劉素琴

屢戰(zhàn)屢敗的鐵礦石價(jià)格談判，會(huì)不會(huì)成為中國重新審視經(jīng)濟(jì)安全的起點(diǎn)?任何主權(quán)國家開放都是以不損害國家主權(quán)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心利益為底線的，但是中國的部分地方政府已逼近臨界點(diǎn)。

就像一場(chǎng)以懸念啟幕、漸入高潮的大戲，中國同三大鐵礦石巨頭關(guān)于鐵礦石長協(xié)價(jià)的談判，是當(dāng)前最棘手的國際經(jīng)貿(mào)問題之一。2010年度鐵礦石價(jià)格談判已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，中國著力追求以長協(xié)為主的采購模式“已走人死胡同”。

3月28日，日本各大鋼鐵公司與巴西淡水河谷公司，已經(jīng)確定本年度日方鐵礦石進(jìn)口價(jià)格為每噸110美元，約為2009年的兩倍。在協(xié)議價(jià)格期限從1年縮短為3個(gè)月的問題上，日本鋼鐵廠商和鐵礦石供貨商也基本達(dá)成了協(xié)議?！靶碌蔫F礦石價(jià)格協(xié)議采用到岸價(jià)計(jì)價(jià)，不再一年一議?！?/p>

這一報(bào)價(jià)遠(yuǎn)超中國鋼企的心理價(jià)位，此前包括寶鋼、武鋼和河北鋼鐵在內(nèi)的中國十幾家重頭鋼企已聯(lián)名向國務(wù)院上書，希望將進(jìn)口鐵礦石問題的解決上升至國家層面，因?yàn)橹袊撹F企業(yè)實(shí)在無法承受翻番的原料成本壓力。為闡明問題的嚴(yán)重性，鋼企表示將不得不向下游轉(zhuǎn)嫁成本，這將導(dǎo)致鋼鐵價(jià)格大漲，最終威脅到中國的國家利益。

“應(yīng)該利用反壟斷手段來對(duì)付國際礦業(yè)巨頭。反壟斷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是相一致的，而且是國際通行的規(guī)則和語言，也符合WTO體制下的自由市場(chǎng)精神?！敝袊F(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任江涌表示，“這幾乎是中國唯一可以采用并且有效的武器?！?/p>

在鐵礦石資源布局和價(jià)格談判中，日本鋼鐵制造商和貿(mào)易商彼此分工協(xié)作，緊密配合，一致對(duì)外協(xié)同作戰(zhàn)，就像一支作戰(zhàn)能力極為強(qiáng)大的聯(lián)合艦隊(duì)。

在江涌看來，與日本“聯(lián)合艦隊(duì)”比起來。中國鋼鐵企業(yè)和貿(mào)易商就像各自為戰(zhàn)的散兵游勇，不堪一擊。鋼鐵業(yè)亂象，被普遍視為在鐵礦石談判中中國鋼企處于被動(dòng)的一個(gè)重要原因。研究如何規(guī)范鐵礦石貿(mào)易，在技術(shù)上都是必要的，但要徹底改變行業(yè)惡性競(jìng)爭的現(xiàn)狀，打造真正具有世界競(jìng)爭力的強(qiáng)大公司，還需全面反思現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

江涌認(rèn)為中國政府關(guān)鍵要下決心進(jìn)行反壟斷調(diào)查，打破國際價(jià)格聯(lián)盟，不承認(rèn)鐵礦的協(xié)議價(jià)，擁有自己的話語權(quán)?！拌F礦石價(jià)格談判雖然有非常強(qiáng)的技術(shù)因素，但本質(zhì)上還是由談判雙方所擁有的資源和所處的形勢(shì)與地位決定的，在這種關(guān)系到重大國家利益的時(shí)刻，國家作為一個(gè)整體必須挺身而出?！?/p>

現(xiàn)在中國并非處于絕對(duì)劣勢(shì)，商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究院梅新育研究員分析，澳大利亞、巴西這樣的資源性經(jīng)濟(jì)體都要依靠中國需求來維持其繁榮，失去中國市場(chǎng)對(duì)淡水河谷、力拓、必和必拓等三巨頭而言是不能承受的，而且中國鋼鐵行業(yè)有能力應(yīng)付短期危機(jī)，包括壓縮產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)重組等，促使鋼企轉(zhuǎn)換發(fā)展方式。“作為一個(gè)健康的產(chǎn)業(yè)鏈，必須鏈條上的每一個(gè)單位都要有飯吃，否則整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的維系是很困難的。這一點(diǎn)相信談判對(duì)手也深知其中利害關(guān)系?！爆F(xiàn)在中國鋼鐵業(yè)的軟肋被別人牢牢抓在手里，那么國家就有義務(wù)出手相助，這是顯而易見的對(duì)國家利益的維護(hù)，政府應(yīng)該舉起反壟斷大旗，用高額罰款作為武器，重構(gòu)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的利益分配方式，徹底清除中國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展機(jī)體上的這個(gè)病毒源?！耙蝗蝿e人掌握定價(jià)權(quán)的局勢(shì)發(fā)展下去，很可能會(huì)造成中國鋼鐵業(yè)全行業(yè)的滅頂之災(zāi)。”

反壟斷成最終武器

事實(shí)上的價(jià)格聯(lián)盟雖然是業(yè)界公認(rèn)，但是真要開展反壟斷，技術(shù)上會(huì)面對(duì)巨大挑戰(zhàn)。

“盡管三大鐵礦石的壟斷地位顯而易見，但它是在市場(chǎng)競(jìng)爭中形成的格局，在這個(gè)過程中，是否存在合謀，在法律上是很難認(rèn)定的。與其他壟斷行為的認(rèn)定相比，價(jià)格壟斷是相對(duì)顯性的監(jiān)測(cè)目標(biāo)。”梅新育介紹，價(jià)格壟斷表現(xiàn)為“壟斷協(xié)議”與“濫用市場(chǎng)支配地位”兩種行為。根據(jù)中國《反壟斷法》的規(guī)定，壟斷協(xié)議是指“排除、限制競(jìng)爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為”。

在有關(guān)“濫用市場(chǎng)支配地位”方面，要求“具有市場(chǎng)支配地位的經(jīng)營者不得以不公平的高價(jià)銷售商品”，同時(shí)提出了銷售商品的提價(jià)幅度不得明顯高于成本增長幅度的參照值。這些條款，均可以對(duì)鐵礦石價(jià)格的驟升驟降起到制約作用。

“可以看出，依據(jù)以上的細(xì)則，想要認(rèn)定三大鐵礦石的壟斷行為，法律上可能性是非常大的。”中國政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)研究中心主任劉紀(jì)鵬認(rèn)為，“在實(shí)踐中，對(duì)其進(jìn)行處罰卻很困難?！?/p>

根據(jù)《反壟斷法》的相關(guān)處罰規(guī)定，其一是責(zé)令其停止壟斷行為，另一個(gè)是行政罰款?！氨M管對(duì)于認(rèn)定的壟斷行為，處罰力度是很強(qiáng)的。但在適用時(shí)，對(duì)象主要限于在中國境內(nèi)有資產(chǎn)的企業(yè)，對(duì)于境外企業(yè)，追索財(cái)產(chǎn)和進(jìn)行處罰的能力非常有限。目前三大鐵礦巨頭在中國均沒有進(jìn)行資源開采。從這個(gè)角度來看，《反壟斷法》對(duì)三大鐵礦巨頭的制約效力目前仍將比較微弱?！眲⒓o(jì)鵬認(rèn)為，對(duì)于鐵礦石的反壟斷依賴于國家之間的合作和條約，加強(qiáng)其執(zhí)行和處罰力度。中國應(yīng)當(dāng)參與“國際審判”，發(fā)出自己的聲音?！皟r(jià)格反壟斷的威懾某種意義上還可以增加國際談判時(shí)的政治籌碼。對(duì)于這樣的政治籌碼，歐美已經(jīng)屢用不鮮?！?/p>

國際上有很多類似先例。比如微軟壟斷案，微軟因違反歐盟反壟斷規(guī)定已被歐盟委員會(huì)罰款總計(jì)16.8億歐元(約合24.4億美元)，最終微軟不得不屈服，允許歐洲用戶選擇IE以外的其他互聯(lián)網(wǎng)瀏覽器，結(jié)束了雙方歷時(shí)10年的紛爭?！叭绻箬F礦公司堅(jiān)持100％的漲價(jià)規(guī)模，那么中國政府完全可以聯(lián)合歐盟以反壟斷為由對(duì)其進(jìn)行審查，并最終宣布巨額罰款，以起到談判對(duì)等的效果。”梅新育認(rèn)為對(duì)付三大礦山提價(jià)，中國可在世貿(mào)規(guī)則內(nèi)采取更強(qiáng)硬手段。

被說服還是自潰敗?

問題的關(guān)鍵在于，中國鋼鐵市場(chǎng)，鐵礦石貿(mào)易是壟斷的，鋼材價(jià)格是放任的，中間形成了巨大的利益壟斷空間，內(nèi)外形成了牢固的既得利益。在梅新育看來，“不要被西方所謂需求決定了鐵礦石的價(jià)格這種說法洗腦，必須要有自己的判斷，不能讓既得利益假借市場(chǎng)之名，繼續(xù)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)吸骨敲髓，永世翻不了身。”

中國在鐵礦石談判中，不能只依靠鋼鐵和外貿(mào)部門，“因?yàn)槟切┎块T不可能自己割舍自己的部門利益。可以采用招標(biāo)的方式引入獨(dú)立第三方作為談判主體。”劉紀(jì)鵬認(rèn)為，之所以每年都是越談價(jià)越高，關(guān)鍵的一點(diǎn)是，國內(nèi)鋼鐵和鐵礦石相關(guān)各方都在鐵礦石漲價(jià)中有直接或間接的收益。

公開資料顯示，2005年，中國擁有鐵礦石進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)超過了500家，貿(mào)易商占一半以上。目前，中國擁有進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)已減少至112家，其中擁有進(jìn)口資質(zhì)的貿(mào)易商約為40家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于國內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量。

“有資質(zhì)的鐵礦石進(jìn)口商手中最值錢的就是資質(zhì)。”梅新育介紹說，需要鐵礦石的企業(yè)，只有找進(jìn)口商代理，而支付的代理費(fèi)用實(shí)際上是進(jìn)口商倒賣的利潤，“鐵礦石進(jìn)口商在進(jìn)口價(jià)格基礎(chǔ)上可以加價(jià)50％～100％再賣給鋼廠。”中國每年進(jìn)口鐵礦石

4～5億噸，交易額超過500億美元，倒賣之間的價(jià)差就有上千億人民幣的利潤。如此巨大的利潤由112家擁有鐵礦石進(jìn)口資質(zhì)的企業(yè)分享，其收益甚至?xí)^暴利的房地產(chǎn)開發(fā)商?！皩?duì)于進(jìn)口商越來越嚴(yán)格的審批和限制，實(shí)際上可能給了利益輸出或腐敗更多權(quán)力尋租的空間。”

在與三大鐵礦石巨頭對(duì)決中，中國如何避免一盤散沙式被各個(gè)擊破或者主導(dǎo)談判者被贖買的局面，在以往是個(gè)問題，在力拓案已宣判的當(dāng)下，依然是個(gè)天問。

曾在中澳兩國引起強(qiáng)烈摩擦的力拓案，已經(jīng)落下帷幕，事件的代價(jià)將由力拓員工胡士泰等個(gè)人來承擔(dān)，這一切都是當(dāng)事人的個(gè)人不法行為。對(duì)中澳兩國及力拓公司而言，這不失為一個(gè)讓人輕松的“多贏”方案。對(duì)中國政府，這樣可以擺脫西方國家有關(guān)政治報(bào)復(fù)的指責(zé)；澳大利亞政府也可擺脫國內(nèi)輿論指責(zé)政府為與中國做生意而放棄人權(quán)原則；對(duì)力拓公司而言，終于可以繼續(xù)與中國企業(yè)做生意了。

遲到的經(jīng)濟(jì)安全審查

鐵礦石談判中的風(fēng)起云涌從側(cè)面為中國的經(jīng)濟(jì)安全敲響警鐘，沒有定價(jià)權(quán)且國門洞開的局面勢(shì)必改變，無論高層還是民間近兩年來都感受到對(duì)經(jīng)濟(jì)安全審查的必要性。

實(shí)際上，設(shè)立專門機(jī)制對(duì)外資并購的國家安全進(jìn)行評(píng)估也屬國際慣例。美國于1988年設(shè)立的美國外國投資委員會(huì)(CFIUS，以下稱“外資委”)，橫跨15個(gè)部門。該委員會(huì)的職能是監(jiān)督與評(píng)估外國投資并購美國企業(yè)，視其對(duì)美國國家安全的影響程度，授權(quán)進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，并視情況上報(bào)美國總統(tǒng)，就阻止外資并購作出最后決定。

近百年來，美國對(duì)于外資的限制和監(jiān)管措施多達(dá)1000余條，比眾多發(fā)展中國家還要嚴(yán)厲。從1917年通過《與敵國貿(mào)易法》，到2007年《外國投資與國家安全法案》。美國累計(jì)有十多部法律與行政命令，加強(qiáng)對(duì)外資的監(jiān)管和限制。尤其是2003年國土安全部加入CFIUS，并出臺(tái)《保護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施和資產(chǎn)的國家戰(zhàn)略》，確定了包括農(nóng)業(yè)、水資源、公共衛(wèi)生、應(yīng)急服務(wù)、國防工業(yè)、電信、能源、運(yùn)輸、銀行金融、化工、郵電、信息技術(shù)等12個(gè)重點(diǎn)保護(hù)部門，幾乎覆蓋整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。

為保護(hù)本國安全，100年來美國出臺(tái)了一系列法律。1917年就有《反間諜法》，1947年出臺(tái)《國家安全法》，其后又不斷修正，彌補(bǔ)漏洞與不足。進(jìn)人全球化時(shí)代，為應(yīng)對(duì)全新的競(jìng)爭格局，1996年出臺(tái)《反商業(yè)間諜法》。“9·11”后，又借反恐之名出臺(tái)《愛國者法案》。隨后由于主權(quán)財(cái)富基金崛起，新興國家到美國并購頻繁發(fā)生，《外國投資與國家安全法》應(yīng)運(yùn)而生。

“美國這套體系非常嚴(yán)實(shí)，基本上沒有什么漏洞讓你鉆?！苯恐赋?，相形之下，中國就顯得“漏洞百出”，作為國家最高經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門，國家發(fā)改委直到去年5月才在國民經(jīng)濟(jì)綜合司下設(shè)經(jīng)濟(jì)安全處。該處職能包括“提出國家重要物資儲(chǔ)備政策建議，擬訂并協(xié)調(diào)國家重要物資儲(chǔ)備計(jì)劃；組織研究和提出國家經(jīng)濟(jì)安全和總體產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略及政策建議”。

“與發(fā)達(dá)國家比起來，中國沒有一個(gè)統(tǒng)一、有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)的人力、物力、財(cái)力投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！苯拷榻B說，美國卻有一個(gè)龐大而嚴(yán)密的組織體系。政府部門設(shè)有國家安全委員會(huì)，總統(tǒng)親任主席，權(quán)威非常高：下面則有中央情報(bào)局、國家安全局，當(dāng)然還有權(quán)限非常大的聯(lián)邦調(diào)查局。在國會(huì)，也設(shè)有相關(guān)的各種委員會(huì)，比如外國投資與審查委員會(huì)等等，甚至還專門針對(duì)中國設(shè)有一個(gè)美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)。

不過，國門洞開的局面未來可能改變。3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中指出，在鼓勵(lì)外資參與國內(nèi)企業(yè)改組改造和兼并重組的同時(shí)，“加快建立外資并購安全審查制度”。

一項(xiàng)類似于美國外資委，旨在管理外資并購安全的新機(jī)制將于年內(nèi)推出，在此機(jī)制下，將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)類似于“部際聯(lián)席會(huì)議”的機(jī)構(gòu)。將把國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國防科工委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國資委、銀監(jiān)會(huì)、國家工商總局以及國家稅務(wù)總局等多個(gè)部委和一些重要的行業(yè)協(xié)會(huì)納入其中，而負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的很可能是國務(wù)院副總理級(jí)別。

“2008年商務(wù)部成立了反壟斷調(diào)查局，但主要負(fù)責(zé)的是經(jīng)營者集中的審查，這個(gè)審查實(shí)際上不涉及太多產(chǎn)業(yè)安全或者國家安全的內(nèi)容，這部分工作會(huì)由這個(gè)更高級(jí)的機(jī)制來總負(fù)責(zé)?！泵沸掠榻B，商務(wù)部對(duì)外資并購的審查主要集中在并購行為對(duì)競(jìng)爭的影響層面，而非國家或者產(chǎn)業(yè)安全?！斑@個(gè)審查與反壟斷的調(diào)查是互相獨(dú)立的?！?/p>

其實(shí)，早在5年前，中國就有人呼吁，要制定國家“戰(zhàn)略性和敏感性”行業(yè)清單，建立特殊并購審查機(jī)制。

劉紀(jì)鵬介紹，2006年6月，全國人大常委會(huì)在首次審議《反壟斷法》草案時(shí)，就有一些常委會(huì)組成人員、全國人大代表和部門提出，“對(duì)于外資并購國內(nèi)企業(yè)，除應(yīng)依照《反壟斷法》的規(guī)定進(jìn)行反壟斷審查外，還應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查?！?/p>

2008年1月，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院在一份報(bào)告中提出，應(yīng)設(shè)置一個(gè)由國家發(fā)改委、商務(wù)部、財(cái)政部等部委相關(guān)人員組成的非專職機(jī)構(gòu)。這是一個(gè)類似于“外資并購審查委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)，即國家安全審查機(jī)制的雛形。但是由于全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)暗淡，這件事情被擱置下來。

很明顯，作為國家最高層級(jí)的經(jīng)濟(jì)安全審查機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的多變，已重新激活。

重建經(jīng)濟(jì)思維體系

需要檢討的不僅僅在此，延綿至今對(duì)世界500強(qiáng)的“頂禮膜拜”依然在地方政府官員中根深蒂同。

“我們的官員熱衷于招商引資和對(duì)外開放，將國際市場(chǎng)想象成風(fēng)平浪靜的完全自由競(jìng)爭的福地，一些部門領(lǐng)導(dǎo)人甚至排斥或干脆拒絕接受國家經(jīng)濟(jì)安全這個(gè)概念?！苯空J(rèn)為，真正的差距還是在觀念上。應(yīng)該全面評(píng)估反思中國的經(jīng)濟(jì)安全體系，將其提升至戰(zhàn)略高度加以重建。

中國有的經(jīng)濟(jì)部門多年來以“市場(chǎng)換技術(shù)”為名，形成對(duì)外資的“技術(shù)進(jìn)步功能”的過分依賴，這已經(jīng)成為阻礙自主創(chuàng)新的思想障礙。由于國外裝備和高技術(shù)產(chǎn)品的大量涌人和普遍不注重吸收消化再創(chuàng)新，本國企業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化的空間被一再壓縮，并加劇了產(chǎn)業(yè)控制權(quán)的旁落、利潤的外流。這實(shí)際上成為國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的最大障礙。

“吐血引資導(dǎo)致財(cái)富大量外流，大量事實(shí)證明，西方對(duì)中國的技術(shù)出口采取越來越保守的態(tài)度，特別是在高技術(shù)領(lǐng)域?qū)θA封鎖遏制政策從來沒有改變過。滿足于接受外資現(xiàn)成的產(chǎn)品設(shè)計(jì)和設(shè)備，缺乏主動(dòng)吸收消化國外技術(shù)為己所用的意愿，反映了相當(dāng)一部分人不思進(jìn)取，單純依賴洋人搞建設(shè)的心理，這實(shí)際上是新的思想僵化。”國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所高梁研究員認(rèn)為要扭轉(zhuǎn)片面的“市場(chǎng)換技術(shù)”、招商引資的偏好。取消政府考核指標(biāo)中的招商引資內(nèi)容，糾正某些地方將招商任務(wù)指標(biāo)硬性分解到各機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤做法?！耙訥DP為核心的績效考核機(jī)制和招商引資指標(biāo)化，對(duì)地方官員施加的晉升激勵(lì)，會(huì)造成不惜一切代價(jià)引進(jìn)外資和賤賣國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和資源，對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形成持久暗傷?！?/p>

江涌認(rèn)為中國要打造經(jīng)濟(jì)國防部，保衛(wèi)中國經(jīng)濟(jì)版圖，守住經(jīng)濟(jì)大門、嚴(yán)防外資進(jìn)一步泛濫，努力為本土企業(yè)在境內(nèi)境外爭取公平的國際商業(yè)環(huán)境的后盾?！敖⒁粋€(gè)能超脫部門利益來全局考慮國家整體利益和戰(zhàn)略的機(jī)構(gòu)，來整體謀劃中國經(jīng)濟(jì)安全和長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。全面檢討國家經(jīng)濟(jì)安全狀況，從更為宏觀的層面檢視中國的國家經(jīng)濟(jì)安全體系以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以應(yīng)對(duì)全球化格局下的全新經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭?！?/p>