戴 芬，袁玉偉，楊桂玲，孫彩霞，張志恒

(浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究所，浙江 杭州 310021)

食品安全問題不僅關(guān)系到消費(fèi)者健康，也影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著貿(mào)易全球化程度的加劇，世界各國對食品安全的控制管理也越來越嚴(yán)格。近年來，從農(nóng)場到餐桌的全程控制理念得到進(jìn)一步加強(qiáng)，而食品安全事件的預(yù)警體系也是安全控制的重要組成部分?？梢酝ㄟ^預(yù)警信息，引導(dǎo)消費(fèi)者做出正確的消費(fèi)選擇，規(guī)范食品加工企業(yè)的生產(chǎn)行為，消除生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)中的各種潛在危害。如歐盟啟動(dòng)食品/飼料快速預(yù)警機(jī)制，在歐盟范圍內(nèi)進(jìn)行食品安全信息的溝通，便于歐盟各國采取有效防范措施，維護(hù)市場秩序和消費(fèi)者膳食安全［1］。我國近年來發(fā)生的食品安全事件，如奶粉中三聚氰胺事件，源自出口美國寵物食品中發(fā)現(xiàn)不法企業(yè)添加三聚氰胺來虛假提高產(chǎn)品的蛋白質(zhì)含量。由于缺少良好的預(yù)警機(jī)制，不能將該信息有效傳遞給各級管理者，促其去采取預(yù)防措施，在某種程度上導(dǎo)致了奶粉中三聚氰胺事件的發(fā)生。美國是世界重要的食品生產(chǎn)國和消費(fèi)國，在食品安全管理方面一直處于領(lǐng)先地位，特別是9.11事件后，更加強(qiáng)調(diào)進(jìn)入美國市場食品的安全防控。我國也是食品生產(chǎn)、出口和消費(fèi)大國，近年來發(fā)生的食品出口受阻和質(zhì)量安全事件也直接影響我國消費(fèi)者的健康和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易。

作者系統(tǒng)分析了美國食品安全控制的進(jìn)口預(yù)警體系、法規(guī)基礎(chǔ)和類型，結(jié)合我國近期有關(guān)出口美國食品的進(jìn)口預(yù)警，提出借鑒美國進(jìn)口預(yù)警管理的建議和措施。

1 進(jìn)口預(yù)警背景與法規(guī)基礎(chǔ)

1.1 實(shí)施背景

美國為保障食物安全，對在其國內(nèi)市場流通和進(jìn)口的食品進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制，每年需要耗費(fèi)大量的人力、物力。如2003年美國在食品安全方面的財(cái)政支出，農(nóng)業(yè)部 (USDA)為10.16億美元，約占總支出的60%，居第1位;食品藥品管理局(FDA)約為4.8億美元，約占29%，居第2位;環(huán)?？偩?(EPA)約1.6億美元，居第3位［2］。而根據(jù)美國食品藥品與化妝品法 (FDCA)規(guī)定，任何問題產(chǎn)品禁止進(jìn)入和流入“美國的州際貿(mào)易”，且受FDA管理的產(chǎn)品要經(jīng)過檢驗(yàn)，該產(chǎn)品的質(zhì)量要求與國內(nèi)產(chǎn)品的一樣［3］。為此，F(xiàn)DA和 USDA等部門開始采用進(jìn)口預(yù)警措施，減少無謂的抽樣檢驗(yàn)所消耗的大量人力物力，將政府職能部門由傳統(tǒng)的技術(shù)支持向業(yè)務(wù)管理轉(zhuǎn)變，來專注管理，提高效率，保障食品準(zhǔn)入安全。

第1次進(jìn)口預(yù)警 (import alerts)發(fā)布于1974年。進(jìn)口預(yù)警的目的是確認(rèn)和發(fā)布進(jìn)口信息 (產(chǎn)品存在的問題、違規(guī)趨勢等)給全國范圍內(nèi)的FDA官員，從而提供更統(tǒng)一有效的進(jìn)口覆蓋(import coverage)。FDA認(rèn)為這些產(chǎn)品或發(fā)貨人/制造商符合“無需檢測扣留”(DWPE)的規(guī)定，就可以不用檢查而停止通關(guān)。這將敦促進(jìn)口商提供產(chǎn)品的無違規(guī)證明，以在FDA發(fā)布“拒絕”入境之前克服被扣留問題。FDA可以要求某一連續(xù)的無違規(guī)批次數(shù)量，才可以將發(fā)貨人/產(chǎn)品在進(jìn)口預(yù)警清單中清除。這些權(quán)宜之計(jì)要求大量的進(jìn)口商來克服壁壘達(dá)到符合美國的進(jìn)口要求。

1.2 法規(guī)基礎(chǔ)

具有完善的法律基礎(chǔ)和明確的部門管理職能，是美國食品安全管理的鮮明特點(diǎn)［4］，其中涉及到進(jìn)口預(yù)警的主要管理部門是FDA和USDA。根據(jù)FDCA801(a)節(jié)規(guī)定，如果通過抽樣或其它方式發(fā)現(xiàn):產(chǎn)品在不衛(wèi)生的條件下生產(chǎn)、加工和包裝，或者是用于生產(chǎn)、包裝、貯存或安裝所采用的設(shè)備、方法和工具不能符合520(f)［21 USC§360 j(f)］的規(guī)定要求;通過上述方式生產(chǎn)或出口的產(chǎn)品，禁止或限制在國內(nèi)銷售;貨物摻假、錯(cuò)誤標(biāo)識或違反505［21 USC§355］規(guī)定，或者根據(jù)301(Ⅱ)［21 USC §331(Ⅱ)］，禁止在州際流通。經(jīng)國會授權(quán)，F(xiàn)DA根據(jù)有關(guān)信息或者其它抽樣檢查的結(jié)果，可以拒絕管理貨物入境，主要負(fù)責(zé)約80%的市場份額。

與肉、禽和蛋產(chǎn)品相關(guān)的法律主要是聯(lián)邦肉類檢查法 (FMIA)(21 USC.620)、家禽產(chǎn)品檢查法(PPIA)(21 USC.466)和蛋類產(chǎn)品檢查法(EPIA)(21 USC.1046)。這些法律規(guī)定任何肉、禽和蛋產(chǎn)品不能進(jìn)口美國，除非進(jìn)口產(chǎn)品符合有關(guān)法規(guī)要求［5］。USDA下屬的食品安全檢驗(yàn)檢疫局(FSIS)是管理肉、禽和蛋產(chǎn)品進(jìn)口美國的法定機(jī)構(gòu)，約占20%的市場份額。

1.3 進(jìn)口預(yù)警目的

在缺少資源的情況下，預(yù)警通報(bào)明顯降低了要求FDA物理性檢測的批次，對FDA來說這是重要的執(zhí)行工具。通過進(jìn)口預(yù)警可以達(dá)到提醒進(jìn)口商的效果，實(shí)現(xiàn)FDA是個(gè)管理機(jī)構(gòu)，而不是質(zhì)量控制的實(shí)驗(yàn)室，可以達(dá)到以下目的［6］:防止可能違規(guī)的產(chǎn)品進(jìn)入美國市場使FDA有能力更多的關(guān)注其它高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，將進(jìn)口產(chǎn)品符合法律要求的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到進(jìn)口商。

2 通報(bào)類型與步驟依據(jù)

2.1 預(yù)警通報(bào)類型

根據(jù)美國有關(guān)法律規(guī)定，除了大多數(shù)肉、禽和蛋類產(chǎn)品，所有食品、藥品、生物制劑、化妝品、醫(yī)療器械和具有放射性的電子產(chǎn)品或在食品藥品與化妝品法和相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定的，如果產(chǎn)品已經(jīng)進(jìn)口入境或準(zhǔn)備進(jìn)入美國境內(nèi)時(shí)，都要求FDA進(jìn)行檢查，如有違反相關(guān)規(guī)定的可能或表現(xiàn) (appearance)，則由進(jìn)口工作政策處 (DIOP)做出“無需檢測自動(dòng)扣留” (DWPE)的進(jìn)口預(yù)警［7］。

美國進(jìn)口預(yù)警中的產(chǎn)品代碼主要由5部分組成:企業(yè)碼、類別碼、亞類別、過程標(biāo)識碼和產(chǎn)品碼，一般需要在線填報(bào) (http://www.accessdata.fda.gov/scripts/ora/pcb/pcb.htm)。其中企業(yè)碼由2位數(shù)字組成，范圍從02～99，最大范圍上涵蓋產(chǎn)品種類;類別碼1個(gè)字節(jié)組成，通常是希臘字母表示，比企業(yè)碼更為準(zhǔn)確的描述產(chǎn)品;亞類別由1個(gè)希臘字母或連接符“-”表示，直接表明特定企業(yè)類別;過程標(biāo)識碼 (PIC)依據(jù)產(chǎn)品類型說明產(chǎn)品的加工、貯存和劑量，用1個(gè)希臘字母或連接符“-”表示;產(chǎn)品碼由2位數(shù)字或希臘字母組成，直接關(guān)聯(lián)特定企業(yè)與產(chǎn)品間的組合。美國進(jìn)口預(yù)警中有84種企業(yè)代碼，而涉及到食品的企業(yè)代碼有39種(表 1)。

表1 美國進(jìn)口預(yù)警中涉及食品的企業(yè)代碼

2.2 進(jìn)口預(yù)警的依據(jù)

為了出口美國，大多數(shù)出口商由代理人來填報(bào)美國海關(guān)邊境防衛(wèi)局 (CBP)信息。如果CBP認(rèn)為是美國FDA管制的產(chǎn)品，代理人要進(jìn)一步提供信息讓FDA查驗(yàn)。根據(jù)FDCA的801節(jié)，明確允許FDA進(jìn)口官員不僅考慮抽樣檢測，還可以根據(jù)“其它情況”如產(chǎn)品、國外制造商、出口商、進(jìn)口商、中介、地區(qū)或國家的有關(guān)記錄而做出決定:通關(guān)放行;由于違背FDA法規(guī)檢驗(yàn)，可拒絕入境;暫扣貨物，直到代理人提供其它信息能證明貨物符合 FDA 要求［8］。

FSIS的檢查人員或 ISLO(進(jìn)口監(jiān)督聯(lián)絡(luò)官)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，發(fā)現(xiàn)非法進(jìn)口或走私的產(chǎn)品，被認(rèn)為是不可提交產(chǎn)品 (failure to present products，F(xiàn)TP)或者會造成食品防衛(wèi)方面的擔(dān)心，都可以做出以下決定［5］:根據(jù)FSIS法令8410.1的有關(guān)規(guī)定，扣留和控制該產(chǎn)品;通知相關(guān)區(qū)域獸醫(yī)主管或走私禁止貿(mào)易協(xié)調(diào)官或動(dòng)物植物健康監(jiān)察局，在銷毀前決定是否存在動(dòng)物健康問題，如果確定存在，則將根據(jù)APHIS(動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)局)要求做出處置;通過進(jìn)口預(yù)警追蹤系統(tǒng)，可以在發(fā)現(xiàn)違規(guī)產(chǎn)品的同一天發(fā)布進(jìn)口預(yù)警;FSIS計(jì)劃人員將聯(lián)系貨主或代理，獲得自愿銷毀或其它相應(yīng)的產(chǎn)品處置。在正規(guī)企業(yè)中發(fā)現(xiàn)的產(chǎn)品將由行政人員扣留。

3 美國進(jìn)口預(yù)警特點(diǎn)

3.1 進(jìn)口預(yù)警可以起到預(yù)防與警示的作用

通過進(jìn)口預(yù)警，消費(fèi)者、企業(yè)和FDA等利益相關(guān)方之間有效進(jìn)行食品安全信息交流，實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)到消費(fèi)的全程控制和預(yù)防管理的理念。消費(fèi)者可以將進(jìn)口預(yù)警信息作為消費(fèi)指導(dǎo);企業(yè)可以調(diào)整出口方案，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，并加強(qiáng)安全管理;FDA職能部門對食品安全的管理做到有的放矢，將進(jìn)口食品的潛在風(fēng)險(xiǎn)拒之于國門之外。

3.2 進(jìn)口預(yù)警突出相關(guān)方的責(zé)任和義務(wù)

FDA和FSIS等職能部門，依據(jù)法律和程序，將可能具有風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品列入進(jìn)口預(yù)警清單，一方面減少了繁重的抽樣檢測，解決了職能部門資源和人手不足的難題，而且明確了自身的主要職責(zé)是管理監(jiān)督，而不是分析檢測;二是如果企業(yè)、進(jìn)口商或發(fā)貨商認(rèn)識到貨物被列入進(jìn)口預(yù)警清單，就需要自身去提供證明和改進(jìn)措施，特別是要保持良好的歷史記錄，來證明自己產(chǎn)品的合法性，有利于提升企業(yè)管理水平和生產(chǎn)技能，更好的擔(dān)負(fù)起保障食品安全的責(zé)任和義務(wù)。

3.3 進(jìn)口預(yù)警也加大了管理的隨意性

由于預(yù)警通報(bào)明顯降低了要求FDA物理性檢測的進(jìn)口貨物批次，在缺少資源的情況下，對FDA來說這是重要的執(zhí)行工具。但是檢查人員可以根據(jù)貨物的歷史記錄、企業(yè)信譽(yù)和檢測結(jié)果等，做出一個(gè)主觀判斷，就可以將貨物列入預(yù)警清單，這也加大了管理的隨意性。需要指出的是，列入預(yù)警清單的貨物不一定都是違規(guī)產(chǎn)品，仍需檢測檢驗(yàn)來確認(rèn)，當(dāng)然進(jìn)口商也可以提供證明來加速放行。FDA并沒有具體規(guī)則和指南來告知涉事進(jìn)口商如何避免被采取DWPE，而濫用預(yù)警來“指導(dǎo)”進(jìn)口商，這嚴(yán)重影響到進(jìn)口商進(jìn)口FDA所管理產(chǎn)品的能力。

4 近期有關(guān)中國食品進(jìn)口預(yù)警與借鑒

4.1 我國近期的進(jìn)口預(yù)警分析

通過查閱美國 FDA進(jìn)口預(yù)警網(wǎng)站［9］，近期共涉及156個(gè)國家1 567項(xiàng)次的進(jìn)口預(yù)警。次數(shù)最多的是我國，為68項(xiàng)次，約占4.3%;其次是加拿大為60項(xiàng)次;之后是墨西哥、泰國、中國香港和中國臺灣等，最少的國家僅為1項(xiàng)次。我國進(jìn)口預(yù)警中涉及到食品方面的主要有29項(xiàng)次，約占預(yù)警總項(xiàng)次的42.6%，涉及的企業(yè)代碼有11種，具體內(nèi)容見表2。

從表2中看出，代碼16(魚及水產(chǎn)品)為13項(xiàng)次，預(yù)警次數(shù)最多，約占食品方面預(yù)警項(xiàng)次的44.8%，預(yù)警原因是產(chǎn)品中含有氯霉素、未批準(zhǔn)藥物、不安全添加劑或者重金屬以及致病微生物等，采取的預(yù)警類型是DWPE和監(jiān)督。其余的通報(bào)類型也是DWPE，原因大多由于抗生素超標(biāo)，如蜂產(chǎn)品中的氯霉素和氟喹諾酮類;還有產(chǎn)品中含非法色素或未申報(bào)甜味劑等，以及重金屬和黃曲霉毒素污染等。

4.2 我國從美國進(jìn)口預(yù)警中的借鑒

完善法律基礎(chǔ)，明確部門責(zé)任。我國 《食品安全法》第64條和 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第6條規(guī)定有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的條款，前者風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的條件是境外發(fā)生的食品安全事件可能對我國境內(nèi)造成影響，或者在進(jìn)口食品中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問題的;后者是基于專家的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果后由農(nóng)業(yè)主管部門采取相應(yīng)的管理措施。這與美國的進(jìn)口預(yù)警理念還有很大不同，美國的法律理念明確預(yù)警原則和條件，通過法律法規(guī)確定FDA和USDA的職責(zé)范圍和執(zhí)法依據(jù)，強(qiáng)調(diào)各自的主導(dǎo)性;而我國對此規(guī)定不是很明確，或者多方參與而責(zé)任主體不突出，執(zhí)法依據(jù)不具體，缺少實(shí)施細(xì)則指導(dǎo)。因此，通過制訂詳細(xì)的預(yù)警實(shí)施細(xì)則，做到職責(zé)有落實(shí)，執(zhí)法有規(guī)則，處理有依據(jù)。

突出企業(yè)責(zé)任，增強(qiáng)信息交流。企業(yè)是保障食品安全的第一責(zé)任人，其生產(chǎn)、加工、貯存和銷售等環(huán)節(jié)都影響著食品的質(zhì)量安全。通過進(jìn)口預(yù)警，將保障安全的責(zé)任直接轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)，且預(yù)警結(jié)果與企業(yè)的效益直接掛鉤，產(chǎn)品要進(jìn)入市場流通，企業(yè)必須盡可能完善管理和規(guī)范生產(chǎn)。通過進(jìn)口預(yù)警可以將安全信息公開化，消費(fèi)者、企業(yè)和管理部門間進(jìn)行信息交流，對規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)和提高政府效能是監(jiān)督，對消費(fèi)者也是引導(dǎo)。

動(dòng)態(tài)跟蹤美國的進(jìn)口預(yù)警，建立優(yōu)先機(jī)制。應(yīng)該動(dòng)態(tài)跟蹤美國的進(jìn)口預(yù)警，了解列入名單的產(chǎn)品、企業(yè)和原因，有利于動(dòng)態(tài)掌握出口的風(fēng)險(xiǎn)信息。通過跟蹤進(jìn)口預(yù)警，可以優(yōu)先發(fā)現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)品的潛在危害，及時(shí)采取監(jiān)督、預(yù)防和糾正措施。通過跟蹤美國的進(jìn)口預(yù)警信息，可以了解世界各地的風(fēng)險(xiǎn)情況，及早進(jìn)行我國生產(chǎn)企業(yè)、政府管理和消費(fèi)者間的信息交流，設(shè)置技術(shù)壁壘和防范措施，減少他國不安全產(chǎn)品進(jìn)入中國市場的風(fēng)險(xiǎn)。

表2 近期 (2009-2010年)有關(guān)中國食品的進(jìn)口預(yù)警

［1］ 袁玉偉，楊桂玲，葉雪珠，等.歐盟食品飼料快速預(yù)警進(jìn)展與對我國的借鑒 ［J］.糧食與飼料工業(yè)，2009(7):12-14，17.

［2］ Robinson R A.Overseeing the U S food supply.United States Government Accountability Office［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.gao.gov/cgi-bin/getrpt?GAO-05-549 T.html.

［3］ Fleder J R.Imported Products-FDA Is Not Fooling Around［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fdalawblog.net/files/fleder.pdf.html.

［4］ 李衛(wèi)東，劉志英.美國食品安全管理體系及其對我國的啟示 ［J］.江西食品工業(yè)，2009(2):45-49.

［5］ Illegally imported or smuggled products and reporting in the import alert tracking system.FSIS directive，9600.1，2008-03-27［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fsis.usda.gov/oppde/rdad/FSISDirectives/9600-1.pdf.html，

［6］ Buzby J C，Unnevehr L J，Roberts D.An Analysis of FDA Food-Related Import Refusal Reports［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www. ers. usda. gov/publications/eib39/eib39.pdf.html，

［7］ Import refusals［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.fda. gov/ForIndustry/ImportProgram/ImportRefusals/default.html.

［8］ Humphrey C M.The food and drug administration's import alerts appear to be“misbranded” ［J］.Food and drug law journal，2003，58:595-612.

［9］ Number of Imports Alerts by Country［EB/OL］. ［2010-03-03］. http://www. accessdata. fda. gov/cms _ ia/countrylist.html.