劉 釗

依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是黨中央確立的跨世紀(jì)治國(guó)方略，依法行政是實(shí)施這一方略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依法治國(guó)、依法行政的前提是有法可依。因此，黨中央確定到2010年，要建成適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。到2009年為止，有關(guān)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)制定法律220余部(其中行政法律70余部)，行政法規(guī)和地方性法規(guī)8600余部。頒布部門規(guī)章1.2萬余部(兩者其中主要是行政法規(guī))。完成建立法律體系的目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，依法行政的前提已經(jīng)具備。

進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國(guó)家更加重視依法行政。2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。這是中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐的標(biāo)志性建設(shè)，是推進(jìn)政治進(jìn)步、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要任務(wù)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要保障。屈指算來，還有短短五年左右的時(shí)間。任務(wù)逼人，時(shí)不我待。

在我國(guó)還有一個(gè)不大不小的區(qū)域，—個(gè)層級(jí)不低的組織，主要由于立法缺失，至今難以落實(shí)依法行政的國(guó)家部署，這就是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

黨中央、國(guó)務(wù)院都已經(jīng)明確：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)承擔(dān)著國(guó)家賦予的屯墾戍邊任務(wù)，自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)。這里的“政”，應(yīng)該是指兵團(tuán)這個(gè)特殊組織具有管理轄區(qū)公共事務(wù)的政府職能的屬性。兵團(tuán)這一特殊的組織形式，作為黨和國(guó)家推進(jìn)新疆發(fā)展穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措和重要實(shí)踐。具有典型的中國(guó)特色，制度設(shè)計(jì)是這樣，實(shí)踐也是這樣。兵團(tuán)作為組織實(shí)體，已經(jīng)存在了56年。在兵團(tuán)轄區(qū)，黨政事務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安全穩(wěn)定、社會(huì)民生等等責(zé)任，歷來均由兵團(tuán)各級(jí)黨政組織負(fù)責(zé)，司法事務(wù)也經(jīng)授權(quán)由設(shè)在兵團(tuán)的各級(jí)政法機(jī)關(guān)管理?？梢哉f長(zhǎng)期以來，兵團(tuán)各級(jí)組織和相關(guān)部門在兵團(tuán)轄區(qū)實(shí)際負(fù)責(zé)著國(guó)家法律法規(guī)所確定的部分政府職責(zé)。但在我國(guó)立法實(shí)踐中，至今還沒有反映和顧及這一長(zhǎng)期的制度存在。這對(duì)現(xiàn)代化法治國(guó)家建設(shè)來說。實(shí)在有失完善。

為了保障行政權(quán)力合法有效行使，由行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政許可法等法律所構(gòu)成的我國(guó)行政法律制度確立了依法行政中必須堅(jiān)持的基本原則。這些原則中最重要的有三條，一是職權(quán)法定，對(duì)公權(quán)力來說，凡是法律沒有明確授予的，就是禁止的。二是職責(zé)法定，權(quán)責(zé)一致、相當(dāng)。三是程序法定，程序公正是實(shí)體公正的保障。行政法的“行政”是國(guó)家行政主體依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。行政的核心是“行政權(quán)”，國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。行政權(quán)的主體是政府(國(guó)家行政機(jī)關(guān))。這里行政主體，是指依法享有行政職權(quán)，可以以自己的名義實(shí)施行政行為并能獨(dú)立承擔(dān)法律后果的組織。一個(gè)組織只有具有行政主體資格，才享有行政主體的法律地位，才能作為行政主體從事相關(guān)的管理活動(dòng)。

由于兵團(tuán)不是政府組織，根據(jù)前述行政法原理和原則，兵團(tuán)黨政組織并不自然具備行政法主體資格，長(zhǎng)期自行管理轄區(qū)公共事務(wù)也未經(jīng)現(xiàn)行法律法規(guī)認(rèn)定。而有法定職權(quán)的地方政府實(shí)際上沒有、也不可能在兵團(tuán)轄區(qū)履行職責(zé)。結(jié)果是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)主要是行政法律法規(guī)實(shí)際上在兵團(tuán)轄區(qū)沒有得到真正的實(shí)施。隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施和我國(guó)法律體系日趨完善，兵團(tuán)管理公共事務(wù)的法定職能缺失和實(shí)際擔(dān)負(fù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定職責(zé)的矛盾日益凸顯。正因?yàn)榇?，?guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在兵團(tuán)轄區(qū)實(shí)際上并未得到認(rèn)真落實(shí)。究其原因，主要是立法者沒有顧及到兵團(tuán)這樣一個(gè)特殊的組織實(shí)體的長(zhǎng)期存在，而這個(gè)組織管轄人口260萬人，實(shí)際管轄面積7萬平方公里左右，遍及新疆各地。

兵團(tuán)的成立、恢復(fù)和發(fā)展始終得到了黨中央四代領(lǐng)導(dǎo)集體的高度重視和關(guān)懷。在不同的歷史時(shí)期，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心都對(duì)兵團(tuán)任務(wù)、作用有重要論述。同時(shí)，兵團(tuán)在各個(gè)時(shí)期，對(duì)新疆的發(fā)展和穩(wěn)定都發(fā)揮了不可替代的重要作用。黨的十七大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院更加重視、支持兵團(tuán)的發(fā)展。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，胡錦濤總書記要求兵團(tuán)處理好屯墾與戍邊、特殊體制與市場(chǎng)機(jī)制、兵團(tuán)與地方“三大關(guān)系”，在新疆更好地發(fā)揮“推動(dòng)改革發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的建設(shè)大軍作用，增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、確保社會(huì)穩(wěn)定的中流砥柱作用，鞏固西北邊防、維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的銅墻鐵壁作用”(簡(jiǎn)稱“三大作用”)。由此可見，黨中央、國(guó)務(wù)院是支持兵團(tuán)實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展、發(fā)揮更大的作用的。而明確兵團(tuán)組織的法律地位、確定兵團(tuán)組織的行政主體資格，是擺在立法者和兵團(tuán)黨政組織面前不可回避的緊迫問題。為了國(guó)家的利益和法治的權(quán)威，適應(yīng)兵團(tuán)屯墾戍邊事業(yè)持續(xù)科學(xué)發(fā)展的需要，立法者和國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該考慮盡快解決這個(gè)問題。

其實(shí)，解決這一問題并不難。鑒于明確兵團(tuán)的法律地位主要是解決兵團(tuán)組織的行政法主體資格，集中表現(xiàn)在國(guó)家在制定完善各項(xiàng)法律法規(guī)主要是行政法律法規(guī)過程中立法的不周延。不妨由立法者或者國(guó)務(wù)院法制部門通過一定的程序和文本形式，明確規(guī)定或者國(guó)家授權(quán)兵團(tuán)相關(guān)組織在兵團(tuán)轄區(qū)行使法律法規(guī)確定的相應(yīng)職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。在不增加行政成本的前提下。依據(jù)兵團(tuán)現(xiàn)有組織架構(gòu)和編制機(jī)構(gòu)，完全可以履行相應(yīng)的法定職能。

有三條原則應(yīng)該遵循：一是人、事統(tǒng)一的原則，管人和管事不能脫節(jié)、也不能分開；誰的人誰來管，誰的人的事誰負(fù)責(zé)。二是責(zé)、權(quán)一致的原則，責(zé)任和權(quán)力也不能脫節(jié)，要改變有責(zé)任沒職權(quán)，有職權(quán)不負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀。這里的責(zé)任不僅是法律法規(guī)中規(guī)定的義務(wù)，還主要指在黨中央、國(guó)務(wù)院以及自治區(qū)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，兵團(tuán)黨政組織實(shí)際承擔(dān)的兵團(tuán)發(fā)展、穩(wěn)定、管理公共事務(wù)的責(zé)任。三是司法銜接原則，行政執(zhí)法要與司法裁判管轄相聯(lián)系，相協(xié)調(diào)，以維護(hù)國(guó)家法統(tǒng)。

有兩點(diǎn)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)，一是不要違背“行政權(quán)不得處分”的法學(xué)原理。在漫長(zhǎng)的工作中，兵團(tuán)的相關(guān)組織曾經(jīng)不斷地向國(guó)家有關(guān)部門反映管人與管事分離、責(zé)任與職權(quán)不一致和行政管理與司法裁判脫節(jié)的執(zhí)法問題，經(jīng)常得到“你們應(yīng)該與自治區(qū)有關(guān)部門協(xié)調(diào)”的答復(fù)。這是不符合行政法學(xué)原理的。二是完善兵團(tuán)的法律地位是為了依法治兵團(tuán)。這樣做有利于落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，使兵團(tuán)跟上全國(guó)法治進(jìn)程；有利于完善公共事務(wù)管理，保障發(fā)展穩(wěn)定，服務(wù)職工群眾；更有利于協(xié)調(diào)好“兵地關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。立法者和有關(guān)方面應(yīng)該相信兵團(tuán)黨政組織和干部的素養(yǎng)，兵團(tuán)完善了法律地位和管理職能后，更會(huì)注重依法辦事、按程序執(zhí)法；更會(huì)與自治區(qū)有關(guān)部門和地方組織加強(qiáng)聯(lián)系、協(xié)調(diào)配合，確保國(guó)家和自治區(qū)的法律法規(guī)及相關(guān)政策在兵團(tuán)認(rèn)真執(zhí)行；不會(huì)離心離德、濫用職權(quán)甚至越權(quán)、跨區(qū)執(zhí)法，有關(guān)的擔(dān)心顧慮是不必要的，也是沒有依據(jù)的。