趙 瑩

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧沈陽(yáng)110136)

轉(zhuǎn)變政府職能：東北振興中國(guó)有企業(yè)重振雄風(fēng)的作用機(jī)制

趙 瑩

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,遼寧沈陽(yáng)110136)

在東北老工業(yè)基地中國(guó)有企業(yè)占據(jù)重要地位,如何提高國(guó)有企業(yè)效率,重振國(guó)有企業(yè)雄風(fēng)是東北振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容。軟預(yù)算約束的長(zhǎng)期存在是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)低效率的重要原因,而政企不分則是導(dǎo)致軟預(yù)算約束的主要原因。政企分開(kāi)是硬化預(yù)算約束的主要手段。但經(jīng)過(guò)30余年的改革,政企不分的問(wèn)題仍沒(méi)有得到根本解決,國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束也仍然存在,只有繼續(xù)深化政府改革、轉(zhuǎn)變政府職能,才能解決政企不分的問(wèn)題,才能硬化國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束。

東北振興;國(guó)有企業(yè);軟預(yù)算約束;硬預(yù)算約束;政府職能

東北是我國(guó)的老工業(yè)基地,存在大量的國(guó)有企業(yè),做為共和國(guó)的“長(zhǎng)子”,曾經(jīng)為我國(guó)工業(yè)基礎(chǔ)的建立做出重要貢獻(xiàn),但在改革開(kāi)放以后,由于多種原因,東北地區(qū)逐漸落后了,為此,黨中央國(guó)務(wù)院于2002年制定了東北老工業(yè)基地振興計(jì)劃。在黨的十六大報(bào)告中也明確指出,支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造,支持以資源開(kāi)采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)。而在東北振興中,如何提高國(guó)有企業(yè)效率,重新使國(guó)有企業(yè)煥發(fā)生機(jī)與活力成為東北振興中的一項(xiàng)重要任務(wù)。要想提高國(guó)有企業(yè)效率,重振國(guó)有企業(yè)雄風(fēng),就要消除國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在的軟預(yù)算約束。軟預(yù)算約束是匈牙利學(xué)者科爾奈(Kornai)在其著作《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中提出的一個(gè)概念。最初是指社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)有企業(yè)在虧損的情況下也能夠繼續(xù)生存。原因在于社會(huì)主義國(guó)家出于“父愛(ài)主義”動(dòng)機(jī)會(huì)對(duì)虧損企業(yè)進(jìn)行救助。[1](P163)本文認(rèn)為,傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政企合一是導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束的原因之一,盡管我們已經(jīng)進(jìn)行了多年的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革,但政企不分的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決,國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束問(wèn)題也仍然存在,要想硬化國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束,就必須轉(zhuǎn)變政府職能,真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

一、政府與國(guó)有企業(yè)間的政企合一關(guān)系

(一)政企關(guān)系表現(xiàn)為政企合一

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,根據(jù)對(duì)馬克思恩格斯關(guān)于未來(lái)社會(huì)的構(gòu)想的有限理解以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式自身的特點(diǎn),我國(guó)政府行為和企業(yè)行為的關(guān)系表現(xiàn)為高度的政企合一即政企不分。改革開(kāi)放以后,由于東北地區(qū)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響較深,轉(zhuǎn)變速度較慢,盡管一直在進(jìn)行政企分開(kāi)改革,但傳統(tǒng)的政企關(guān)系仍然存在。時(shí)至今日,雖然在企業(yè)的微觀管理上政府已經(jīng)很少介入,但在企業(yè)(特別是一些重要企業(yè))的重大決策上,政府仍然具有很強(qiáng)的影響力。在這一部分將對(duì)政企合一的政企關(guān)系形式進(jìn)行分析。

1.國(guó)家壟斷絕大部分經(jīng)濟(jì)資源是形成政企合一的內(nèi)在根源。建國(guó)后,經(jīng)過(guò)一化三改,到1956年國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位,政府代表國(guó)家擁有企業(yè)的所有權(quán),同時(shí),政府作為社會(huì)生產(chǎn)的組織者和管理者,擁有企業(yè)的管理權(quán)。所有權(quán)與管理權(quán)都?xì)w政府,使得政府與企業(yè)合為一體。因此,政企關(guān)系的本質(zhì)就是政企合一。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)、供、銷(xiāo)、人、財(cái)、物全部由國(guó)家計(jì)劃指定,國(guó)家通過(guò)指令性計(jì)劃指標(biāo),對(duì)企業(yè)進(jìn)行考核。如企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰(shuí)生產(chǎn)、如何生產(chǎn)都由政府的指令性計(jì)劃決定,企業(yè)的職能僅在于實(shí)施上級(jí)下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃、投資計(jì)劃。[2]在政企合一的政企關(guān)系下,政府的權(quán)力幾乎全面替代了企業(yè)的權(quán)力,國(guó)有企業(yè)的自主權(quán)非常有限。在政府全方位嚴(yán)格的指令性計(jì)劃下,企業(yè)只要按政府要求完成生產(chǎn)任務(wù)就可以,無(wú)論生產(chǎn)效率高低、產(chǎn)品質(zhì)量好壞、財(cái)務(wù)狀況盈虧,企業(yè)都可以生存下去。

2.企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服從于政治目標(biāo)。林毅夫等人(1997)認(rèn)為,建國(guó)初期,由于特定的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,我國(guó)歷史地選擇了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式。但是,從當(dāng)時(shí)中國(guó)的實(shí)際情況看,重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式違背了比較優(yōu)勢(shì)原理,并不具備發(fā)展條件。原因在于,建國(guó)初期,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱,重工業(yè)屬于資本密集型產(chǎn)業(yè),需要大量的資金投入和比較完備的基礎(chǔ)設(shè)施,而我國(guó)的情況是勞動(dòng)力資源豐富,資本稀缺,并不具備發(fā)展重工業(yè)的條件。所以如果單純依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源配置是不會(huì)將資金配置到重工業(yè)上去的。為了保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略能夠得到實(shí)施,只能由政府出面對(duì)資源進(jìn)行配置,人為壓低重工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成本,因此依靠高度集中的計(jì)劃手段來(lái)配置資源,就成為一種必要的內(nèi)生性制度安排。[3](P18)內(nèi)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政企合一型政企關(guān)系也就服從并服務(wù)于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略模式。國(guó)家通過(guò)對(duì)企業(yè)的全方位管理,集中起發(fā)展重工業(yè)所需的人力、物力、財(cái)力,集中力量進(jìn)行重工業(yè)體系的建立。應(yīng)該說(shuō),政企合一為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的建立做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是我們知道,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo),按照利潤(rùn)最大化原則決定生產(chǎn)的最優(yōu)規(guī)模和最優(yōu)產(chǎn)量。當(dāng)所有企業(yè)都以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最優(yōu)產(chǎn)量時(shí),整個(gè)社會(huì)的資源就實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)配置,達(dá)到帕累托均衡狀態(tài)。重工優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致資源配置扭曲。作為政府指令性計(jì)劃的執(zhí)行者,企業(yè)生產(chǎn)毫無(wú)自主性可言,企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)不是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo),而是以實(shí)現(xiàn)政府的戰(zhàn)略發(fā)展為目標(biāo),企業(yè)自身發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)讓位于政府的政治目標(biāo)。

3.企業(yè)肩負(fù)政策性負(fù)擔(dān),企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象十分普遍。在政企合一的關(guān)系下,企業(yè)與政府之間的邊界十分模糊,企業(yè)是政府的一個(gè)重要組成部分,政府對(duì)企業(yè)直接進(jìn)行管理和控制。在這種情況下,政府代替企業(yè)做企業(yè)應(yīng)該做的事,企業(yè)代替政府做政府應(yīng)該做的事,就成為正常情況,企業(yè)辦社會(huì)現(xiàn)象十分普遍。企業(yè)一般都有自己的學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、食堂、療養(yǎng)院,由企業(yè)負(fù)責(zé)職工的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等問(wèn)題,一個(gè)大企業(yè)往往就是一個(gè)小社會(huì),企業(yè)代替政府執(zhí)行社會(huì)職能。以沈飛集團(tuán)為例,在剝離三產(chǎn)之前,沈飛集團(tuán)擁有多所子弟中學(xué)、子弟小學(xué),還有沈飛醫(yī)院、療養(yǎng)院等機(jī)構(gòu)。不出沈飛地區(qū),沈飛職工及其家屬就可以進(jìn)行一切生產(chǎn)生活活動(dòng),沈飛地區(qū)就像是一個(gè)獨(dú)立王國(guó),完全可以進(jìn)行日常各種活動(dòng)。除了企業(yè)有大量三產(chǎn)外,企業(yè)還要承擔(dān)保證就業(yè)的政治職能,企業(yè)富余人員不得隨意清退,以維持充分就業(yè)。這些非生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫,效率低下,非生產(chǎn)性人員日益增多。

(二)政企合一是國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束的重要原因

在政企合一的關(guān)系下,企業(yè)實(shí)質(zhì)上成為政府的一部分,不是一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單位而是政府的附屬物,因此,政府對(duì)企業(yè)高度負(fù)責(zé),政府對(duì)企業(yè)就像父母對(duì)待子女一樣。企業(yè)不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能,還代替政府承擔(dān)一部分政治職能和社會(huì)職能。但是,政府雖然對(duì)企業(yè)進(jìn)行計(jì)劃管理,但政府并不能觀察到企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),由于這些生產(chǎn)任務(wù)都是政府安排的,所以如果企業(yè)出現(xiàn)虧損,企業(yè)管理者就會(huì)期望得到政府的救助,而政府出于父愛(ài)主義的關(guān)心,也會(huì)對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助。企業(yè)管理者形成這種預(yù)期后,就不會(huì)有改進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的激勵(lì),企業(yè)關(guān)心的不是如何提高效益而是能否得到政府的救助。而且,由于企業(yè)承擔(dān)大量的政策性負(fù)擔(dān),當(dāng)企業(yè)發(fā)生虧損時(shí),由于信息不完全,政府無(wú)從判斷這種虧損是由企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善引起的,還是由政策性負(fù)擔(dān)引起的,企業(yè)就可以利用政策性負(fù)擔(dān)要求政府給予救助。由于企業(yè)承擔(dān)了一部分政府職能,當(dāng)企業(yè)遇到困難時(shí),政府無(wú)法置之不理,只好對(duì)企業(yè)進(jìn)行救助,于是軟預(yù)算約束就產(chǎn)生了。財(cái)政補(bǔ)貼、軟稅收和軟銀行貸款是最常見(jiàn)的幾種軟預(yù)算約束形式。如國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款支付企業(yè)職工工資,由企業(yè)代替政府承擔(dān)職工的養(yǎng)老問(wèn)題。又如企業(yè)項(xiàng)目投資資金主要由國(guó)家財(cái)政撥款提供,即使是通過(guò)銀行貸款,在扭曲的利率制度下,企業(yè)支付的貸款利息也微乎其微,根本構(gòu)不成企業(yè)的投資成本,而且企業(yè)還會(huì)以各種名目拖欠銀行貸款,導(dǎo)致企業(yè)為爭(zhēng)奪資金使用權(quán)而熱衷于上項(xiàng)目爭(zhēng)投資,造成投資需求過(guò)度投資過(guò)熱增加了通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。而且為了爭(zhēng)取更多的投資,企業(yè)關(guān)注的不是市場(chǎng)而是政府,熱衷于跟政府主管部門(mén)、主管領(lǐng)導(dǎo)拉關(guān)系走后門(mén),導(dǎo)致官僚主義和腐敗滋生。再如軟稅收,政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)不同行業(yè)、不同企業(yè)按不同稅率征稅。人為造成企業(yè)間的不平等。所以由于政企不分導(dǎo)致企業(yè)的軟預(yù)算約束,而軟預(yù)算約束又制約了企業(yè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等問(wèn)題。

(三)政企合一的問(wèn)題所在

馬克思和恩格斯所構(gòu)想的未來(lái)社會(huì),是在資本主義生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,是一種比資本主義更高的社會(huì)形態(tài),具有高度發(fā)達(dá)的社會(huì)生產(chǎn)力。但是無(wú)論是蘇聯(lián)、中國(guó),還是二戰(zhàn)后建立的那些人民民主國(guó)家,都是在資本主義不發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)落后的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的,同馬克思恩格斯所設(shè)想的未來(lái)社會(huì)需要具備的條件之間的區(qū)別是顯而易見(jiàn)的,最重要的差別在于生產(chǎn)力發(fā)展水平達(dá)不到馬克思所要求的比資本主義更高的發(fā)展水平。在馬克思恩格斯所描述的未來(lái)社會(huì)中,政府代表全體人民對(duì)全社會(huì)這個(gè)大工廠進(jìn)行計(jì)劃管理,這個(gè)大工廠按照政府計(jì)劃安排生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),大工廠和政府的目標(biāo)是一致的,都是為了滿(mǎn)足全社會(huì)的需求,創(chuàng)造出更多的物質(zhì)財(cái)富,所以政府目標(biāo)和企業(yè)目標(biāo)是一致的,可以實(shí)現(xiàn)政企合一。而在社會(huì)主義國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況中,政府利益和企業(yè)利益并不一致。政府不僅要執(zhí)行經(jīng)濟(jì)職能,還要履行政治職能和社會(huì)職能,如提供國(guó)防保護(hù)人民和國(guó)家的安全,提供公共物品,維持充分就業(yè),保證社會(huì)穩(wěn)定,等等。而企業(yè)行為本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)行為,企業(yè)以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo),雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下企業(yè)代替政府行使了一部分社會(huì)職能和政治職能,但卻導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的效率低下。因此,在現(xiàn)實(shí)條件達(dá)不到要求的情況下,實(shí)行政企合一的政企關(guān)系不可避免地導(dǎo)致政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束。于是出現(xiàn)了所謂的“政府管了許多不該管、管不好的事的同時(shí),卻延誤許多本該自己管卻又未能管好的事”的悖論。

二、轉(zhuǎn)變政府職能、硬化國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束

政企不分造成國(guó)有企業(yè)軟預(yù)算約束,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下,產(chǎn)品短缺,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力。1978年改革開(kāi)放后,為解決政企不分問(wèn)題,提高國(guó)有企業(yè)效率與活力,我國(guó)進(jìn)行了一系列的改革,改變政企不分的政企關(guān)系成為經(jīng)濟(jì)和政治體制改革當(dāng)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從政企關(guān)系改革的歷程中可以看出,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政企關(guān)系的界定取得了巨大的歷史進(jìn)步。一方面,政府在重新界定自身職能的基礎(chǔ)上開(kāi)始初步嘗試將自己以往在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的超經(jīng)濟(jì)行為逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所要求的那種合理、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為。另一方面,國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位已完成了由放權(quán)讓利階段的“相對(duì)獨(dú)立”到現(xiàn)階段的擁有“獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的轉(zhuǎn)變,企業(yè)行為作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的基本經(jīng)濟(jì)行為主體的地位也得到了認(rèn)可。[4]溫家寶總理在《關(guān)于制定第十一個(gè)五年規(guī)劃建議的說(shuō)明》中就曾指出：“只有堅(jiān)決實(shí)行政企分開(kāi),企業(yè)才能真正成為市場(chǎng)主體,也才能更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用;政府才能集中精力全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,也才能建立起有效的宏觀調(diào)控體系和制度。要繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi),堅(jiān)決把不該管的事交給企業(yè)、中介組織和市場(chǎng),同時(shí)把該管的事切實(shí)管好,并要適應(yīng)新的情況,更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段加強(qiáng)管理?！盵5]因此,解決政企不分,推動(dòng)國(guó)有企業(yè)融入市場(chǎng)成為競(jìng)爭(zhēng)主體,要求實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。從管理制度層次上分析,關(guān)鍵在于政府行政體制改革以及政府職能的轉(zhuǎn)變。[6]

(一)政府機(jī)構(gòu)改革

1978年以來(lái),我國(guó)共進(jìn)行了五次政府機(jī)構(gòu)改革。第一次改革是1982-1983年。主要目的是提撥年輕干部,削減重疊機(jī)構(gòu),加強(qiáng)政府中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)督的部門(mén),同時(shí)進(jìn)行裁員。經(jīng)過(guò)這次改革,國(guó)務(wù)院的部委由原來(lái)的100個(gè)減至61個(gè),中央機(jī)關(guān)的干部編制減少了25%,省市縣機(jī)關(guān)的干部編制減少了20%。第二次改革是1987-1988年。一是改革國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu),將政府的一些職能交給企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)或開(kāi)發(fā)公司,將政府在經(jīng)濟(jì)工作方面的重點(diǎn)從直接的經(jīng)濟(jì)管理逐漸轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控。國(guó)務(wù)院下屬的永久性機(jī)構(gòu)由過(guò)去的72個(gè)削減為66個(gè),臨時(shí)性機(jī)構(gòu)由75個(gè)減少到49個(gè)。二是對(duì)中直機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革,實(shí)行黨政分離。三是地方政府改革。第三次改革是1993-1996年。主要目的是實(shí)行政企分開(kāi),并重點(diǎn)加強(qiáng)政府執(zhí)法部門(mén)和行政監(jiān)督部門(mén)的建設(shè)。第四次改革是1998年。目的是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),加強(qiáng)政府在宏觀經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和公務(wù)員管理方面的能力,同時(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。通過(guò)改革,將國(guó)務(wù)院的40個(gè)部委縮減為29個(gè)。國(guó)務(wù)院各部門(mén)轉(zhuǎn)交給企業(yè)、社會(huì)中介組織和地方的職能有200多項(xiàng)。[7]2003年進(jìn)行了第五次行政管理體制改革,重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能,逐步建立與比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制。每次行政體制改革都把政企分開(kāi)作為一項(xiàng)重要任務(wù),作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容,但是每次改革都沒(méi)有徹底改變政企不分的關(guān)系,政府與企業(yè)之間總是存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。因此,在2007年黨的十七大報(bào)告中提出要“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制,健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制;減少行政層次,降低行政成本,著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門(mén)問(wèn)題?！币簿褪窃俅翁岢鲞M(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,又一次重申了政企分開(kāi)問(wèn)題。2008年3月全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了在中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行大部制改革的決定。這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革可以看作是政府機(jī)構(gòu)的第六次改革。改革涉及調(diào)整變動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)共15個(gè),正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)。改革后,除國(guó)務(wù)院辦公廳外,國(guó)務(wù)院組成部門(mén)設(shè)置27個(gè)。政府期望通過(guò)大部制改革,解決政出多門(mén)的問(wèn)題,減少政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù),實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展向市場(chǎng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。實(shí)行政府機(jī)構(gòu)大部制改革,是在資源環(huán)境的約束下,在全社會(huì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)的情況下,由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)變的客觀要求。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

在政經(jīng)一體、政企合一、政資合一、政事合一的權(quán)力主導(dǎo)體制中,政府在事實(shí)上集一般社會(huì)管理者、市場(chǎng)監(jiān)管者、企業(yè)所有者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者四重角色于一身,實(shí)踐證明,這種格局不變,市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)性作用就很難充分發(fā)揮出來(lái)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),就要改變政府對(duì)企業(yè)的直接行政管理,政府的經(jīng)濟(jì)職能是從宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷,而企業(yè)作為市場(chǎng)運(yùn)行中的微觀經(jīng)濟(jì)主體,要按照市場(chǎng)規(guī)律行事。從本質(zhì)上看,政企分開(kāi)主要是政府職能與企業(yè)職能的界定和分離。轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)質(zhì)上就是要理順政府與企業(yè)的關(guān)系,明確政府職能的方向和界限,讓政府在其發(fā)揮職能的范圍內(nèi)高效運(yùn)行,以推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[8](P5)從現(xiàn)階段看,轉(zhuǎn)變政府職能就是要將政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀宏觀調(diào)控;將政府國(guó)有資產(chǎn)管理者的職能與一般性的經(jīng)濟(jì)管理職能分開(kāi);將經(jīng)濟(jì)管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。

1.政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的職能。宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)節(jié)的主要形式。市場(chǎng)機(jī)制本身具有自動(dòng)調(diào)節(jié)的功能,但是存在市場(chǎng)失靈的情況,如壟斷、負(fù)外部性、公共物品的提供等。在市場(chǎng)失靈的地方由政府進(jìn)行干預(yù),通過(guò)政府干預(yù)解決市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府宏觀調(diào)控與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的指令性計(jì)劃不同,它不對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接管理,而是綜合運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、收入政策、匯率政策等經(jīng)濟(jì)政策工具對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)控,通過(guò)影響投資和消費(fèi)改變經(jīng)濟(jì)中的有效需求,使總供給與總需求相等,以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)、國(guó)際收支平衡等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。除了經(jīng)濟(jì)手段外,政府進(jìn)行宏觀調(diào)控還可以輔之以必要的行政手段和法律手段。在政府的宏觀調(diào)控下,企業(yè)仍然是獨(dú)立自主的經(jīng)濟(jì)主體,按利潤(rùn)最大化目標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn),這樣才能充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置,將政府從微觀管理中解放出來(lái),讓市場(chǎng)規(guī)律起支配作用。因此,轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),就是要切斷政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù),使政府的經(jīng)濟(jì)職能集中到宏觀調(diào)控上來(lái)而不是直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控,也就是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造外部條件,營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。2008年開(kāi)始的大部制改革就明確提出,國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行等部門(mén)要建立健全協(xié)調(diào)機(jī)制,各司其職,相互配合,發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用,綜合運(yùn)用財(cái)稅、貨幣政策,形成更加完善的宏觀調(diào)控體系,提高宏觀調(diào)控水平,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng),集中精力抓好宏觀調(diào)控。

2.政府履行國(guó)有資產(chǎn)管理者的職能。政企不分的一個(gè)原因就是政府既是企業(yè)的所有者又是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者,政府通過(guò)行政手段干涉企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下。實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),政府要承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)管理者的職能,同時(shí)剝離其國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的職能。作為國(guó)有資產(chǎn)的管理者,政府要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。在我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中,由于缺乏對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者有效的激勵(lì)與約束機(jī)制,導(dǎo)致在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中,國(guó)有資產(chǎn)被嚴(yán)重低估低售,造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失,與政府國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)大相徑庭。因此,在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中,政府要加強(qiáng)監(jiān)管,采取一切措施防止國(guó)有資產(chǎn)流失。政府要按照“國(guó)家所有,分級(jí)管理,授權(quán)經(jīng)營(yíng),分工監(jiān)督”的原則行使其投資權(quán)和管理權(quán)。

3.建立服務(wù)型政府。建立服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能。服務(wù)型政府以履行公共服務(wù)職能為首要任務(wù)創(chuàng)新公共服務(wù)體制,改進(jìn)公共服務(wù)方式,著力解決就業(yè)、入學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。大力發(fā)展科技、教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè),努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。完善社會(huì)保障制度,健全社會(huì)救濟(jì)救助體系。完善公共財(cái)政體制,穩(wěn)步提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障等方面的支出比重。制定優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)慈善捐助,發(fā)展慈善事業(yè)。[9]服務(wù)型政府是民主政府、有限政府、法治政府、責(zé)任政府和績(jī)效政府,這是服務(wù)型政府的形態(tài),也是服務(wù)型政府的目標(biāo),更是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。[10]通過(guò)建立服務(wù)型政府,轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)軌,才可以真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),使企業(yè)真正成為獨(dú)立的微觀經(jīng)濟(jì)主體。

三、結(jié)語(yǔ)

東北地區(qū)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)執(zhí)行最好的地方,也是傳統(tǒng)思維模式根深蒂固的區(qū)域。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,思想上的因循守舊成為造成東北落后的原因之一,保守的行為模式阻礙了東北地區(qū)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而國(guó)有企業(yè)的發(fā)展又難以為繼,東北的落后就成為一種必然。東北老工業(yè)基地的振興,關(guān)鍵在國(guó)有企業(yè),而國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵又在于硬化預(yù)算約束。所以能夠起到硬化國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束作用的各種機(jī)制、方法、手段就成為重振國(guó)有企業(yè)雄風(fēng)的關(guān)鍵因素。轉(zhuǎn)變政府職能、重構(gòu)政府與國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系,是硬化國(guó)有企業(yè)預(yù)算約束的重要機(jī)制。國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題解決了,東北振興的問(wèn)題才能得到解決。因此,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中,要改革國(guó)有企業(yè)與政府之間的關(guān)系,將政企合一型政企關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎蠓珠_(kāi)型政企關(guān)系。政企分開(kāi)有助于硬化國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束,煥發(fā)國(guó)有企業(yè)活力。政企分開(kāi)是經(jīng)濟(jì)改革和政府改革的任務(wù)之一,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)要求進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革,轉(zhuǎn)變政府職能,放權(quán)于企業(yè),使國(guó)有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)的法人實(shí)體。

[1]〔匈〕雅諾什·科爾奈.后社會(huì)主義轉(zhuǎn)軌的思索[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社,2003.

[2]林毅夫,譚國(guó)富.自生能力、政策性負(fù)擔(dān)、責(zé)任歸屬和預(yù)算軟約束[J],經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2000,(4).

[3]林毅夫,蔡 ,李周.充分信息與國(guó)有企業(yè)改革[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店,1997.

[4]陳永明.市場(chǎng)深化進(jìn)程中的政企關(guān)系分析[J].湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2007,(2).

[5]溫家寶.關(guān)于制定第十一個(gè)五年規(guī)劃建議的說(shuō)明[N].人民日?qǐng)?bào),2005-10-20(1).

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[8]郭小聰.經(jīng)濟(jì)職能與宏觀管理[M].廣州：中山大學(xué)出版社,1999.

[9]龍必堯.關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能加強(qiáng)社會(huì)管理的思考[J].探索,2007,(5).

[10]謝慶奎.服務(wù)型政府建設(shè)的基本途徑：政府創(chuàng)新[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2005,(1).

趙瑩(1977-),女,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士,遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師,主要從事西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。