家庭住房保障機制。成立相關(guān)的監(jiān)督機構(gòu)，將建設(shè)局、房管局、財政局、物價局等多個部門中與住房保障有關(guān)的管理事務(wù)均交該機構(gòu)，由其對經(jīng)濟(jì)適用房的購買對象進(jìn)行仔細(xì)的審查與核定，保證經(jīng)濟(jì)適用房真正到達(dá)中低收入者手中，同時也要對經(jīng)濟(jì)適用房的轉(zhuǎn)手上市進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止高收入者通過各種手段取得經(jīng)濟(jì)適用房。

（二）建立科學(xué)的收入狀況評估體系

科學(xué)評估經(jīng)濟(jì)適用房申請人家庭經(jīng)濟(jì)狀況涉及到整個社會分配制度的運作、監(jiān)控機制，要完善這些機制在短期是難以實現(xiàn)的。盡管如此，政府還是應(yīng)該創(chuàng)造條件，積極向這個方向努力。

1.應(yīng)盡快建立個人收入申報制度并將其與已實行的個人存款實名制相聯(lián)系，準(zhǔn)確掌握家庭收入情況，建立家庭收入檔案，嚴(yán)格審查、登記．并實行動態(tài)管理，切實保障中低收入家庭的利益。

2.應(yīng)建立起一種新的工薪階層住房供給的機制，提高政府住房政策的針對性。嚴(yán)格控制經(jīng)濟(jì)適用住房的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)適用住房的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括區(qū)位、套面積、建筑層高、建筑物間距、小區(qū)綠化、配套設(shè)施和總價等多方面，應(yīng)做到既適用又經(jīng)濟(jì)。三是積極引導(dǎo)居民樹立正確的消費觀念，提倡有能力的居民應(yīng)從市場上去實現(xiàn)“各盡所能，各居其屋”，而不是依賴經(jīng)濟(jì)適用性房來解決住房問題。

（三）合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)中的政府職能

充分運用市場機制調(diào)節(jié)住房供求關(guān)系，政府應(yīng)給予一定的政策傾斜，使房地產(chǎn)開發(fā)商能變政策行為為企業(yè)行為，自愿參與經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)。

1.政府應(yīng)建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)適用房土地供應(yīng)渠道，在稅費、融資等方面提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并確保優(yōu)惠政策到位，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，以提高開發(fā)商參與的積極性，保證開發(fā)商可以利用自有資金和優(yōu)惠的銀行貸款自愿參與經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)建設(shè)。

2.政府應(yīng)盡快建立和完善房改金融業(yè)務(wù)的方針和政策，調(diào)動各個商業(yè)銀行的積極性，讓商業(yè)銀行積極為經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款。凡是具有承辦房改金融業(yè)務(wù)能力的商業(yè)銀行，政府應(yīng)為他們承辦房改金融業(yè)務(wù)提供條件，只有這樣才能調(diào)動各個商業(yè)銀行為經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款的積極性。同時，應(yīng)制定對各個商業(yè)銀行的監(jiān)督措施。在對經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)項目承諾貸款之前，應(yīng)對承建單位的資質(zhì)、資金、信譽、項目、銷售前景進(jìn)行綜合性的全方位的調(diào)查。一旦確定并做出承諾，就必須要保證貸款的及時足額到位。如果做出承諾，但是貸款卻遲遲不能到位，政府應(yīng)把存入該行的房改資金全部轉(zhuǎn)出，人民銀行應(yīng)按照商業(yè)銀行法的有關(guān)規(guī)定給予一定的行政和經(jīng)濟(jì)處罰。各有關(guān)部門還應(yīng)對經(jīng)濟(jì)適用住房貸款的用項進(jìn)行監(jiān)控，確保經(jīng)濟(jì)適用住房開發(fā)建設(shè)貸款的專用性。

（四）對經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)區(qū)域進(jìn)行合理的空間布局

1.應(yīng)在充分考慮居民需求意愿的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的空間布局。如經(jīng)濟(jì)適用房的選址可結(jié)合新城建設(shè)，重點考慮三個原則：一是交通要方便，比如在軌道交通附近；二是要選“熟地”，市政、管線、道路等配套齊全；三是從成本方面考慮，要選拆遷量不大的地。同時，應(yīng)加強市政、生活等配套設(shè)施的建設(shè)。

2.為避免產(chǎn)生明顯的“居住隔離”（所謂居住隔離是指都市居民由于種族、宗教、職業(yè)、生活習(xí)慣、文化水準(zhǔn)或財富差異等關(guān)系，特征相類似的集居于特定地區(qū)，不相類似的集團(tuán)間則彼此分開，產(chǎn)生隔離作用），經(jīng)濟(jì)適用房可采用零星建設(shè)的方式（同一社區(qū)中，既有高檔商品房，又有一般的經(jīng)濟(jì)適用房）。

（五）進(jìn)一步健全和完善經(jīng)濟(jì)適用房價格管理和調(diào)控體系

鑒于上述分析，以無償劃撥方式供應(yīng)土地對市場機制易產(chǎn)生諸多不利影響，有學(xué)者建議實行土地使用租賃制，改一次劃撥方式為按年按月租賃方式，由購房者分年分月支付地產(chǎn)租金。這樣既體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也使現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用房價格穩(wěn)定，同時也有利于啟動住房二級市場，加快住房市場化進(jìn)程。針對目前經(jīng)濟(jì)適用房價格仍較高，相當(dāng)程度是由于經(jīng)濟(jì)適用房的價格構(gòu)成不規(guī)范，市場價格秩序紊亂。對此，政府一是要從源頭上穩(wěn)定房價，加強對經(jīng)濟(jì)適用房成本費用的控制，禁止亂攤和虛置成本，進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)適用房價格管理的各項法律規(guī)章及實施細(xì)則，指導(dǎo)和規(guī)范各市場主體的價格決策行為。例如，政府規(guī)定開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的利潤率為3%，但對于以3%的什么利潤率作為鑒定標(biāo)準(zhǔn)沒有明確的規(guī)定。一般而言，利潤率有資本利潤率、成本利潤率與銷售利潤率之別。鑒于房地產(chǎn)業(yè)本身對開發(fā)商的自有資金要求低，因此在等額利潤的前提下，上述三者會呈現(xiàn)如此一種關(guān)系：資本利潤率>成本利潤率>銷售利潤率。二是要加大價格執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處越權(quán)定價、牟取暴利、價格欺詐等各種違法行為，扭轉(zhuǎn)住房市場價格秩序混亂的局面，維護(hù)購房者的合法權(quán)益。

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（責(zé)編：施琳潔）

F293.31

A

1008-8431（2010）05-0037-03

2010-09-06

王淵文（1982-），男，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2008級行政管理專業(yè)碩士研究生。