袁春

摘要：退耕還林是我國(guó)改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要工程，具有現(xiàn)實(shí)和歷史意義。我國(guó)退耕還林工程取得了巨大成就，但也正面臨重大轉(zhuǎn)折時(shí)期的深層次問(wèn)題，現(xiàn)階段必須進(jìn)一步針對(duì)新的問(wèn)題與情況，落實(shí)并完善退耕還林方面的法律法規(guī)與法律機(jī)制，依法推進(jìn)退耕還林的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：退耕還林；現(xiàn)狀；保護(hù)

一、前言

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，我國(guó)生態(tài)狀況不容樂(lè)觀。通過(guò)退耕還林工程的實(shí)施，人們?cè)絹?lái)越深刻地認(rèn)識(shí)到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護(hù)生態(tài)安全已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對(duì)美化生活環(huán)境有著強(qiáng)烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性提高。林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識(shí)明顯增強(qiáng)。根據(jù)退耕還林工程的調(diào)整及政策完善，2007年，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》國(guó)發(fā)[2007]25號(hào)的下發(fā)，退耕還林工作重點(diǎn)開始從大規(guī)模造林轉(zhuǎn)向森林經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)強(qiáng)補(bǔ)植補(bǔ)造和森林撫育管護(hù)，把加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)、提高森林綜合效益作為鞏固退耕還林成果與解決退耕戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)相結(jié)合的著力點(diǎn)，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。退耕還林工程在進(jìn)展順利、成效進(jìn)一步增強(qiáng)、持續(xù)發(fā)揮顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的同時(shí)，正面臨重大轉(zhuǎn)折時(shí)期的深層次問(wèn)題，如退耕工程形成的森林植被管理利用問(wèn)題、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策沖擊、工程規(guī)劃調(diào)整等，表明退耕還林在完成大面積造林任務(wù)之際，迫切需要出臺(tái)強(qiáng)有力的配套政策和措施，支持森林經(jīng)營(yíng)管理，確保退耕還林工程目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

退耕還林開展10年來(lái)，總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是鞏固退耕還林成果面臨新的挑戰(zhàn)

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格快速上漲和種植業(yè)利潤(rùn)繼續(xù)走低情況下，國(guó)家為了鼓勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)糧食，通過(guò)直接補(bǔ)貼、間接補(bǔ)貼形式來(lái)激發(fā)農(nóng)民種糧積極性。隨著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度逐年加強(qiáng)，退耕還林的激勵(lì)作用在逐年減弱，在局部地區(qū)激勵(lì)作用已退位于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，特別是讓農(nóng)民能直接感受到的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼政策，再一次激起農(nóng)村農(nóng)林用地矛盾，對(duì)鞏固退耕還林成果的壓力逐年增大。

2.退耕地管理存在漏洞

農(nóng)戶自退耕以來(lái)耕地、林地、牧草、園地面積的變化及與退耕地面積的關(guān)系，我們發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶仍然不把退耕地作為林地：退耕還經(jīng)濟(jì)林的，將退耕地作為園地，退耕前是退化草場(chǎng)的，將退耕地作為草地，一些在開荒地等沒(méi)有明確土地利用界定的土地上退耕地，要么始終將這些土地歸為耕地，要么當(dāng)出現(xiàn)耕地和林地利用矛盾時(shí)候，將林地又算作耕地。還有的農(nóng)戶將退耕地和配套荒山弄混，將荒山造林當(dāng)作退耕地造林。在實(shí)地調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)一些退耕戶一地兩證，退耕地既拿農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼又享受退耕補(bǔ)助。造成這種局面的原因，一方面是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村土地利用有他們的習(xí)慣概念，更重要的是我國(guó)農(nóng)地管理的不規(guī)范。加大退耕地林權(quán)證的發(fā)放力度是改變這種土地管理混亂狀況、切實(shí)鞏固退耕還林成果的重要措施。

3.退耕還林的地方配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位

有關(guān)配套政策法規(guī)落實(shí)不到位，無(wú)地方資金支持退耕還林工程。其主要原因：一是退耕還林工程區(qū)本來(lái)財(cái)政支出就比較緊張，無(wú)能力或不愿意優(yōu)先安排配套退耕還林等相應(yīng)經(jīng)費(fèi)；二是退耕還林政策對(duì)地方配套相應(yīng)經(jīng)費(fèi)缺少?gòu)?qiáng)制性和操作性，《通知》等相關(guān)文件只是要求地方政府要負(fù)責(zé)安排好補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育管理、病蟲害防治和工程管理等工作，并安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，但沒(méi)有任何措施保障要求地方落實(shí)配套相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，也沒(méi)有明確按照什么標(biāo)準(zhǔn)安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，其必然結(jié)果是地方配套經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，嚴(yán)重影響了退耕還林工程質(zhì)量和進(jìn)展。

4.退耕地產(chǎn)出依然偏小

從目前監(jiān)測(cè)上報(bào)數(shù)據(jù)看，農(nóng)戶的退耕地上尚沒(méi)有木材產(chǎn)出，退耕地的主要產(chǎn)出是干鮮果品，這些產(chǎn)品具有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、分布不均的特點(diǎn)。在退耕還林工程已經(jīng)完成一個(gè)補(bǔ)助期的情況下，退耕地目前的產(chǎn)出狀況表明，退耕地產(chǎn)出從總體上不能形成穩(wěn)定的替代收入，要確保退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，必須另尋途徑。在退耕還林過(guò)程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實(shí)際問(wèn)題，只重眼前的補(bǔ)助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益結(jié)合，將生態(tài)目標(biāo)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。

三、建議

實(shí)施退耕退耕還林是黨中央、國(guó)務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，受到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)和支持。在當(dāng)前退耕還林正處于一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)折時(shí)期，踐行黨的十七大精神，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)文明，及時(shí)完善退耕還林工程政策，切實(shí)解決好退耕還林工程規(guī)劃和鞏固退耕還林成果的政策措施問(wèn)題，建立起生態(tài)受保護(hù)，農(nóng)民得實(shí)惠的長(zhǎng)效機(jī)制，保障退耕還林成效。提出如下建議：

1.盡快出臺(tái)退耕還林分類經(jīng)營(yíng)政策

《退耕還林工程生態(tài)與經(jīng)濟(jì)林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》和《退耕還林條例》等相關(guān)退耕政策只是對(duì)生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林進(jìn)行認(rèn)定和確認(rèn)相應(yīng)補(bǔ)助，沒(méi)有涉及到森林經(jīng)營(yíng)利用問(wèn)題。經(jīng)過(guò)9年的退耕還林工程的實(shí)施，早期造林都已郁閉成林，部分速生林進(jìn)行了采伐利用階段，為了獲取更大的未來(lái)林地收益，林地經(jīng)營(yíng)者需要在不同階段采取措施經(jīng)營(yíng)森林，但由于針對(duì)退耕還林形成的森林經(jīng)營(yíng)利用政策遲遲沒(méi)有出臺(tái)，森林經(jīng)營(yíng)者不愿意投資經(jīng)營(yíng)森林，嚴(yán)重影響了森林綜合效益的發(fā)揮，也無(wú)形中加大了鞏固退耕還林成果的難度。因此，建議針對(duì)退耕還林工程形成的森林植被，要按照《中華人民共和國(guó)森林法》、《退耕還林條例》等法規(guī)嚴(yán)格管理，堅(jiān)決制止毀林復(fù)墾，并在合理區(qū)劃的基礎(chǔ)上實(shí)行分類經(jīng)營(yíng)，納入正常的森林資源管理體系。一是對(duì)于生態(tài)地位極為重要、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱的地段所還的生態(tài)林，應(yīng)劃為重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)公益林。二是對(duì)其他還生態(tài)林的，應(yīng)劃為一般保護(hù)生態(tài)公益林，允許合理利用退耕還林成果，使退耕還林者從經(jīng)營(yíng)中受益。三是對(duì)退耕后還經(jīng)濟(jì)林的，執(zhí)行常規(guī)的經(jīng)濟(jì)林管理政策。

2.依法辦事.誰(shuí)征占誰(shuí)買“單”，采取占一補(bǔ)一的置換方式

嚴(yán)格按照法律規(guī)定。征占林地者必須按法律程序辦理手續(xù)，誰(shuí)征占誰(shuí)買“單”，切不可以權(quán)代法。以罰代法。先辦手續(xù)后用地，用多少，辦理多少，補(bǔ)多少退耕地。合理利用，保護(hù)林地刻不容緩對(duì)于那些已征占，沒(méi)有辦理手續(xù)的應(yīng)立即補(bǔ)辦，尤其是那些占在那空閑著的。應(yīng)立即利用起來(lái)，或者恢復(fù)造林.倍加珍惜來(lái)之不易的良性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境。加快發(fā)展既要尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。又要尊重自然規(guī)律。既要金山銀山，更要綠水青山.千萬(wàn)不能吃祖先飯，斷子孫路。

3.加大退耕補(bǔ)助兌現(xiàn)工作力度，切實(shí)保障退耕農(nóng)戶利益

完善退耕補(bǔ)助政策使退耕農(nóng)戶吃了定心丸，得到他們的積極擁護(hù)。鑒于完善退耕補(bǔ)助政策兌現(xiàn)的復(fù)雜性，建議各地退耕還林管理部門采取加大退耕補(bǔ)助兌現(xiàn)力度，在做好原有退耕補(bǔ)助兌現(xiàn)工作的同時(shí)，認(rèn)真核實(shí)退耕農(nóng)戶完善退耕補(bǔ)助金額和補(bǔ)助期，繼續(xù)實(shí)行和推廣退耕農(nóng)戶的利益，保證退耕還林政策繼續(xù)順利實(shí)施。

4.加強(qiáng)退耕地管理，加大林權(quán)證的發(fā)放力度

及時(shí)頒發(fā)林權(quán)證，是依法保障退耕農(nóng)民合法權(quán)益、從制度上鞏固退耕還林成果的基礎(chǔ)。針對(duì)目前退耕地管理的不利狀況，建議決策部門要采取措施，借助集體林權(quán)改革的有利時(shí)機(jī)，加大退耕地林權(quán)證的發(fā)放力度，要進(jìn)一步規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證行為。要按照《退耕還林條例》規(guī)定，依法辦理土地變更登記手續(xù)，調(diào)整土地承包經(jīng)營(yíng)合同，堅(jiān)決杜絕出現(xiàn)“一地兩證”現(xiàn)象；要嚴(yán)格按照《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》的規(guī)定，公開發(fā)證程序和確權(quán)依據(jù)，反復(fù)公示申請(qǐng)登記的內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督，確保林權(quán)登記發(fā)證工作的質(zhì)量。要把確權(quán)發(fā)證質(zhì)量納入工程管理績(jī)效考核。

5.調(diào)整退耕還林規(guī)劃

退耕還林工程執(zhí)行10年來(lái)，改善了生態(tài)環(huán)境、增加了農(nóng)門收入、促進(jìn)了農(nóng)村結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提高了糧食生產(chǎn)的保障能力，總體進(jìn)展順利、成效顯著、為了確保“十一五”期間耕地不少于18億畝紅線的目標(biāo)，《通知》要求在進(jìn)一步摸清25度以上耕地的實(shí)際情況下，實(shí)事求是的制定退耕還林工程建設(shè)規(guī)劃。鑒于退耕還林的實(shí)際效果和現(xiàn)有生態(tài)問(wèn)題，對(duì)調(diào)整退耕還林規(guī)劃提出如下建議：一是繼續(xù)安排重點(diǎn)地區(qū)的退耕還林計(jì)劃。其它地區(qū)的視具體情況調(diào)整；二是加大荒山造林和封山育林力度；三是新退耕任務(wù)的補(bǔ)助應(yīng)包括補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育管理和工程管理等相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新階段，“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然的和諧”是這一階段的重要目標(biāo)。據(jù)此，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》作出了“加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的迫切要求”，“必須把林業(yè)建設(shè)放在更加突出的位置”等科學(xué)論斷，確定了林業(yè)在生態(tài)建設(shè)中的主體地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位，為加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)提供了科學(xué)的理論依據(jù)。退耕還林作為西部大開發(fā)與林業(yè)建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的重點(diǎn)工程，必將在此良好的機(jī)遇下得以更快更好的發(fā)展。