●鐘剛毅，程孝良，李 勇

（1．成都圖書館，成都 610041； 2．成都理工大學(xué)a．高校研究與評(píng)估中心，b．圖書館，成都 610059）

總分館建設(shè)是國(guó)家“十一五”文化發(fā)展綱要中明確規(guī)定的未來中國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的一個(gè)基本方向，目前，體制障礙是推進(jìn)總分館建設(shè)的最大障礙。為此，圖書館必須進(jìn)行理論和實(shí)踐上的探索和突破，在管理體制上有新的變革，在投入與運(yùn)行模式上進(jìn)行創(chuàng)新。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的探索，形成了公共圖書館總分館建設(shè)的蘇州模式、嘉定模式、禪城模式等。作為地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的西部城市，成都在公共圖書館總分館建設(shè)中因地制宜地創(chuàng)設(shè)了覆蓋全域成都、普遍均等的G-B-D多層服務(wù)體系建設(shè)模型，創(chuàng)新管理體制，引入市場(chǎng)機(jī)制，建設(shè)了托管型圖書館運(yùn)行模式，形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的長(zhǎng)效保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾基本圖書信息權(quán)益同保障、共發(fā)展。成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)、創(chuàng)新管理體制的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推動(dòng)全國(guó)公共圖書館建設(shè)具有重要的借鑒意義。

1 新公共服務(wù)理論視角下的公共圖書館體制改革

1.1 新公共服務(wù)理論的核心理念

美國(guó)公共行政學(xué)家R·B·登哈特建立的新公共服務(wù)理論主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新模式來代替基于經(jīng)濟(jì)理論和自我利益的主導(dǎo)行政模式。其核心理念是公民主權(quán)和政府責(zé)任：政府的主要職責(zé)是堅(jiān)持以人為本，以公共利益為主要目標(biāo)，根據(jù)公民需要提供公共服務(wù)；建立對(duì)話協(xié)商機(jī)制，幫助公民表達(dá)其利益訴求；政府要承擔(dān)法律、社會(huì)價(jià)值等全方位的責(zé)任而不只是市場(chǎng)的責(zé)任。它強(qiáng)調(diào)了公共行政的價(jià)值——公共性、公平、民主、服務(wù)、責(zé)任、人文精神的重要地位。從公民權(quán)利、社會(huì)資本、公共對(duì)話三個(gè)維度，樹立了檢驗(yàn)公共行政發(fā)展的標(biāo)尺，構(gòu)建政府與市民平等對(duì)話、溝通協(xié)商與互動(dòng)合作的公共管理新模式，“描述了一個(gè)充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架?！保?］

1.2 新公共服務(wù)理論語(yǔ)境下的公共服務(wù)范式變遷

公共服務(wù)究竟應(yīng)該怎樣進(jìn)行？政府與服務(wù)生產(chǎn)者、服務(wù)對(duì)象之間應(yīng)該構(gòu)建怎樣的關(guān)系？新公共服務(wù)理論對(duì)這些問題進(jìn)行了系統(tǒng)解答，并以此建構(gòu)了新公共服務(wù)范式。其組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 傳統(tǒng)公共服務(wù)范式與新公共服務(wù)范式對(duì)比示意圖

我國(guó)傳統(tǒng)公共服務(wù)范式以政府為公共服務(wù)的核心和唯一主體，是一種政府大包大攬、全權(quán)負(fù)責(zé)的公共服務(wù)供給模式，公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供都由政府來負(fù)責(zé)，既忽視公眾的權(quán)利和責(zé)任，又忽視公共服務(wù)的其他提供者和生產(chǎn)者的權(quán)利和責(zé)任，導(dǎo)致公共服務(wù)的品種不多、質(zhì)量不高、效率低下，亦無法滿足公眾的需求。

新公共服務(wù)范式以滿足公民的公共利益訴求為價(jià)值取向，其核心理念與系統(tǒng)構(gòu)架都發(fā)生了改變。在公共服務(wù)的內(nèi)涵方面，不再以服務(wù)提供者而是以滿足公眾訴求的組織形式為判斷公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。這就是說，并非政府提供的服務(wù)才是公共服務(wù)，市場(chǎng)提供的服務(wù)全是私人服務(wù)；公眾不再只是公共服務(wù)系統(tǒng)里被動(dòng)的接受者，而是能夠通過主動(dòng)參與來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的主體。在公共服務(wù)的組織形式方面，公共服務(wù)提供機(jī)制與生產(chǎn)機(jī)制發(fā)生了分離，公共服務(wù)的提供仍由政府來負(fù)責(zé)，但公共服務(wù)的生產(chǎn)則可以選擇更有效率、更專業(yè)的市場(chǎng)主體，服務(wù)提供從單一方式向多種方式轉(zhuǎn)變，服務(wù)的生產(chǎn)者獲得了獨(dú)立的地位。在公共服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)成要素方面，從政府與顧客（公民）的兩方關(guān)系演變?yōu)檎ü卜?wù)的提供者）、市場(chǎng)主體（生產(chǎn)者）和公民三方之間的關(guān)系，它們之間的互動(dòng)決定著公共服務(wù)的質(zhì)量和發(fā)展。

在新公共服務(wù)范式里，政府作為公共服務(wù)的提供者，負(fù)責(zé)制定政策，設(shè)置公共服務(wù)過程的基本規(guī)則，承擔(dān)規(guī)劃、融資、組織、安排生產(chǎn)、管理、評(píng)估、監(jiān)督等職責(zé)，其工作重點(diǎn)既非“掌舵”，也不是“劃槳”，而是致力于建立一套明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)主體作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，在政府設(shè)置的規(guī)則下，負(fù)責(zé)承擔(dān)服務(wù)的生產(chǎn)、輸送任務(wù)，直接滿足消費(fèi)者的需要。公民既是公共服務(wù)的客體（服務(wù)對(duì)象），又是改進(jìn)和發(fā)展公共服務(wù)的主體，公共服務(wù)需要公民主動(dòng)參與并表達(dá)他們的服務(wù)訴求，同時(shí)還要監(jiān)督生產(chǎn)者的服務(wù)質(zhì)量。在公共服務(wù)系統(tǒng)要素運(yùn)行框架中，運(yùn)行的發(fā)端是公民，由公民授權(quán)給提供者（政府），提供者再選擇和安排生產(chǎn)者，生產(chǎn)者與公民一起協(xié)同生產(chǎn)，滿足公民的公共服務(wù)需求。

1.3 新公共服務(wù)理論語(yǔ)境下的圖書館體制改革

在圖書館界，傳統(tǒng)而習(xí)慣地把“圖書館服務(wù)”完全等同于“圖書館公共服務(wù)”，似乎“公益性”是政府完全承擔(dān)圖書館服務(wù)的最權(quán)威理由。其實(shí)“公益性”體現(xiàn)的僅是圖書館社會(huì)價(jià)值的一種取向，并不等于國(guó)有圖書館服務(wù)的壟斷。圖書館公共服務(wù)的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)和保障“公民基本的獲取圖書館知識(shí)信息權(quán)益、滿足廣大人民群眾基本的知識(shí)信息需求”，那么以政府為主導(dǎo)，增加投入是基礎(chǔ)，機(jī)制轉(zhuǎn)換則是圖書館改革的動(dòng)力與手段，而增強(qiáng)活力、改善服務(wù)則是改革的最終目標(biāo)。在新公共服務(wù)理論看來，“直接提供服務(wù)并不是政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供并得以實(shí)現(xiàn)。”［2］也就是說，政府的最重要職能并不在于提供產(chǎn)品，而在于創(chuàng)造一個(gè)保障產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務(wù)實(shí)現(xiàn)的良好環(huán)境。在這里，政府逐步推進(jìn)的政事分開和管辦分離，就意味著政府的公共圖書信息服務(wù)職能與公共管理職能的嚴(yán)格區(qū)分。

在組織形式上，創(chuàng)新圖書館公共服務(wù)模式，構(gòu)建一種與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理體制和服務(wù)型政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體參與的投入與運(yùn)行模式。其核心目的就是從管理體制和投入與運(yùn)行模式上建立起全面覆蓋、普遍均等、資源共享、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)行高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的公共圖書館服務(wù)體系。［3］

在管理體制上，政府應(yīng)該發(fā)揮其公共性、主導(dǎo)性、服務(wù)性的職能，為圖書館事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境、政策環(huán)境、輿論環(huán)境，構(gòu)建完善的公共圖書館服務(wù)體系，包括：社會(huì)化委托運(yùn)營(yíng)機(jī)制和政府、社會(huì)、公眾共同監(jiān)管、評(píng)估的體系，以政府公共圖書信息服務(wù)采購(gòu)機(jī)制為核心的公共財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，從而推動(dòng)圖書館行政體制向社會(huì)組織轉(zhuǎn)化，探索政府主導(dǎo)、社會(huì)和市場(chǎng)主體參與的長(zhǎng)效保障機(jī)制，建立圖書館“設(shè)施資產(chǎn)化、運(yùn)營(yíng)社會(huì)化、管理契約化”的完整運(yùn)營(yíng)體系。［3］

在運(yùn)行模式上，不斷深化公共圖書館體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，探索科學(xué)的運(yùn)行模式，按照增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)的原則，以激發(fā)活力、改善服務(wù)為重點(diǎn)，［3］結(jié)合事業(yè)單位人事、分配制度改革，加快推進(jìn)內(nèi)部管理體制改革，逐步建立資格準(zhǔn)入、全員聘用、優(yōu)勝劣汰的人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制，不斷提升服務(wù)能力和服務(wù)水平，滿足公眾個(gè)性化、多樣化的需求。規(guī)范并協(xié)調(diào)公共服務(wù)效益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合的運(yùn)行模式，在圖書館管理環(huán)節(jié)大膽放權(quán)，引入市場(chǎng)化機(jī)制，使圖書館擺脫對(duì)政府的依賴，在競(jìng)爭(zhēng)中提高實(shí)力。

2 公共圖書館發(fā)展的核心要素分析

公共圖書館的根本目的在于向社會(huì)公眾提供普遍均等、豐富優(yōu)質(zhì)的圖書信息服務(wù)。因此，公共圖書館的管理和服務(wù)應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)特征：一是公益性，確保社會(huì)公眾的普遍參與；二是優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，保證公共服務(wù)效益最大化。二者缺一不可。

2.1 服務(wù)理念創(chuàng)新：政府角色的轉(zhuǎn)變

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向，充分響應(yīng)民眾的需求是政府存在的目的。“政府的首要任務(wù)是幫助公民明確表達(dá)并實(shí)現(xiàn)其公共利益，而不是試圖控制或駕馭社會(huì)，即‘服務(wù)’而非‘掌舵’和‘劃槳’”。［4］政府應(yīng)以服務(wù)于公眾為職責(zé)，而非管制型政府；不包辦一切公共事務(wù)，只是作為公共服務(wù)的提供者之一的同時(shí)為其他主體提供服務(wù)創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件，是一個(gè)有限而非全能的政府。因此，政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，樹立“服務(wù)導(dǎo)向”的新理念，切實(shí)以“人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意”作為政府的施政目標(biāo)和考量標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建公共服務(wù)型政府。

創(chuàng)新我國(guó)公共圖書館管理機(jī)制，需要從三個(gè)方面轉(zhuǎn)變政府職能：一是從“辦圖書館和管圖書館”為主向“為圖書館服務(wù)”為主轉(zhuǎn)變；二是從“圖書文化”向“大文化”轉(zhuǎn)變，即從管理圖書館資源與設(shè)施為主向管理全社會(huì)文化資源，實(shí)現(xiàn)共建共享為主轉(zhuǎn)變；三是從以行政手段、直接管理為主向以經(jīng)濟(jì)法律手段、間接管理為主轉(zhuǎn)變。目的是賦予圖書館自主權(quán)，讓其自主開展生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)活動(dòng)。

2.2 管理體制創(chuàng)新：實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)化

新公共服務(wù)理念不僅有助于我們重新認(rèn)識(shí)公共服務(wù)的公共性，也讓我們重新審視公共服務(wù)主體的多元性。西方行政改革的實(shí)踐證明，公共服務(wù)領(lǐng)域并不是市場(chǎng)原則的禁區(qū)，公共服務(wù)的市場(chǎng)化具有完全的可行性。英國(guó)政府的文化管理模式“一臂之距”就是成功的典范。這種管理模式的實(shí)質(zhì)就是：依法管理，管辦分離，必要時(shí)干預(yù)。政府與文化機(jī)構(gòu)保持適當(dāng)而必要的距離，既不要管得太多，也不放任自流。政府通過委托管理、契約監(jiān)督（評(píng)估）等方式，在圖書館管理體制中引入市場(chǎng)化機(jī)制，目的在于形成利益引導(dǎo)機(jī)制，激發(fā)管理單位改善服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力，從而保證豐富優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。與此同時(shí)，實(shí)現(xiàn)圖書信息服務(wù)提供機(jī)制與生產(chǎn)機(jī)制的分離，促進(jìn)服務(wù)生產(chǎn)方式的社會(huì)化，有利于政府由“大包大攬”的全能型政府向“有所為，有所不為”的“小政府”轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)“小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”。通過委托服務(wù)，既填補(bǔ)了政府用于社會(huì)公益方面資金的不足，又照顧了政府無暇顧及的弱勢(shì)群體，增進(jìn)社會(huì)公平。［5］

2.3 組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：完善公眾參與和政府回應(yīng)機(jī)制

公眾參與是圖書館價(jià)值的體現(xiàn)和圖書館服務(wù)水平提升的源泉。圖書館的本質(zhì)是為公眾服務(wù)，失去了讀者，圖書館就失去了生存的價(jià)值。在新公共服務(wù)理論體系中，公民參與是一種不可替代的價(jià)值。在公共圖書館服務(wù)體系中，公眾有一個(gè)主動(dòng)參與、自我管理、自我發(fā)展、自我服務(wù)的過程，從而構(gòu)成一個(gè)“知情-參與-監(jiān)督”的完整權(quán)利鏈條。然而，在實(shí)踐中，公眾參與卻存在著“效率”與“回應(yīng)”的兩難問題。正如登哈特所言：公共管理者一方面追求著服務(wù)效能，另一方面必須把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要位置上，更加關(guān)注市民的需要和利益，并對(duì)這些需要和利益做出回應(yīng)，［6］由于公民參與的時(shí)間問題和知識(shí)、技術(shù)問題而影響公共管理者組織效益與效率的達(dá)成，這就導(dǎo)致“效率”與“回應(yīng)”經(jīng)常呈現(xiàn)出一種緊張關(guān)系。對(duì)話協(xié)商是緩解這種緊張關(guān)系的唯一途徑。“未來的公共服務(wù)將以公民對(duì)話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)，并與公民對(duì)話協(xié)商和公共利益充分結(jié)合”。［1］

3 成都市公共圖書館總分館建設(shè)的探索與實(shí)踐

2003年以來，成都市圖書館堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，大力推進(jìn)和深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革，積極探索城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的總分館建設(shè)道路，取得了初步成效。

3.1 管理體制改革：創(chuàng)設(shè)G-B-D多層服務(wù)體系建設(shè)模型

以城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化為先導(dǎo)，確立全域成都的圖書館發(fā)展格局。對(duì)照成都市全域成都和一、二、三圈層發(fā)展的規(guī)劃，成都市圖書館提出了按照“總館帶動(dòng)，分館呼應(yīng)，形式多樣，規(guī)模適配，機(jī)制靈活，共建共享”的思路，分別以“G”（general library簡(jiǎn)稱“G”，指成都市總館）、“B”（branch library簡(jiǎn)稱“B”，指區(qū)、市 （縣） 級(jí)分館）、“D”（diversified簡(jiǎn)稱“D”，指社區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)及以下可以因地制宜，構(gòu)建多樣化的圖書館格局）代表三個(gè)層面，對(duì)成都市圖書館進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃布局，簡(jiǎn)稱“G-B-D”多層服務(wù)體系建設(shè)模型。在農(nóng)村構(gòu)建了“市（總館）—區(qū)（市、縣）（分館）—鎮(zhèn)鄉(xiāng)（分館）—村（圖書室）—農(nóng)家書屋”為一體，在市區(qū)構(gòu)建了“市（總館）—區(qū)（分館）—社區(qū)圖書館”為一體的多層服務(wù)體系。以“成都圖書館”為中心，區(qū)（市、縣）圖書館為骨干，按照多層級(jí)、多功能的圖書館布局和規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使全市圖書資源通過資源共享網(wǎng)絡(luò)向二、三圈層擴(kuò)展，覆蓋“全域成都”。并按照“G-B-D”多層服務(wù)體系建設(shè)模型，依托共享工程市支中心、區(qū)（市）縣支中心為平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）基層服務(wù)點(diǎn)為載體的數(shù)字圖書館群，逐步形成了從中心城區(qū)到中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)，再到中心村的城鄉(xiāng)一體化圖書資源“共享工程”體系。

通過G-B-D多層服務(wù)體系建設(shè)模型，實(shí)現(xiàn)了城市帶鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展。呈現(xiàn)出“在共建中共享、在共享中共建”“一地資源、全市共享，全市資源、為我所用”的良好局面。

3.2 運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新：托管型公共圖書館模式

為了提高農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，成都市政府于2008年出臺(tái)了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見（試行）》（簡(jiǎn)稱《意見》），明確了政府對(duì)公共圖書館的經(jīng)費(fèi)投入和條件保障，并鼓勵(lì)基層圖書館在管理體制和運(yùn)行模式上深化改革，大膽創(chuàng)新。按照《意見》精神，成都邛崍市圖書館在總分館建設(shè)中不斷探索圖書館管理體制改革與創(chuàng)新，創(chuàng)設(shè)了“托管型公共圖書館建設(shè)模式”。托管型公共圖書館是總分館的一種特殊形式，是指公共圖書館主管單位按照“政府主導(dǎo)、委托管理、市場(chǎng)運(yùn)作、全民享受”的思路，在圖書館管理中引入市場(chǎng)機(jī)制，與企業(yè)簽訂協(xié)議，將所屬圖書館委托給企業(yè)管理，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)服務(wù)質(zhì)量向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用，從而形成以規(guī)范化的分館形式為區(qū)域內(nèi)廣大公眾提供圖書信息服務(wù)的一種圖書館管理模式。它是以實(shí)現(xiàn)資源共享、互惠互利為目的而組織起來的、受共同認(rèn)可的協(xié)議和合同制約的一種辦館模式，既具備聯(lián)辦型圖書館的特點(diǎn)，又引進(jìn)了社會(huì)化的專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)。其運(yùn)行模式和組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 邛崍市鎮(zhèn)鄉(xiāng)托管型圖書館運(yùn)行模式與組織結(jié)構(gòu)

托管型公共圖書館變傳統(tǒng)的“條狀”行業(yè)管理方式為“塊狀”企業(yè)管理方式，打破了原有“政府大包大攬搞文化、行業(yè)管理來協(xié)調(diào)”的模式，構(gòu)建起“大圖書館”的格局。實(shí)現(xiàn)了管理的專業(yè)化和設(shè)施設(shè)備、人才、市場(chǎng)等資源的整合，降低了管理成本，提高了管理水平和服務(wù)效益，有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共圖書館的統(tǒng)籌推進(jìn)。通過讀者體驗(yàn)圖書館免費(fèi)、均等、公開、透明的服務(wù)，監(jiān)督托管型公共圖書館的運(yùn)行，并將訴求反饋給服務(wù)提供者、生產(chǎn)者，會(huì)形成一個(gè)讀者從知情到參與到監(jiān)督的完整權(quán)利鏈條，有利于喚醒公眾獲取圖書信息知識(shí)權(quán)利的意識(shí)，從而優(yōu)化公共圖書館生態(tài)，推動(dòng)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。

從實(shí)際運(yùn)行效果來看，在這種模式中各方責(zé)、權(quán)、利明確，管理運(yùn)營(yíng)機(jī)制科學(xué)合理，圖書館的公共文化陣地作用得到了較好發(fā)揮，文化人才的積極性得到充分調(diào)動(dòng)。

［1］（美）J V登哈特，R B登哈特．新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵［M］．丁煌譯．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004：164.

［2］（美） 奧斯本，蓋布勒．改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門［M］．周敦仁，等譯．上海：上海譯文出版社，2006：136.

［3］杜染．體制改革與機(jī)制創(chuàng)新：文化館體系公共文化服務(wù)新探索 ［EB/OL］.［2009－09－15］．http://www.ccmedu.com/bbs/dispbbs_47_15804_30_1.html.

［4］王卓君．和諧社會(huì)與構(gòu)建服務(wù)型政府［J］．中國(guó)行政管理，2008（1）：31.

［5］宋耀輝．政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論與實(shí)踐探索［J］．財(cái)經(jīng)界，2008（6）：113－116.

［6］陶學(xué)榮，陶睿．中國(guó)行政體制改革研究［M］．北京：人民出版社，2006：79.