陳飛宇 胡曉林

[摘要]正確處理中央與地方關系一直是我國面臨的重大實踐課題和理論課題。建國以來,我國在這方面進行了長期不懈的努力,取得了一定的成績,但仍然存在許多問題。當前,我國正處在體制轉型的關鍵時期,深入探討和正確處理中央與地方關系,顯得尤為重要。

[關鍵詞]中央與地方關系 構建思路 轉型時期

一、現(xiàn)狀與問題

我國是一個單一制國家,長期以來實行的是中央高度集權的行政管理體制。在中央與地方關系結構中,中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位。地方政府從屬于中央政府,受中央政府的直接控制。地方行政機關既是地方權力的執(zhí)行機關,又是國家行政機關的下級機關。地方政府的權限源于中央政府的授予和劃定,中央政府可以根據需要予以擴大或削減。地方政府做出的許多決定都須得到中央政府的批準。建國后,我國政府雖然在中央與地方的關系方面進行了多次大的調整和改革,但由于種種原因,改革調整后的管理體制表現(xiàn)出極大的不適應性,出現(xiàn)了混亂和分散的局面,削弱了中央的權威,影響了全國的整體利益和社會經濟的發(fā)展,于是,政府又立即予以糾正,狠抓整頓,強調集中,上收權力,實行緊縮。由此可見,我國中央與地方的關系從整體上說仍屬集權型。

建國以來,我國中央與地方的關系一直沒有走出集權——分權——再集權——再分權,權力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收的惡性循環(huán)。集權時,地方完全依附于中央,失去了活力和積極性;放權時,中央權威被削弱,宏觀調控乏力,形成“弱中央,強地方”的不協(xié)調的格局。這種單純收放權力的徘徊循環(huán)給我國的經濟建設和社會發(fā)展帶來了極大的消極影響。造成這一局面的原因主要有以下幾個方面:

1.職權劃分缺乏科學界定及法制規(guī)范。改革開放以來,中央向地方放權讓利成了中央與地方關系改革的基本特征,然而中央應該在哪些方面放權,放多少權,沒有通盤考慮和科學論證,下放了一些不應該下放的權力,中央與地方權限范圍不清,權力歸屬不明,權力劃分具有很大的主觀隨意性,難以形成穩(wěn)定的規(guī)范的中央與地方權力格局。長期以來,沒有在制度上科學規(guī)范中央與地方的利益分配關系,財政體制很不規(guī)范,這是造成中央與地方之間矛盾和沖突的深層原因。

2.政府體系內縱向權力劃分與橫向權力結構調整結合失調。在中央與地方關系改革中,政府體系內中央與地方放權時,沒有及時注意橫向部門間功能性即政府內各部門權力、職能的重新劃分,使中央與地方均未形成合理的權力結構。改革開放以來,盡管在政府職能轉變、政企分開方面邁出了可喜的步伐,但中央與地方的職能沒有真正轉變,政企沒有真正分開,沒有協(xié)調好行政性分權與經濟性分權的關系。

3.中央對地方的監(jiān)督軟弱乏力。地方封鎖、市場分割、條塊分割、爭奪資源、投資失控、盲目引進、重復建設等現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇就是明證。

二、合理建構中央與地方關系的具體思路

1.切實轉變中央政府與地方政府的職能

首先,明確政府與企業(yè)的職能關系。政府職能轉變的基本前提是打破政治經濟一體化局面,實行政治經濟二元化,這是從傳統(tǒng)計劃經濟向現(xiàn)代市場經濟轉變的必然要求和結果。因此,中央與地方關系的建構,必須實行政企分開,理順政府與企業(yè)、市場的關系,使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經濟實體。

2.科學界定中央政府與地方政府的權力

長期以來,我國中央與地方關系紊亂,一個重要原因就在于中央與地方的權限未能科學界定。每一次中央向地方放權收權都帶有主觀隨意性,沒有科學分析和論證。地方每次拿到的權力是不確定的,這很容易使地方產生短期行為,導致地方主義。中央與地方的權力劃分是對所有各項權力進行分配,其中關鍵要解決三個問題:其一,明確權力種類在中央與地方的歸屬;其二,如何把握中央與地方分權的“度”;其三,中央與地方權力劃分的法制化。

3.必須把縱向權力關系調整與橫向權力結構調整有機結合起來,不能只在政府體系內搞權力下放

中國計劃經濟時代的權力高度集中,不僅僅是縱向權力的高度集中,也包括橫向權力的高度集中。因此,要克服權力高度集中的弊端,不能僅僅調整縱向權力關系,還要調整橫向權力結構,并使兩者有機地結合起來。否則,必然重新陷入“一統(tǒng)就死,一放就亂,一亂就收”的怪圈之中。

4.維護中央政府權威,同時增強地方政府的活動

建構科學合理的中央與地方關系,必須把維護中央權威與增強地方活力結合起來。

堅決維護中央政府權威。政府體系的基本要素是公共權力和權威。任何一個國家和社會都要依靠公共權力或權威來維系其整合。首先,中央政府權力必須相對集中,中央應有的權力絕對不與地方分享,已下放給地方的,必須收歸中央,任何地方不能逆中央政府權力而行,不得“蠶食”中央政府的權力。其次,堅決保證中央政令暢通,提高中央政策能力,這是維護中央權威的集中體現(xiàn)。再次,規(guī)范地方政府行為,堅決消除地方主義。地方主義是目前中央與地方關系正常化過程中的巨大障礙,也是危及中央權威的主要因素。

增強地方政府活力。地方政府作為具有一定權利義務的行政主體,在國家生活中有著中央政府不可替代的地位和作用。首先要賦予地方必要的權力,實行必要的地方分權。地方依法擁有自主權,是調動地方積極性和創(chuàng)造性的前提和保障。另外,中央調動地方積極性,應當用競爭性辦法,而不是用傳統(tǒng)的行政手段,通過地區(qū)間平等競爭,激發(fā)地方政府活力。

5.加快中央與地方關系規(guī)范化、法制化步伐

依法行政是現(xiàn)代政府的顯著特征,依法治國是我們建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。然而,我國這方面的法律和制度還很不健全和完善。因此,必須加快中央與地方關系規(guī)范化、法制化步伐。

總之,只有真正實現(xiàn)中央與地方關系規(guī)范化、法制化,中國中央與地方關系才能協(xié)調穩(wěn)定,也才能適應社會主義市場經濟發(fā)展和現(xiàn)代化建設的需要。

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