劉 蓓

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

□政治學(xué)與行政管理研究

淺議國民素質(zhì)普提時代下我國教育的法治環(huán)境

劉 蓓

(長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院,吉林長春130012)

透過德國國內(nèi)教育的相關(guān)法律政策與制度以及對我國國內(nèi)教育現(xiàn)有相關(guān)法律政策與制度,說明了國民素質(zhì)普提時代來臨,教育面臨更多更復(fù)雜問題。為應(yīng)對中華民族偉大復(fù)興遭遇的國民素質(zhì)亟待普遍提高的難題,教育法治環(huán)境的改善應(yīng)引起我們更多的重視,有關(guān)教育的政策、法規(guī)、制度應(yīng)全面跟上。

國民素質(zhì)普提;教育法規(guī);教育政策

大國的崛起靠的是科技,國與國之間的較量說到底就是國民素質(zhì)的較量,是人才的較量。自建國起,我國的領(lǐng)導(dǎo)人就特別強(qiáng)調(diào)要全面提高學(xué)生綜合素質(zhì)。毛澤東、鄧小平、江澤民等黨和國家的主要領(lǐng)導(dǎo)人,在不同歷史時期和階段始終如一地高度重視共和國的教育事業(yè),把馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展學(xué)說與中國的實際相結(jié)合,為推進(jìn)我國的素質(zhì)教育做出了不可磨滅的巨大貢獻(xiàn)。1917年4月2日,毛澤東在《體育之研究》中,更系統(tǒng)地闡述了德、智、體三育全面發(fā)展的思想。他說:“夫知識則誠可貴矣,人之所以異于動物者以此耳?！薄暗赖乱嗾\可貴矣,所以立群道、平人此耳?！薄绑w者,載知識之車而寓道德之舍也。”[1](P67)20世紀(jì)50年代初,毛澤東提出“要各校注意健康第一,學(xué)習(xí)第二”。他說:“我們的教育方針,應(yīng)該使受教育者在德育、智育、體育幾方面都得到發(fā)展,成為有社會主義覺悟的有文化的勞動者?！盵2](P340)他60年代中期又提出:“課程多,壓得太重,是很摧殘人的,學(xué)制、課程、教學(xué)方法、考試方法都要改?！?/p>

鄧小平曾說:“教育是一個民族最根本的事業(yè)”。中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要走向健康發(fā)展的軌道必須從恢復(fù)和振興教育事業(yè)抓起。1977年8月,鄧小平親自作出了恢復(fù)中斷10年之久的高考制度的決定。1978年3月,中共中央、國務(wù)院先后召開全國科學(xué)大會和全國教育工作會議,為在當(dāng)代中國改革開放全局中確立“科教興國”的戰(zhàn)略地位樹立了第一塊里程碑。到2008年底,“兩基”人口覆蓋率達(dá)到99.3%。高中階段教育在校學(xué)生4576.07萬人,毛入學(xué)率74%。全國各類高等教育總規(guī)模達(dá)到2907萬人,高等教育毛入學(xué)率達(dá)到23.3%。[3]國民素質(zhì)普遍提高的時代已然來到,這必然要求教育的法治環(huán)境也要進(jìn)一步完善。

一、我國教育的相關(guān)政策法規(guī)與制度

中國是一個具有悠久教育傳統(tǒng)的文明古國。孔子是儒家學(xué)派的創(chuàng)始人,是中國文化的奠基者之一,也是中國古代乃至世界上最早的職業(yè)教師和最偉大的教育家之一。在春秋末期這樣一個社會大變動的時代,保守的奴隸主貴族是無法應(yīng)付現(xiàn)實生活的變化,從奴隸主貴族本身來說也不可能培養(yǎng)出適應(yīng)社會發(fā)展要求的人才。但從社會發(fā)展來說,卻需要有一批有才干的人才,要他們來解決現(xiàn)實社會中發(fā)生的種種復(fù)雜問題。孔子適應(yīng)當(dāng)時社會的需要,通過教育,給人們以知識,成為我國歷史上最早的一位教育家。孔子倡導(dǎo)“有教無類”的教育主張,他提倡不分長幼,不論貴賤,不認(rèn)種族,人人享有受教育的權(quán)利。在孔子之前,貴族階層壟斷了文化教育權(quán),平民階級沒有受教育的可能,教育僅僅是局限在最高統(tǒng)治階層范圍之內(nèi)的事,辦教育的目的,也只是為統(tǒng)治者培養(yǎng)接班人。學(xué)校的貴族化,阻礙了文明的普及與發(fā)展,也扼殺了平民百姓的求知欲望?？鬃訌娜畾q左右開始,便打破歷史的陳規(guī),創(chuàng)辦私學(xué),明確提出”有教無類”(《論語·衛(wèi)靈公》)的思想。這一教育思想的提出,開創(chuàng)了文化下移和普及教育的新道路,是中國教育史上劃時代的革命創(chuàng)舉,也是人類教育史上一項很有革命意義的突破。這也成了中國教育史上與”學(xué)在官府”相對立的“學(xué)移民間”、“學(xué)術(shù)下庶人”[4]的劃時代的標(biāo)志。

世界上最早的義務(wù)教育出現(xiàn)在德國。德國地處歐洲心臟地區(qū),自古即為人文薈萃之地。二次大戰(zhàn)后,于短期內(nèi)由廢墟中復(fù)興,成為目前歐洲經(jīng)濟(jì)力量最強(qiáng)大之國家,更居歐洲共同體之領(lǐng)導(dǎo)地位。此一成功之事實,斷非偶然,實乃民族性所致。1619年德意志魏瑪邦國率先公布了“義務(wù)就學(xué)規(guī)定”,規(guī)定父母應(yīng)送六至十二歲的男女兒童入學(xué),否則政府強(qiáng)迫其履行義務(wù),這就是“義務(wù)就學(xué)法”的開端。捷克教育家夸美紐斯提出:教育應(yīng)致力于人類關(guān)系的改善;所有的人,同樣由上帝創(chuàng)造,便彼此均等;不論男女,不分社會地位的貴賤,他們都應(yīng)擁有受教育的同等的機(jī)會。這就是最初的教育機(jī)會均等的思想,由于這種思想的傳播,使普魯士在1717年成為第一個實施“義務(wù)就學(xué)法”的國家,此法規(guī)定:所有男孩、女孩不論出身貧富都必須接受教育。類似的法規(guī)在法國1880年才開始制訂,在英國則是1882年。義務(wù)教育一開始就滲透“政府強(qiáng)迫其履行義務(wù)”的觀點(diǎn),因此也被稱之為“強(qiáng)迫教育”。

與德國相比較,我國的義務(wù)教育起步較晚。1940年4月,國民政府教育部制定《國民教育實施綱領(lǐng)》,規(guī)定國民教育分為義務(wù)教育和失學(xué)民眾補(bǔ)習(xí)兩部分,同時實施。依據(jù)張惠芬、金忠明編著的《中國教育簡史》記述:“由于采取強(qiáng)行措施,據(jù)全國實施該制度的19個省市統(tǒng)計,至1946年底,受教育約占學(xué)齡兒童總數(shù)百份內(nèi)之七十六強(qiáng);歷年共掃除文盲人數(shù)約占文盲總數(shù)百分之五十七強(qiáng)?！敝袊钤绲牧x務(wù)教育的年限為四年,因此直至解放初期我國的小學(xué)學(xué)制中有四年初小,設(shè)立初小的原因就是民國期間曾經(jīng)推行過四年義務(wù)教育。民國期間的義務(wù)教育在普及方面也有很大的局限性,但這是中國義務(wù)教育的雛形。

建國后,政府推行的是政府倡導(dǎo)下的普及教育。1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》,這樣中國的義務(wù)教育從政府倡導(dǎo)下的普及教育轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣医y(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。”

20年后,第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議對《中華人民共和國義務(wù)教育法》進(jìn)行修訂。新版《義務(wù)教育法》突出三個明顯的特征:公益性:這部法律明確規(guī)定“不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)”,并且強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育是“國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！眹沂菍嵤┝x務(wù)教育的主體;統(tǒng)一性:強(qiáng)調(diào)在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的義務(wù)教育,這個統(tǒng)一包括要制定統(tǒng)一的義務(wù)教育階段教科書設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)等等;義務(wù)性:強(qiáng)制性又叫義務(wù)性。強(qiáng)制性不僅是接受適齡兒童和少年必須接受教育,還體現(xiàn)在政府是舉辦義務(wù)教育的主體,這也是有強(qiáng)制義務(wù);家長和學(xué)校也有強(qiáng)制義務(wù),不履行義務(wù)就要受到法律問責(zé)。這部法律的修訂還體現(xiàn)了以下六方面的進(jìn)步:首次明確義務(wù)教育免收學(xué)雜費(fèi);以法律形式保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入;法律規(guī)定促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展;學(xué)校亂收費(fèi)主管人員將受罰;立法明確實施素質(zhì)教育;新修訂的義務(wù)教育法將保障校園安全寫進(jìn)法律。這部法律是我國普及義務(wù)教育進(jìn)程中的一件大事。

義務(wù)教育是關(guān)系國家發(fā)展、民族振興的長遠(yuǎn)大計。我們要堅持按照《中華人民共和國義務(wù)教育法》的各項規(guī)定,切實加快義務(wù)教育的改革與發(fā)展,為全面提高國民素質(zhì),促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)。義務(wù)教育是提高國民整體素質(zhì)、把沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為巨大人力資源優(yōu)勢的根本途徑,是促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程。改革開放以后,黨中央從我國人口眾多、國民科學(xué)文化素質(zhì)偏低的基本國情出發(fā),根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際需要,確立了教育在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的優(yōu)先地位,作出了有步驟地實施九年義務(wù)教育的重要決策。到2000年底,如期實現(xiàn)了“基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯年文盲”的奮斗目標(biāo),全國85%的人口地區(qū)基本實現(xiàn)“普九”,小學(xué)凈入學(xué)率達(dá)到99.1%,初中階段入學(xué)率達(dá)到88. 6%,青壯年人口文盲率下降到5%以下,殘疾兒童入學(xué)率也有較大提高,全國人口平均受教育程度從80年代初期的不到5年提高到目前的8年以上,使基礎(chǔ)教育長期落后的面貌有了很大改變,在我國教育史上譜寫了輝煌篇章。

必須清醒地看到,當(dāng)前我國義務(wù)教育工作還存在不少問題和困難。從全國看,“普九”工作在地區(qū)之間、學(xué)校之間發(fā)展很不平衡,大部分農(nóng)村地區(qū)九年義務(wù)教育基礎(chǔ)還非常脆弱,鞏固和提高的任務(wù)十分繁重;還有15%的人口地區(qū),主要是邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)及少數(shù)民族聚居地區(qū),“普九”攻堅任務(wù)相當(dāng)艱巨。我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)現(xiàn)代化的新階段,經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展對義務(wù)教育提出了新的更高的要求。實施科教興國戰(zhàn)略必須首先落實到義務(wù)教育上來,繼續(xù)認(rèn)真實施《中華人民共和國義務(wù)教育法》,采取切實有效的措施,加快義務(wù)教育的改革與發(fā)展。

當(dāng)今人類社會所處的全球化、信息化、科技化時代要求一個國家的公民素質(zhì)普遍提高,否則將被世界拋棄。2010年,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)將要頒布實施?！斑@是進(jìn)入21世紀(jì)以來我國第一個教育規(guī)劃,制訂一個讓人民群眾滿意,符合中國國情和時代特點(diǎn)的規(guī)劃,對我國教育事業(yè)的發(fā)展乃至整個現(xiàn)代化事業(yè)具有重大意義?！盵5]由此,中國教育改革和發(fā)展將進(jìn)入長達(dá)10年的戰(zhàn)略機(jī)遇期。到目前為止,我們建設(shè)了一個教育大國,但還遠(yuǎn)不是一個教育強(qiáng)國,大而不強(qiáng)的教育絕不可能帶來中華民族的偉大復(fù)興。黨的十六大提出:21世紀(jì)頭一二十年是我國必須緊緊抓住的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。由此,2020年成為中國發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)。而繼續(xù)完善教育法制,實現(xiàn)教育管理行為的法治化,這將是我國教育改革不得不面對的一道坎。

溫家寶總理不斷強(qiáng)調(diào)指出的:“教育是國家發(fā)展的基石。當(dāng)今世界,知識成為提高綜合國力和國際競爭力的決定性因素,人力資源成為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略性資源,人才培養(yǎng)與儲備成為各國在競爭與合作中占據(jù)制高點(diǎn)的重要手段。我國是人口大國,教育振興直接關(guān)系國民素質(zhì)的提高和國家振興。只有一流的教育,才有一流的國家實力,才能建設(shè)一流國家。”

推進(jìn)中國教育改革一定要加強(qiáng)黨和國家對教育的領(lǐng)導(dǎo),建立和完善教育執(zhí)法、監(jiān)督體系,解決教育事業(yè)有法不依,教育行政不作為、亂作為的問題。還要推進(jìn)教育行政問責(zé),解決教育事業(yè)違法不究、有責(zé)不問的問題。隨著國家教育領(lǐng)導(dǎo)力的不斷提高,我國教育改革會盡快走出困境、進(jìn)入健康和諧發(fā)展的軌道。

二、我國教育法治環(huán)境有待改善

現(xiàn)代意義上的法治作為一種管理精神和價值追求,是伴隨西方文化產(chǎn)生的。西方社會的法治可以追根溯源至古羅馬的城邦文化。經(jīng)過幾百年的教育跋涉,西方發(fā)達(dá)國家的教育管理行為法治模式已經(jīng)逐步確立并且穩(wěn)定下來。在走向21世紀(jì)的過程中,教育管理行為法治化的新趨勢是,政府教育管理行為自身的權(quán)利制衡和法制過程中的民主保障得到加強(qiáng)。

教育的去行政化,是一個陳舊的話題。在國內(nèi),教育行政化已成為了教育的一大特色,這種特色的形成離不開長期官僚作風(fēng)影響。“學(xué)而優(yōu)則仕”是千百年來知識分子所走的路線,也是一種無形的知識分子價值觀,普遍而實惠。讀書為了什么?升官發(fā)財。讀書功利化,不應(yīng)該歸咎于人們對教育功利追求,而是來源教育長期被扭曲的價值觀。溫家寶數(shù)次公開批評教育行政化,并明確表示“大學(xué)最好不要設(shè)立行政級別”。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》公開征求意見新聞發(fā)布會上,新任教育部長袁貴仁提出了未來教育去行政化的思路,“我們想建立起一套新的,適合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策,然后逐步取消行政級別和行政化管理的傾向?！?/p>

面對國內(nèi)教育法治環(huán)境充斥眾多問題的現(xiàn)狀,我們可資借鑒的西方國家政府教育管理行為法治化基本經(jīng)驗,總結(jié)如下:一是行為法規(guī),即政府的教育管理行為必須有法律依據(jù);二是保障公平,這是政府教育管理行為法治化的基本原則;三是建立完善的監(jiān)控體系和救濟(jì)制度,這是政府教育管理行為法治化的保障機(jī)制;四是更加注重采取非強(qiáng)制手段,即更多采用民主和參與方式,強(qiáng)調(diào)與公眾的協(xié)商行為和重視公眾的參與度。這種非強(qiáng)制手段在每個國家有不同的表現(xiàn),如美國就是靠教育的財政投入來控制各州教育法規(guī)的執(zhí)行的。

此外,從人力資本理論來看,對教育的投資是一種人力資本投資,是為未來的一種投資行為。發(fā)展基礎(chǔ)教育,造就高素質(zhì)的人才是各國政府義不容辭的責(zé)任。衡量一個國家教育經(jīng)費(fèi)的重要指標(biāo)就是看國家公共教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比值。德國前教育部長勒曼1987年訪華時曾說:“誰在教育投資上節(jié)約了,誰就輸?shù)粑磥怼！卑l(fā)達(dá)國家都很注重教育投資。就美國而言,“目前聯(lián)邦政府對教育的總投入已達(dá)到國民生產(chǎn)總值的7.9%,各州的教育經(jīng)費(fèi)投入比10年前也有明顯的增長,而且這種增長通常超過了通貨膨脹的速度。”1995年,德國、英國、韓國等國公共教育費(fèi)支出占GDP的比重分別為4.8%、5.4%、3.6%。

大國的崛起是一項長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略,中國的偉大復(fù)興一定要從教育抓起,大力提高國民的素質(zhì),這才是真正的大國崛起戰(zhàn)略。我國用30年走過了許多西方發(fā)達(dá)國家上百年的教育發(fā)展之路。不過,發(fā)達(dá)國家普及教育之后的理念變革及制度創(chuàng)新,卻不是輕易能夠趕超的。國家發(fā)展大計需要人才的支撐,需要全民素質(zhì)的普遍提高,中華民族偉大負(fù)心的歷史重任必須面對這一艱難戰(zhàn)役,所以相關(guān)政策法律制度必須跟上腳步。中國從教育大國走向教育強(qiáng)國之日,就是中華民族實現(xiàn)偉大復(fù)興之時。

[1]中共中央文獻(xiàn)辦公室中共湖南省委《毛澤東早期文稿》編輯組.毛澤東早期文稿(1912.6～1920.11)[Z].長沙:湖南出版社,1990.

[2]中國人民解放軍國防大學(xué).中國人民抗日軍事政治大學(xué)史[M].北京:國防大學(xué)出版社,2000.

[3]教育部2008年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。

[4]唐宇元.中華民族杰出人物傳[M].北京:中國青年出版社,1983.

[5]溫家寶.教育大計,教師為本[N].新華社,2009-9.

劉蓓(1983-),女,法學(xué)碩士,長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院助教,主要從事法學(xué)研究。