■ 魏后凱

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)

2009 年中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本態(tài)勢(shì)

為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央實(shí)施了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，并采取了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃和相關(guān)政策措施。在中央和各級(jí)地方政府的共同支持下，2009年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)出“V”型變化，到下半年已經(jīng)出現(xiàn)全面回升的趨勢(shì)。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)8.7%，比上年回落0.3個(gè)百分點(diǎn)。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)出較好的發(fā)展勢(shì)頭。

從經(jīng)濟(jì)總量規(guī)?？?，2009年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值36.22萬(wàn)億元，比上年平均增長(zhǎng)11.6%。據(jù)此推算，各地區(qū)生產(chǎn)總值匯總數(shù)比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值高8.0%（接近2.69萬(wàn)億元），各省區(qū)市生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率比全國(guó)GDP增長(zhǎng)率高2.9個(gè)百分點(diǎn)。分地區(qū)看，西部地區(qū)生產(chǎn)總值比上年增長(zhǎng)13.5%，東北地區(qū)為12.6%，中部地區(qū)為11.7%，均高于東部地區(qū)10.7%的增長(zhǎng)率（見表1）。這表明，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)在繼續(xù)向協(xié)調(diào)發(fā)展的方向推進(jìn)。中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速回升，主要依賴于第二產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)，其第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率均接近60%，高于東部地區(qū)10個(gè)百分點(diǎn)左右，而東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則依靠第二和第三產(chǎn)業(yè)均衡拉動(dòng)。

分省區(qū)市看，受資源、投資和品牌的拉動(dòng)，內(nèi)蒙古繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，增長(zhǎng)速度高達(dá)16.9%，連續(xù)多年居全國(guó)首位；緊跟其后的是天津，經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)16.5%，主要受濱海新區(qū)的大項(xiàng)目帶動(dòng)。增速超過(guò)13%的還有重慶（14.9%）、四川（14.5%）、廣 西（13.9%）、 湖 南（13.6%）、 陜西（13.6%）、 吉 林（13.3%）、 湖北（13.2%）、遼寧（13.1%）和江西（13.1%）。除天津外，這些高增長(zhǎng)地區(qū)全部集中在中西部和東北地區(qū)。增速在10%及以下的有7個(gè)省份，包括東部的河北（10.0%）、廣東（9.5%）、浙江（8.9%）和上海（8.2%），以及中西部資源型地區(qū)，如甘肅（10.0%)、新疆（8.1%）和山西（5.5%）。山西作為我國(guó)最重要的能源基地，受金融危機(jī)的影響最為嚴(yán)重，2009年上半年地區(qū)生產(chǎn)總值下降4.4%，直到下半年才扭轉(zhuǎn)這種負(fù)增長(zhǎng)格局。其他13個(gè)省份經(jīng)濟(jì)增速保持在10%-13%之間。如果不考慮山西這一特殊情況，2009年中部5省實(shí)際增速達(dá)到12.4%，比東部地區(qū)高1.7個(gè)百分點(diǎn)。

表1 2009年各地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)及其貢獻(xiàn)率

各地區(qū)工業(yè)增長(zhǎng)速度的懸殊差異是導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率差異的首要原因。2009年，工業(yè)增加值增速最高的內(nèi)蒙古高達(dá)24.2%，而最低的山西只有2.5%，內(nèi)蒙古增速是山西的近10倍，二者相差21.7個(gè)百分點(diǎn)。在全國(guó)31個(gè)省區(qū)市中，工業(yè)增速大于15%的高增長(zhǎng)省份有11個(gè)，除天津外，全部集中在中西部和東北地區(qū)；工業(yè)增速低于10%的低增長(zhǎng)省份有10個(gè)，各有5個(gè)分布在東部和中西部地區(qū)（見表2）。位于中西部地區(qū)的低增長(zhǎng)省份，主要是資源型和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，如山西、新疆、甘肅、貴州和西藏。利用2009年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析表明，各地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度與其工業(yè)增加值增長(zhǎng)速度呈高度正線性相關(guān)，R2達(dá)到0.793。

投資、消費(fèi)和出口是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“三駕馬車”。受國(guó)際金融危機(jī)的影響，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠投資和消費(fèi)拉動(dòng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算，2009年，全國(guó)資本形成對(duì)GDP增長(zhǎng)的拉動(dòng)為8.0個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率達(dá)92.3%；最終消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的拉動(dòng)為4.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率達(dá)52.5%；而凈出口對(duì)GDP增長(zhǎng)的拉動(dòng)為-3.9個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為-44.8%。從投資增長(zhǎng)看，2009年我國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速高達(dá)30.1%，其中，中部和西部地區(qū)增速均超過(guò)30%，分別達(dá)到35.8%和38.1%，遠(yuǎn)高于東部和東北地區(qū)。尤其是四川、廣西全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速分別高達(dá)58.1%和50.8%，天津、湖北和海南也超過(guò)40%。在城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資中，中西部和東北地區(qū)增速均超過(guò)30%，只有東部地區(qū)為23.0%（見圖1）。這說(shuō)明，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的刺激下，中西部和東北地區(qū)投資繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍高度依賴于投資擴(kuò)張。

表2 2009年各地區(qū)按工業(yè)增加值增長(zhǎng)率分類

從消費(fèi)增長(zhǎng)看，各地區(qū)增速保持相對(duì)穩(wěn)定，地區(qū)間差別不大。2009年，各地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額匯總數(shù)平均增長(zhǎng)18.1%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的全國(guó)增速為15.5%），其中東部地區(qū)最低為17.3%，東北、中部和西部地區(qū)分別為 18.7%、19.1%和 19.2%，最高與最低相差不到2個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 2009年各地區(qū)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率

再?gòu)某隹谠鲩L(zhǎng)看，雖然2009年12月份我國(guó)外貿(mào)出口同比增長(zhǎng)17.7%，結(jié)束了國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)連續(xù)13個(gè)月負(fù)增長(zhǎng)的局面，但全年全國(guó)外貿(mào)出口仍然同比下降16%。其中，東北和西部地區(qū)下降的幅度較大，分別下降43.6%和36.6%，而東部地區(qū)下降幅度僅有8.6%，中部地區(qū)下降20.6%。可見，東部地區(qū)雖然受金融危機(jī)的影響較早，但其回升的速度也較快；相反，東北和西部地區(qū)外貿(mào)出口受金融危機(jī)的影響則表現(xiàn)出滯后性。特別是，2009年黑龍江外貿(mào)出口同比下降71.5%，甘肅和青海分別下降52.5% 和 50.1%，貴州、寧夏和新疆下降幅度也超過(guò)40%，只有四川和海南有一定幅度增長(zhǎng)。

當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題

近年來(lái)，在國(guó)家政策的有力支持下，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了較大成效，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢(shì)頭，地區(qū)發(fā)展差距正在向逐步縮小的方向邁進(jìn)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與一體化進(jìn)程快速推進(jìn)。然而，應(yīng)該看到，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨任務(wù)，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展中尚存在著諸多矛盾和問(wèn)題亟待解決。

1.各地區(qū)之間發(fā)展差距仍然較大

自2003年以來(lái)，我國(guó)東部與中西部地區(qū)之間人均生產(chǎn)總值相對(duì)差距已呈現(xiàn)逐步縮小的態(tài)勢(shì)。2003年，西部地區(qū)人均生產(chǎn)總值比東部地區(qū)低63.0%，2005年下降到 60.7%，2007年下降到58.9%，2008年進(jìn)一步下降到56.9%。2007年之后，東西部地區(qū)間城鄉(xiāng)居民收入的相對(duì)差距也開始趨于縮小。東西發(fā)展差距呈現(xiàn)縮小的態(tài)勢(shì)，表明我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。然而，應(yīng)該看到，目前這種相對(duì)差距縮小的態(tài)勢(shì)還很不穩(wěn)定，各地區(qū)之間發(fā)展差距還很大，絕對(duì)差距仍在繼續(xù)擴(kuò)大。從四大區(qū)域看，2008年?yáng)|部地區(qū)人均生產(chǎn)總值已達(dá)到5331美元，東北地區(qū)為3733美元，而中部和西部地區(qū)分別只有2565美元和2297美元。從省區(qū)市看，最高的上海高達(dá)10529美元，而最低的貴州只有1271美元，上海是貴州的8.3倍。尤其是，東部一些發(fā)達(dá)城市如深圳、廣州、上海、寧波、青島等，其人均生產(chǎn)總值均已超過(guò)1萬(wàn)美元，而中西部一些貧困地區(qū)至今仍未解決溫飽問(wèn)題。2009年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口仍有3597萬(wàn)人（按貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測(cè)算），主要分布在中西部地區(qū)。

2.地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依靠資源和投資拉動(dòng)

近年來(lái)，我國(guó)中西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但這種高速增長(zhǎng)主要是依靠資源和投資拉動(dòng)的，資源型重化工業(yè)的快速擴(kuò)張起到了主導(dǎo)作用。在2001-2008年間，資本形成對(duì)各地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，東北地區(qū)高達(dá)74.9%，中部和西部地區(qū)也分別達(dá)到57.0%和64.5%，均高于全國(guó)53.8%的平均水平，更遠(yuǎn)高于東部地區(qū)45.6%的水平。在四大區(qū)域中，資本形成的貢獻(xiàn)率均高于最終消費(fèi)，東北和中西部地區(qū)貨物和服務(wù)凈流出的貢獻(xiàn)甚至為負(fù)（見圖2）。值得注意的是，由于能源、原材料等重化工業(yè)的快速擴(kuò)張，導(dǎo)致東北和中西部一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)逆向調(diào)整，結(jié)構(gòu)低級(jí)化趨勢(shì)進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，從2001年到2008年，在規(guī)模以上現(xiàn)價(jià)工業(yè)總產(chǎn)值中，內(nèi)蒙古資源性產(chǎn)業(yè)所占的比重由60.9%提高到70.2%，增加了9.3個(gè)百分點(diǎn);而同期黑龍江資源性產(chǎn)業(yè)（資源性產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)計(jì)范圍包括采礦業(yè)，石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)，化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，電力、熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）所占比重則由62.2%提高到68.3%,增加了6.1個(gè)百分點(diǎn)。

3.東北和中西部地區(qū)就業(yè)增長(zhǎng)較為緩慢

由于重化工資本有機(jī)構(gòu)成較高，其對(duì)剩余勞動(dòng)力吸納能力有限，加上城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度不快，勞動(dòng)密集型制造業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展較慢，導(dǎo)致近年來(lái)東北和中西部地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，新增加的就業(yè)崗位嚴(yán)重不足，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)化，不得不大量到東部地區(qū)去打工，形成跨區(qū)域的大規(guī)模民工潮。2008年，我國(guó)非農(nóng)就業(yè)人數(shù)比2000年增長(zhǎng)32.9%，其中，東部地區(qū)為62.6%，東北地區(qū)為14.9%，中部地區(qū)為45.9%，西部地區(qū)為53.7%，東北、中部和西部地區(qū)分別比東部地區(qū)低47.7、16.7和8.9個(gè)百分點(diǎn)。因此，今后在推進(jìn)實(shí)施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略中，必須高度重視發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，以便在這些地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，全面實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的目標(biāo)。

圖2 2001-2008年各地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)來(lái)源

4.中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負(fù)仍然偏高

目前，我國(guó)中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負(fù)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)平均水平。2008年，西部地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收總額占產(chǎn)品銷售收入的比重為7.1%，在四大區(qū)域中最高，分別比全國(guó)和東部地區(qū)平均水平高47.9%和77.5%；中部地區(qū)也分別比全國(guó)和東部地區(qū)平均水平高33.3%和60%（見表3）。中西部地區(qū)工業(yè)平均稅負(fù)偏高，主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是我國(guó)實(shí)際利用外商投資和出口高度集中在東部地區(qū)，而國(guó)家對(duì)外資企業(yè)和出口給予了較多的稅收優(yōu)惠；二是中西部地區(qū)煙、酒、能源、資源性產(chǎn)品等高稅行業(yè)所占比重較大；三是各地稅收征管力度的差異。東部地區(qū)由于有著充足的財(cái)政收入來(lái)源，往往有能力取消一些行政性收費(fèi)，同時(shí)實(shí)行“放水養(yǎng)魚”政策，加大稅收優(yōu)惠的力度；而中西部地區(qū)則由于財(cái)政的緊張對(duì)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠幅度較小，稅收征管比較嚴(yán)格，各種行政收費(fèi)較多，有的甚至存在收過(guò)頭稅的現(xiàn)象。

“十二五”時(shí)期國(guó)家區(qū)域政策的走向

自1999年以來(lái)，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)在繼續(xù)鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的基礎(chǔ)上，又先后制定實(shí)施了西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部崛起戰(zhàn)略，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策措施，由此形成了國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略框架?？傮w上看,以西部、東北、中部和東部四大區(qū)域?yàn)榈赜騿卧瑢?duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌安排和部署，將有利于充分發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì),明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向,引導(dǎo)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域新格局。

然而，在戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，由于地域單元沒(méi)有細(xì)分化和類型化，推動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施的一些具體政策措施往往以四大區(qū)域?yàn)榈赜騿卧?，由此將帶?lái)兩方面的問(wèn)題：一是缺乏區(qū)別對(duì)待，難以取得較好的實(shí)施效果。無(wú)論是中西部還是東北地區(qū)，其內(nèi)部差異都非常大，既有較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，也有落后的貧困地區(qū)，還有面臨諸多問(wèn)題的老工業(yè)基地和資源枯竭城市等。因此，如果忽視這種地域差異性，任何針對(duì)整個(gè)西部、東北和中部地區(qū)的“普惠性”政策措施，都將難以取得較好的實(shí)施效果。二是容易產(chǎn)生不公平問(wèn)題。比如，享受政策支持的東北地區(qū)并非都是老工業(yè)基地，而其他地區(qū)的老工業(yè)基地，雖然在發(fā)展中也面臨著諸多問(wèn)題，但卻不能享受國(guó)家老工業(yè)基地政策。2007年1月，雖然國(guó)家已經(jīng)明確中部26個(gè)老工業(yè)基地城市比照實(shí)施東北老工業(yè)基地政策，但至今仍缺乏具體的操作方案，而且未包括西部老工業(yè)基地城市如重慶、包頭等。

需要指出的是，自2006年以來(lái)，在四大區(qū)域的地域框架之下，國(guó)家又相繼出臺(tái)了一系列的區(qū)域規(guī)劃和特殊區(qū)域政策。具體包括三種類型：一是在全國(guó)設(shè)立7個(gè)不同類型的綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，并批復(fù)其實(shí)施方案，同意支持中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)；二是針對(duì)上海、福建、海南、重慶、廣西、新疆、西藏、寧夏、青海等省區(qū)市以及長(zhǎng)三角和天津?yàn)I海新區(qū)，單獨(dú)出臺(tái)了一些意見和政策措施；三是批復(fù)實(shí)施了一系列的區(qū)域規(guī)劃，包括廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、橫琴、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、圖們江區(qū)域、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、皖江城市帶等區(qū)域規(guī)劃。正在審議的還有長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津冀都市圈、海南國(guó)際旅游島等區(qū)域規(guī)劃。應(yīng)該說(shuō)，這些區(qū)域規(guī)劃的編制實(shí)施，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)各級(jí)地方的積極性，進(jìn)一步明確各規(guī)劃區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和合理分工，推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，都具有重要的戰(zhàn)略意義。

但應(yīng)該看到，無(wú)論是國(guó)務(wù)院批復(fù)的方案、意見還是規(guī)劃，都或多或少帶有一些優(yōu)惠或支持政策措施。這種“一對(duì)一”討價(jià)還價(jià)的區(qū)域優(yōu)惠或支持政策，在刺激各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也容易造成諸多負(fù)面效應(yīng)：一是對(duì)區(qū)域政策體系造成沖擊。國(guó)家對(duì)某個(gè)地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠和支持政策，并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，實(shí)踐中往往取決于領(lǐng)導(dǎo)的意圖和來(lái)自地方的壓力，這樣無(wú)疑會(huì)對(duì)形成合理的國(guó)家區(qū)域政策體系造成沖擊。二是容易誘發(fā)“跑部錢進(jìn)”。由于政策制定的隨意性和自由度較大，且與各地的談判和公關(guān)能力密切相關(guān)，自然會(huì)誘發(fā)地方通過(guò)各種渠道和方式，進(jìn)行公關(guān)和游說(shuō)活動(dòng)，甚至采取“跑部錢進(jìn)”的做法。三是導(dǎo)致區(qū)域政策的“泛化”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)家應(yīng)更加注重公平目標(biāo)，對(duì)面臨各種困難的問(wèn)題區(qū)域尤其是貧困落后地區(qū)給予重點(diǎn)支持和幫助，但現(xiàn)行的做法卻是“遍地開花”，重點(diǎn)不突出，政策支持的地域范圍幾乎遍及全國(guó)各個(gè)省區(qū)市。四是將會(huì)產(chǎn)生新的不公平問(wèn)題。由于政策是“一對(duì)一”的，所以國(guó)家對(duì)某特定地區(qū)給予政策優(yōu)惠和支持，必然會(huì)對(duì)其他同類地區(qū)形成不公平，由此將造成不公平的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

表3 2008年我國(guó)各地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)（%）

為此，在“十二五”期間，要根本改變這種狀況，需要從以下三個(gè)方面入手：一是要區(qū)分區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策。國(guó)家組織開展一些跨省區(qū)或承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略功能的區(qū)域規(guī)劃，這是很有必要的。但這些規(guī)劃的主要作用是明確功能定位和發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，而不能在國(guó)家區(qū)域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對(duì)一”的優(yōu)惠政策措施。這樣只能會(huì)打亂國(guó)家區(qū)域政策的總體部署。二是要區(qū)分區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策。在“十二五”期間，要進(jìn)一步完善國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，繼續(xù)深入推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展。顯然，西部、東北、中部和東部四大區(qū)域，由于其空間范圍和內(nèi)部差異較大，只宜作為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的地域單元，即按四大區(qū)域?qū)θ珖?guó)經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署，而不能把它作為國(guó)家區(qū)域政策實(shí)施的地域單元。三是建立差別化的國(guó)家區(qū)域援助政策體系。在區(qū)域政策操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區(qū)外，應(yīng)避免采取中央與各省區(qū)市“一對(duì)一”的做法，在對(duì)現(xiàn)行區(qū)域政策措施進(jìn)行歸類整合的基礎(chǔ)上，以各種關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域?yàn)橹骶€，逐步建立完善全國(guó)統(tǒng)一的差別化國(guó)家區(qū)域援助政策體系。

實(shí)行統(tǒng)一的差別化國(guó)家區(qū)域援助政策體系，首先需要科學(xué)劃分關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域。要按照區(qū)域問(wèn)題的性質(zhì)和嚴(yán)重性劃分不同類型的關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域，以此作為制定實(shí)施國(guó)家區(qū)域援助政策的地域單元。當(dāng)前，可以考慮將我國(guó)的關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域劃分為七種類型，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的貧困地區(qū)、處于相對(duì)衰退中的老工業(yè)基地、結(jié)構(gòu)單一的資源枯竭城市、財(cái)政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)、各種矛盾交融的邊境地區(qū)、過(guò)度膨脹的大都市區(qū)和自然災(zāi)害突發(fā)區(qū)。對(duì)于不同類型的關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域，國(guó)家應(yīng)根據(jù)其區(qū)情特點(diǎn)和面臨的困難，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的差別化國(guó)家援助政策。其次，國(guó)家實(shí)施的各項(xiàng)區(qū)域援助政策應(yīng)向中西部和東北地區(qū)傾斜。東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，其關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域面臨的問(wèn)題，除特殊情況外，主要依靠省級(jí)政府解決。同時(shí)，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)，應(yīng)按照“同等優(yōu)先”的原則，在列入各類關(guān)鍵問(wèn)題區(qū)域時(shí)給予優(yōu)先和照顧?？紤]到少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)的特殊性，國(guó)家還應(yīng)制定相應(yīng)的支持政策，幫助這些地區(qū)加快發(fā)展步伐。