王 盛

一、新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)的研究背景和意義

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，始終是我黨工作的重中之重。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢(shì)作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。據(jù)財(cái)政預(yù)算報(bào)告顯示，為更好的進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，徹底解決“三農(nóng)”問題，中央和地方政府不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的比重。近年來我國用于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的財(cái)政資金支出呈現(xiàn)出大幅度增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，已主導(dǎo)了新農(nóng)村建設(shè)的整個(gè)進(jìn)程。

在當(dāng)前形勢(shì)下，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村財(cái)政資金的安全運(yùn)營，提高新農(nóng)村財(cái)政資金的使用效益，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展是實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一重大戰(zhàn)略決策的關(guān)鍵所在。最大限度地發(fā)揮新農(nóng)村財(cái)政資金在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收以及社會(huì)的和諧。要充分發(fā)揮新農(nóng)村財(cái)政資金的積極作用，就需要不斷加大對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金的審計(jì)力度，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督服務(wù)職能，做好新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)工作對(duì)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)意義重大。

二、我國新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)的內(nèi)容及主要特點(diǎn)

目前，我國的新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金審計(jì)和農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)兩個(gè)方面的內(nèi)容。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金審計(jì)是指由縣級(jí)以上國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的審計(jì)，主要包括對(duì)各類財(cái)政涉農(nóng)資金使用管理，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接向村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶征收各種涉農(nóng)稅費(fèi)等職能的履行情況的審計(jì)。由于目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政管理執(zhí)行者的整體水平較低，財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政審計(jì)具有涉及面廣、起點(diǎn)低、監(jiān)督難等特點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)是指對(duì)國家為支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的政策性資金的審計(jì)，包括對(duì)預(yù)算安排的支農(nóng)專項(xiàng)支出和基金支出、預(yù)算外農(nóng)業(yè)專用資金、政策性農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款以及國外援貸款等的管理和使用的審計(jì)。由于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金是具有專門用途的政策性資金，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)一般具有政策性、復(fù)雜性、連續(xù)性和統(tǒng)一性等特點(diǎn)。

三、新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的主要問題

目前，在我國各地新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了涉農(nóng)財(cái)政資金被擠占、挪用、截留等多種問題，要發(fā)揮新農(nóng)村財(cái)政資金在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用，完成確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的目標(biāo)和任務(wù)，新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)工作面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。主要問題表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

1.新農(nóng)村財(cái)政資金管理部門的違規(guī)現(xiàn)象較為普遍。

由于我國分稅制實(shí)施不夠徹底，縣級(jí)以下財(cái)政的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的過多事權(quán)往往不相匹配，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政財(cái)務(wù)虧空較多、管理混亂。受局部利益驅(qū)動(dòng)等因素的影響，財(cái)政資金管理相關(guān)部門擠占、挪用、截留支農(nóng)專項(xiàng)資金和專項(xiàng)貸款，違規(guī)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。2008年，審計(jì)署對(duì)河南等10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2006至2007年財(cái)政支農(nóng)資金管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)10省區(qū)市有關(guān)部門和單位違規(guī)使用支農(nóng)資金26.93億元，其中5837.4萬元用于建房買車。這些財(cái)政資金管理部門的違規(guī)問題不僅直接影響到黨的農(nóng)村政策的落實(shí)，而且嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大局。

2.村官腐敗危害財(cái)政支農(nóng)資金安全。

在我國部分農(nóng)村地方，由于村民自治在實(shí)際操作中難以落實(shí)，往往形成“村委會(huì)”自治，甚至演變?yōu)榇鍟浕蛑魅我蝗霜?dú)大，村務(wù)不對(duì)外公開，因此出現(xiàn)巨大監(jiān)督真空。隨著國家支農(nóng)力度的不斷加大，部分村干部的腐敗“黑手”伸向了新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、涉農(nóng)工程、農(nóng)村醫(yī)療和教育等多個(gè)領(lǐng)域，嚴(yán)重危害了新農(nóng)村財(cái)政支農(nóng)資金的安全。根據(jù)2009年4月最高人民檢察院對(duì)外公布的信息，2008年全國有1739名村黨支部書記、1111名村委會(huì)主任成為涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)一些富裕農(nóng)村，村干部腐敗案件涉案金額非常驚人，有的甚至達(dá)到上千萬元。

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付程序不規(guī)范造成新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)難以及時(shí)到位。

在新農(nóng)村建設(shè)過程中，國家財(cái)政進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)直接補(bǔ)貼，如種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼和農(nóng)資補(bǔ)貼等各項(xiàng)財(cái)政資金補(bǔ)貼。而目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付缺乏規(guī)范的程序和合理的標(biāo)準(zhǔn)，均等化的問題沒有得到很好的解決，在現(xiàn)有條件下的財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金多頭管理，部門間相互掣肘、推諉扯皮，資金被擠占、侵占、浪費(fèi)的問題時(shí)有發(fā)生，財(cái)政資金的使用效益不高，對(duì)財(cái)政職能部門工作的審計(jì)跟進(jìn)也難以及時(shí)和到位，審計(jì)的監(jiān)督促進(jìn)作用很難發(fā)揮。

4.新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)體制建設(shè)相對(duì)滯后。

目前我國新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)模式以政府審計(jì)為主，比較普遍的還是由縣級(jí)以上各級(jí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施的“上審下”的方式。這種審計(jì)方式在審計(jì)目標(biāo)上重在促進(jìn)制度建設(shè)，審計(jì)方式上以事后審計(jì)為主，審計(jì)內(nèi)容上以決算審計(jì)為主，審計(jì)人員以上級(jí)派遣為主。由于新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)種類多、內(nèi)容廣、任務(wù)重、時(shí)間緊，審計(jì)人員往往不能經(jīng)常深入農(nóng)村了解和及時(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題，事前和事中審計(jì)工作薄弱，容易錯(cuò)過實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的最佳時(shí)機(jī)。目前的新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)監(jiān)督工作面臨著體制、隊(duì)伍素質(zhì)、外部環(huán)境等諸多因素的挑戰(zhàn)，難以適應(yīng)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)迅猛發(fā)展的新要求。

四、解決上述問題以及加強(qiáng)新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)的措施

溫家寶總理在十一屆全國人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”，這是黨中央、國務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出的新目標(biāo)、新要求、新任務(wù)。對(duì)此，將于2010年5月開始執(zhí)行的《審計(jì)法實(shí)施條例》增加了對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用實(shí)行跟蹤審計(jì)的范圍的規(guī)定，并規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目接受、運(yùn)用財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況，應(yīng)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門要更新觀念、提高水平、適應(yīng)新形勢(shì)下的新要求，積極采取措施，加大對(duì)新農(nóng)村財(cái)政資金投入的審計(jì)跟進(jìn)力度。只有管好用好新農(nóng)村財(cái)政資金，把握好投資方向，寶貴的財(cái)政資金才能真正成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的持久動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的宏偉目標(biāo)。因此，我們提出以下對(duì)策措施：

1.完善財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。

新農(nóng)村建設(shè)資金使用中出現(xiàn)的問題實(shí)際上與我國財(cái)稅體制中有深刻聯(lián)系。要解決擠占、挪用、截留新農(nóng)村財(cái)政資金的問題就要解決縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政財(cái)力薄弱、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配這一深層次問題，就要建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，繼續(xù)深化我國的財(cái)政體制改革，做到政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分清晰合理。因此，為保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，必須增強(qiáng)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政財(cái)力、轉(zhuǎn)變基層職能，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，使縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供更多支持和幫助。

2.完善財(cái)政資金管理程序，強(qiáng)調(diào)財(cái)政績(jī)效審計(jì)。

在新農(nóng)村建設(shè)中必須進(jìn)行財(cái)政涉農(nóng)資金管理方式改革，完善財(cái)政資金管理和轉(zhuǎn)移支付程序，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和使用情況，特別是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村資金的使用情況的管理和監(jiān)督。新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)工作在突出整體性、宏觀性、建設(shè)性的同時(shí)，還要突出效益性，強(qiáng)調(diào)財(cái)政績(jī)效審計(jì)。要從總體上把握預(yù)算執(zhí)行情況，關(guān)注全局性的問題，把重點(diǎn)要放在新農(nóng)村財(cái)政資金的使用情況上，要著眼于財(cái)政資金的使用效益，把各種財(cái)政審計(jì)結(jié)合起來，為各級(jí)政府的決策提出合理建議和意見，發(fā)揮好新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)的促進(jìn)作用。

3.加強(qiáng)對(duì)村級(jí)賬務(wù)的管理，促進(jìn)村級(jí)賬務(wù)公開。

為保障國家財(cái)政支農(nóng)資金的安全，應(yīng)大力加強(qiáng)對(duì)村級(jí)賬務(wù)的管理，嘗試推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)。推行村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)，是當(dāng)前形勢(shì)下規(guī)范村級(jí)財(cái)會(huì)管理、提高村級(jí)賬務(wù)公開水平的有效載體，是堵住新農(nóng)村財(cái)政資金漏洞，實(shí)行農(nóng)村民主管理、民主監(jiān)督的重要手段，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、改善黨群干群關(guān)系的一項(xiàng)重要舉措。要加強(qiáng)源頭管理，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)會(huì)計(jì)人員會(huì)計(jì)專業(yè)技能和財(cái)經(jīng)法規(guī)的培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)村級(jí)賬務(wù)公開，培育和完善村民現(xiàn)代法治觀念，并加強(qiáng)其參政意識(shí)和法制意識(shí)的培養(yǎng)，發(fā)揮群眾民主監(jiān)督的作用，保障新農(nóng)村財(cái)政資金安全，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)順利進(jìn)行。

4.開展審計(jì)信息化管理。

在新農(nóng)村財(cái)政資金管理中，努力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)信息的高度統(tǒng)一和集中管理，加快會(huì)計(jì)信息化建設(shè)，應(yīng)用財(cái)政財(cái)務(wù)信息化管理系統(tǒng)，比如引入財(cái)政管理信息系統(tǒng)（GFMIS），為綜合財(cái)政財(cái)務(wù)分析和預(yù)算執(zhí)行分析的深入開展提供充足的信息資源。加快會(huì)計(jì)信息化既是助力新農(nóng)村財(cái)政資金管理的重要途徑，也是農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)發(fā)展的要求，可以為審計(jì)信息化的建設(shè)和開展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。審計(jì)信息化不僅是解決新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)人員少、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)問題，變新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)的事后管理為事前、事中管理模式的最佳選擇，也是新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)體制建設(shè)的迫切要求。

5.引入第三方審計(jì)加強(qiáng)審計(jì)力量，加快新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)體制建設(shè)。

新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)體制的建設(shè)需要加強(qiáng)對(duì)目前游離于國家審計(jì)之外的村級(jí)賬務(wù)的審計(jì)。這可以采取國家購買社會(huì)服務(wù)引入第三方審計(jì)的方法，定期檢查村務(wù)、村賬的情況。為加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金使用的監(jiān)督約束，還可以嘗試引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)參與對(duì)新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政支農(nóng)資金使用的績(jī)效評(píng)估。在科學(xué)衡量和評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的投入成本和效益水平的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政支出管理行為，促進(jìn)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金更科學(xué)、更有效的管理。加快新農(nóng)村財(cái)政資金審計(jì)體制建設(shè)，充分發(fā)揮新農(nóng)村財(cái)政資金在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的作用，必然會(huì)更好的促進(jìn)我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行。