彭章華 游 宇 李東升

國家從2008年開始,對退耕還林地區(qū)實施“鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目”,旨在使退耕還林戶“退得下、能致富、不反彈”,更好地改善我國生態(tài)環(huán)境,統(tǒng)籌人與自然、經(jīng)濟與生態(tài)和諧發(fā)展。

宜昌市“鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目”主要從基本口糧田建設、農(nóng)村能源建設、生態(tài)移民、后繼產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)技能培訓、補植補造等6個方面入手,探索一條可持續(xù)、可推廣之路。

“項目、資金”雙創(chuàng)新

從調(diào)查的4個縣(市)區(qū)的林業(yè)、財政等多個部門來看,按照各自的職能、職責,科學規(guī)劃,加強配合,強化監(jiān)管,狠抓項目建設實施,確保了項目建設有序推進。

首先從強化項目管理上來講。

把好項目建設源頭關口。對進入鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目基礎設施建設招標的單位、個人,當陽市、五峰縣、宜都市嚴格進行資質(zhì)驗證、審查,看是否具備施工資格、是否有資質(zhì)證書,是否有不良記錄,是否有誠信度,為確保基本口糧建設、農(nóng)村能源建設把好了第一道關口。

項目推行合同制。五峰縣、宜都市對所有鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目建設,嚴格執(zhí)行項目建設合同簽約,明確界定項目建設責任人的責任。責任內(nèi)容有:項目建設內(nèi)容及規(guī)模、項目投資標準、主要技術參數(shù)、工程進度、項目管理、驗收和獎罰辦法等。

加強項目建設中的監(jiān)管。宜都市、當陽市從林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、財政投資評審中心等相關部門抽調(diào)技術人員、組織專班,對項目施工情況進行檢查。檢查項目是否按規(guī)劃的內(nèi)容進行施工,項目建設參數(shù)是否符合規(guī)定要求,是否調(diào)整了項目建設內(nèi)容,是否按規(guī)定期限完成建設內(nèi)容等。對檢查發(fā)現(xiàn)有問題的,責令其限期整改、造成損失的依法追究相關責任人的經(jīng)濟、法律的責任。

項目完工后進行績效考評。當陽市、宜都市運用定量考評和定性考評相結(jié)合的辦法,按照項目完成數(shù)量、質(zhì)量、項目實施的經(jīng)濟社會效益進行考核和評估,并對基本口糧田建設、農(nóng)村能源、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補植補造項目達不到預期目標的進行分析,查找原因,并以此作為項目完工結(jié)算工程款的主要依據(jù)。

其次不斷創(chuàng)新資金管理方式。為了不斷提高鞏固退耕還林成果專項資金使用效益,確保資金規(guī)范、安全、有效使用,當陽市、五峰縣、宜都市的財政部門狠抓了資金的管理,制定完善了資金使用管理辦法。在日常的管理中,主要體現(xiàn)在 “四制管理”。

一是國庫集中收付制。即將所有的鞏固退耕還林成果專項資金統(tǒng)一實行國庫集中收付,資金撥付直達建設單位或個人賬戶。

二是資金報賬制。項目實施單位根據(jù)項目實施合同、項目實施計劃和項目施工進度,提出用款計劃并附報賬憑證,經(jīng)項目主管部門、財政部門審核簽字后,按財政部門規(guī)定程序辦理。宜都市財政局為了減少資金流通環(huán)節(jié),確保資金的安全,還探索了網(wǎng)上資金撥付。即經(jīng)過檢查驗收合格的項目、且各項財務手續(xù)完備,財政局直接在網(wǎng)上撥付資金,資金直達建設單位(個人)賬戶。

三是跟蹤審計。每個項目竣工后,當陽市、五峰縣、宜都市的財政部門會同審計部門、項目主管部門,抽調(diào)人員,組織專班,對整個項目資金的使用情況進行跟蹤審計,看資金是否專款專用,是否發(fā)揮了的效益。

四是項目公示制。對投資額度較大的,單個在10萬元以上的,財政部門、項目建設單位聯(lián)合對項目資金實行了項目公開公示制。即在項目所在地將項目建設的內(nèi)容、投資額度、資金來源、建設方式、工程質(zhì)量標準等內(nèi)容進行公告、公示,實行陽光操作。

困難猶存

鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目工程的實施,對于統(tǒng)籌項目區(qū)的經(jīng)濟與社會、人與自然和諧發(fā)展起到了促進作用;但是通過調(diào)查,我們也發(fā)現(xiàn),項目建設批復存在滯后,項目的選擇立項有待進一步的科學舉證,資金的安排有待集中等。

項目的審批比較滯后。鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目有著它的特殊性,但其項目的審批比較滯后,項目的審批與項目建設不同步。鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目時效性較強,如果錯過了項目實施的最佳季節(jié),項目建設就可能難以如期完成。比如補植補造,它的最好建設時間是冬天和第2年的春天。

部分項目實施較為困難。目前,鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目是省級林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、扶貧等有關部門下達計劃,縣(市)按照省級有關部門下達的建設任務再制定實施方案,項目計劃走的是自上而下的路子。由于省級有關農(nóng)口部門對一個地方需要建什么項目?需要搞什么事情不一定全面了解,為此,分解下達給地方的“鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目”的計劃不一定科學、可行,出現(xiàn)了一廂情愿的問題,有的甚至出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象。例如:生態(tài)移民搬遷,省扶貧辦下給五峰縣2008年的生態(tài)移民任務是17戶、57人,但盡管五峰縣作了諸多努力,居住在退耕還林區(qū)的林區(qū)不愿搬遷,到2010年,該市實際生態(tài)移民戶只有8戶、28人,分別占省下達計劃的47%、48%。

項目分布零星、分散。鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目是多個部門依據(jù)省有關部門下達任務計劃再拿出規(guī)劃、方案,然后報省發(fā)改委審批、備案。從調(diào)查的情況來看,項目規(guī)模小、且比較零星、分散,可謂星星點點。

項目一年一審批不利于統(tǒng)籌規(guī)劃。目前,省發(fā)改委以及省直有關部門對鞏固耕退還林成果專項規(guī)劃建設項目要求是:按照總體設計,一年一報計劃一年一實施。這樣以來,項目區(qū)有關部門的主要精力放在當年的項目規(guī)劃、申報上,不利于項目區(qū)按照省下達的總體規(guī)劃進行統(tǒng)籌規(guī)劃,分輕重緩急實施。

保障可持續(xù)性

科學編制鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目。哪些項目需要建設?哪些事情需要做?老百姓和基層干部最具有發(fā)言權。在今后的鞏固耕還林成果專項規(guī)劃建設項目規(guī)劃上,應該走自下而上的路子,建立自下而上的項目申報機制,避免一廂情愿或者事與愿違的事情。

推行項目三年一編制。推行項目三年一編制有利于項目區(qū)的黨委、政府根據(jù)當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況,統(tǒng)籌安排、科學實施,使項目建設的時間、內(nèi)容更具有靈活性。比如,項目區(qū)的縣(市)區(qū)根據(jù)3年建設規(guī)劃任務,用一年的時間,突擊性的對補植補造進行建設,明年對基本口糧田建設進行實施,不需要今年搞一點、明年再搞一點、后年還需要再搞一點的“馬拉松”的做法。

加快項目的審批。鞏固退耕還林成果專項規(guī)劃建設項目時效性強,錯過了農(nóng)時是需要等待下年。為此,項目的審批部門要減少審批程序,實行集中辦公、聯(lián)合辦公的方式,對下級申報的鞏固耕還林成果專項規(guī)劃建設項目的規(guī)劃、方案,要突擊審查、及時批復,便于項目區(qū)的黨委、政府統(tǒng)籌安排,科學實施。

強化項目和資金的檢查監(jiān)督力度。一是要完善內(nèi)控機制。嚴格按程序辦事。堅決執(zhí)行項目資金縣(市)區(qū)級國庫集中支付、政府采購、招投標和縣級財政報賬制,切實加強項目建設事前、事中和事后的全程監(jiān)管工作。二是經(jīng)常性的開展對鞏固耕還林成果專項規(guī)劃建設項目的檢查、驗收。不定期抽調(diào)人員、組成專班,對建設中的鞏固耕還林成果專項規(guī)劃建設項目進行檢查、監(jiān)督。三是建立完善責任追究機制。按照“誰主管、誰負責”、“誰建設、誰負責”的原則,明確各級責任單位和責任人,做到項目建設有人操心,資金風險有人擔心。

(作者分別供職于湖北省財政廳和南漳縣財政局)