李永成

(西南政法大學 經(jīng)濟法學院,重慶 401120)

農(nóng)民是新農(nóng)村建設的主體。農(nóng)民主體作用的發(fā)揮,是新農(nóng)村建設的一大瓶頸,關系著新農(nóng)村建設的成敗。當下的新農(nóng)村建設多是專家、學者所倡導的新農(nóng)村建設,是基層政府主導下的新農(nóng)村建設,而非農(nóng)民作為主體的新農(nóng)村建設。作為新農(nóng)村建設的實踐主體和價值主體,農(nóng)民卻在這場事關自身利益的家鄉(xiāng)建設中集體“失語”,專家、學者和政府官員成了他們建設家鄉(xiāng)的“代言人”。這表現(xiàn)在:一是農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的自主性被政府取代,“農(nóng)民做主”在很大程度上異化成了“政府做主”。二是農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的自為性不強,基層和農(nóng)民對新農(nóng)村建設基本不“熱”,農(nóng)民缺乏自覺參與的意識和行動。三是農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的選擇權不充分,對怎樣建設新農(nóng)村缺乏自主選擇和決策的權利。四是農(nóng)民在新農(nóng)村建設中的創(chuàng)造性尚未充分顯現(xiàn)。一方面,有些地方忽視農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民的異質性特點,由政府操控,按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計、統(tǒng)一實施”的思路進行所謂新農(nóng)村建設,農(nóng)民的創(chuàng)造潛力未被挖掘。另一方面,由于缺乏自主性、自為性和選擇性,農(nóng)民主動創(chuàng)新的意識不強[1]。

之所以出現(xiàn)上述情況,從根本上說是農(nóng)民主體性的缺失和主體地位的缺乏。而農(nóng)民主體性的缺失和主體地位的缺乏與法制的不健全和不完善又有很大的關系。因而,如何通過法律調整提升農(nóng)民的主體性,保障農(nóng)民的主體地位,使作為創(chuàng)造主體的農(nóng)民能夠成為自己決定自己命運的主體和價值主體,與其他社會主體共享發(fā)展成果,建設屬于自己的新農(nóng)村,顯然是一個必須要回答的課題。雖然新農(nóng)村建設應注重發(fā)揮農(nóng)民的主體作用已形成共識,但農(nóng)村法制建設仍缺乏農(nóng)民主體性的視野,仍缺乏把保障農(nóng)民主體地位作為制度建設方向的意識和努力?；诖?本文擬把農(nóng)民主體性和農(nóng)民主體地位保障問題納入法學視野來做一較為深入、系統(tǒng)的探討。

一、新農(nóng)村建設中農(nóng)民主體性與主體地位的蘊涵

主體性是人之為人的特性,是人的現(xiàn)實本質的直接反映。它集中體現(xiàn)為作為主體的人的自主性、能動性、創(chuàng)造性。“自主性、能動性、創(chuàng)造性,是人的活動的主體性的主要標志和特點,也是人作為主體進行自由的、自覺自為的活動的主要標志和特點?！盵2]從某種意義上說,人類社會文明發(fā)展進步的過程,正是人的主體性不斷提升和增強的過程,也是作為主體性外在表現(xiàn)的主體地位不斷強化和得到保障的過程。而這個過程,也正是社會發(fā)展不斷掙脫和超越“以權力為本”、“以物為本”,逐漸向“以人為本”回歸的過程,即真正以人為價值主體、創(chuàng)造主體和自己決定自己命運的主體來維護并促進人對幸福理想生活的追求,促進人走向自由自覺和全面發(fā)展。從這個意義上說,人的主體性問題很大程度上就是“以人為本”的問題。同樣,農(nóng)民主體性的問題很大程度上也就是“以農(nóng)民為本”的問題。而農(nóng)民主體性的提升和增強則需要農(nóng)民的主體地位不斷獲得保障。

就經(jīng)濟社會轉型期的實際發(fā)展而言,“三農(nóng)”問題在很大程度上制約著我國的現(xiàn)代化進程。從“以人為本”出發(fā),“三農(nóng)”問題的核心無疑是農(nóng)民問題。也就是說,唯有把農(nóng)民當作最終解決“三農(nóng)”問題的主體性力量,才能真正促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。由此,就需要深入認知農(nóng)民的主體性和主體地位。這大致可以從以下幾個層面來理解。

(一)農(nóng)民是價值主體

如果說“以人為本”在價值層面上強調人是目的而不是手段的話,那么,“以農(nóng)民為本”同樣如此。這就是說,對農(nóng)民主體性和主體地位的理解,必須上升到價值主體的高度,必須以促進農(nóng)民對幸福理想生活的追求為目的。而這其中的核心問題,則是農(nóng)民的自由和權利問題。就我國而言,所謂“三農(nóng)”問題,概括地說就是:農(nóng)業(yè)是效率問題,農(nóng)村是就業(yè)問題,農(nóng)民是權利問題。農(nóng)村發(fā)展的根本障礙,是我們從計劃經(jīng)濟時代開始并大體延續(xù)至今的、對農(nóng)民實行的無理的和粗暴的控制。農(nóng)民應該享有的公正權利得不到保障和尊重[3]?！氨M管30年來,國家與農(nóng)民的關系總體上在逐步好轉,農(nóng)民獲得了一組過去所沒有的權利,但對農(nóng)民賦權還遠遠不夠。農(nóng)民的世界發(fā)生了諸多的變化,但是沒有變化的是他們在整個經(jīng)濟社會結構中的地位,他們仍然是弱勢群體,還不能平等地分享改革的成果;他們的權利還不完整,權益被侵犯的事情還屢見不鮮。這是‘三農(nóng)’問題的根本癥結所在?！盵4]因此,只有還農(nóng)民自由,賦予農(nóng)民應當享有的政治和經(jīng)濟權利,讓農(nóng)民擁有更多的選擇權,才可能消除政治經(jīng)濟學意義上的以身份強調為特征的對農(nóng)民的諸多歧視,農(nóng)民才可能成為真正意義上的主體。這在倡導發(fā)揮農(nóng)民主體作用建設社會主義新農(nóng)村的當下,顯得尤為重要。

(二)農(nóng)民是創(chuàng)造主體

在主體性視野下,作為實踐主體的農(nóng)民必然是創(chuàng)造主體。農(nóng)民作為創(chuàng)造主體意味著,農(nóng)民既是歷史的創(chuàng)造者,也是制度的創(chuàng)新者。農(nóng)民從自己的利益要求出發(fā),以自己不合時宜的自主行為,促使國家政策和行為模式的改變。而由農(nóng)民的自主行為引起的制度變遷,既是傳統(tǒng)政治行為經(jīng)典模式無法解釋的,也是改革后引進的制度變遷理論無法解釋的[5]。顯然,正是1978年農(nóng)民為求生存而發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制拉開了中國改革開放的大幕①2008年12月,我國建國以來首屆經(jīng)濟學創(chuàng)新獎頒發(fā)給了被稱為“中國農(nóng)村改革之父”的杜潤生先生和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制理論。但杜老在領獎時卻說聯(lián)產(chǎn)承包責任制是中國農(nóng)民的經(jīng)濟學創(chuàng)造,他只是起到了理論調查和整理的作用,這個獎項應該頒給廣大的中國農(nóng)民。。此后,民工潮的涌動和農(nóng)民工作為城市建設一種重要力量的出現(xiàn)、“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實踐、農(nóng)民對農(nóng)地和農(nóng)村建設用地使用權流轉的探索、對強制征地的抗爭等都在很大程度上推動了涉農(nóng)政策和制度的變革。在很多時候,農(nóng)民持續(xù)和堅韌的行動成為社會變遷的重要因素?？梢哉f,30多年農(nóng)村的制度變革很大程度上是對農(nóng)民生存智慧的肯定,是對農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神的尊重。就此而言,當下新農(nóng)村建設的提出和實踐,在某種意義上就是向尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神回歸,而非是用一個外在的標準和目標去裁剪出一個所謂的“新農(nóng)村”。

(三)農(nóng)民是自己決定自己命運的主體

只有人本身才是其利益的最佳判斷者。從這個常識出發(fā),我們強調農(nóng)民的主體性,就應該使農(nóng)民本身成為其利益的最佳判斷者,并最終成為自己決定自己命運的主體,而不是首先被看成是自上而下變革的被動接受者。以作為農(nóng)民安身立命之本的土地而言,“回首來時路,不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)村改革的成敗除了與土地權益密切關聯(lián)外,另一個重要的原因是建立在土地權益基礎上的農(nóng)民的自主選擇權和決定權。30年農(nóng)村改革,可謂興于農(nóng)民對于土地權益的自我確認,衰于農(nóng)民權益的被剝奪。改革開放以來農(nóng)民獲益的過程就是農(nóng)民的自我選擇和決定權得到釋放的時候”。很顯然,“當一個農(nóng)民連在自家承包的土地上種啥都無法決定的時候,他又如何去獲得農(nóng)村政策的知情權、發(fā)展的決策權、管理的參與權、利益分配的監(jiān)督權和公平的訴求權!”[6]總的來說,在很大程度上,農(nóng)民是否能成為自己決定自己命運的主體是判斷農(nóng)民主體性是否得以實現(xiàn)和農(nóng)民是否擁有主體地位的一個重要標志。

二、保障農(nóng)民主體地位之于新農(nóng)村法制建設的意義

長期以來,我國在農(nóng)村工作上已形成了政策治理的慣性依賴。農(nóng)村多項改革的啟動和深化,主要依靠政策來推動,而法治理念則多有缺失。反思既往農(nóng)村改革的政策和法制實踐,可以看出,農(nóng)民的主體性和主體地位沒有作為一條主線貫穿于其中,這在很大程度上導致農(nóng)民的權益無法得到有效保護。而今后農(nóng)村改革的政策和法制實踐能否以農(nóng)民的主體性為旨歸,則關系著新農(nóng)村建設的成敗。

(一)農(nóng)民主體性和主體地位的缺失是既往農(nóng)村法制建設的重大缺陷

如果說當前“三農(nóng)”問題的核心仍是農(nóng)民問題,仍是農(nóng)民的身份自由受到限制,仍是農(nóng)民的主體性難以發(fā)揮、主體地位難以獲得和保障,從而導致農(nóng)業(yè)無法真正走向市場、農(nóng)村無法真正融入現(xiàn)代社會的話,那么,既往農(nóng)村法制建設則在這方面未有明顯的突破。這表現(xiàn)在束縛農(nóng)民身份自由的戶籍制度、土地制度等仍未有大的變革,增進農(nóng)民自由的合作社制度、村民自治制度等仍需要完善,而促進農(nóng)民自由的金融制度、財稅支持制度、社會保障制度等更是需要創(chuàng)新?？梢哉f,農(nóng)村法制建設不圍繞著農(nóng)民的主體性和主體地位來進行和展開,也就無法有效保護農(nóng)民的權益。茲以農(nóng)民的土地權益保護為例來說明這一問題。總的來說,只有在1980年代,土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實踐才使農(nóng)民的地權——分享地租和土地資本化收益的權利實實在在地被擴大過①1978-1988年是農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的黃金十年,農(nóng)村既不依靠中央財政又不靠外資,自主發(fā)展并令全社會普遍獲益。這十年的實踐證明,中國農(nóng)民并不是愚昧落后的代名詞,只要讓農(nóng)民更多占有地租增值和土地資本化收益,農(nóng)民也能夠創(chuàng)造中國發(fā)展奇跡。這表明,重要的是給農(nóng)民選擇權,而不是規(guī)定農(nóng)民怎么做,怎么做是農(nóng)民自己的事情。(參見李昌平《尊重農(nóng)民的實踐和選擇權》,載于《南風窗》,2008年22期。)。但在1990年代以后,政府主導的現(xiàn)代化進程壟斷了將地租和地權轉化為工業(yè)資本、城市資本和基礎設施的權力。憑借土地制度,政府壟斷了農(nóng)村土地的征占權和經(jīng)營土地二級市場的權力,農(nóng)村集體被剝奪了出讓其所有農(nóng)地的權利。本來應是市場化的農(nóng)地流轉,事實上成為了國家、政府對農(nóng)民土地的單向流轉。農(nóng)民的土地增值收益分配權因此被剝奪了。加之征地補償?shù)牟坏轿?、不合?使得農(nóng)村土地即使不成為沉睡的資本,農(nóng)民也難以公平分享土地的收益。之所以如此,很大程度上當然是因為農(nóng)村土地集體產(chǎn)權的模糊性、虛置性和缺乏代表性,以及地方政府又往往突破基于公共利益才能征地的法律目的性規(guī)定②雖然2004年的修憲和《物權法》都對“只有基于公共利益才能征地”進行了強調,但由于對“公共利益”如何認定、根據(jù)什么程序認定缺乏規(guī)定,因而也難以有效制約地方政府的征地行為。。除此之外,更根本的原因還在于現(xiàn)行土地制度造成農(nóng)民主體地位缺失,使得在征地過程中,農(nóng)民非但喪失了“不愿賣地,就可以不賣”的權利,而且也難以作為獨立的利益主體參與平等的談判,并在與地方政府、農(nóng)村集體組織的利益博弈中處于弱勢。由此可見,農(nóng)民主體地位的缺失或主體性匱乏的實質是權利被剝奪之下的不自由問題。除了土地管制外,戶籍、糧食購銷等的管制和縣鄉(xiāng)村三級的積極行政體制(即以追求“政績工程”為目的,以“逼民致富”為手段的管理體制)[7]也使農(nóng)民在很大程度上喪失了主體地位,而對農(nóng)民工的就業(yè)歧視、低人權保障 (低工資、低福利)和財政支持、社會保障在農(nóng)村一定程度上的缺位,更使農(nóng)民無法增進自由,從而難以獲得真正的主體地位。

(二)“以農(nóng)民為本”是新農(nóng)村法制建設的努力方向

雖然在農(nóng)村的改革和發(fā)展實踐中,以政策代行法治的做法一直十分盛行,甚至直到今天我們仍然難以走出這種“困境”,但這只能是受制于實際發(fā)展情勢的階段性特征。從長遠來看,甚至就在不遠的將來,法治必然會作為一種關鍵的力量在新農(nóng)村建設中發(fā)揮作用?？梢韵胍?離開法治保障的新農(nóng)村建設注定難以成功。由此,就需要加強與新農(nóng)村建設相適應的農(nóng)村法制建設。這其中,首要的就是要樹立農(nóng)村法制建設的理念。在筆者看來,農(nóng)村法制建設應把“以農(nóng)民為本”作為根本的理念和努力的方向。這就需要把農(nóng)民的主體性和農(nóng)民主體地位保障問題納入法學視野,對法治在保障農(nóng)民主體地位中的功能定位、如何通過法律調整保障農(nóng)民的主體地位、如何以農(nóng)民主體性的增進和主體地位的獲得來引領法制建設等問題進行全面、深入、系統(tǒng)的研究。

就理論層面而言,新農(nóng)村建設中如何發(fā)揮農(nóng)民主體作用的問題其實是如何以農(nóng)民為本的問題,農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮則離不開法制的變革與法治的保障。對農(nóng)民主體地位保障的法律調整,不僅著眼于農(nóng)民生存權的保護,更著眼于農(nóng)民發(fā)展權的實現(xiàn)。而從以農(nóng)民為本、農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮出發(fā),可以為農(nóng)村法制的整體建設提供一個更根本的認識視角和分析框架,并提升農(nóng)村法制建設的理論品格和精神品性,使其成為人本主義的法,從而可以把新農(nóng)村建設中法治保障的意義推向一個新的理論高度。

從現(xiàn)實層面來說,通過具體法律機制的構建來保障農(nóng)民的主體地位,可以扭轉新農(nóng)村建設中農(nóng)民缺乏參與的局面,從根本上保護農(nóng)民權益。而且,基于中國的“三農(nóng)”問題很大程度上在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的結構性邊緣化:農(nóng)業(yè)無法真正走向市場,農(nóng)村無法真正融入現(xiàn)代社會,農(nóng)民身份自由受到限制[8],從打破對農(nóng)民身份自由的限制入手,可以有效促進其他“二農(nóng)”問題的緩解。此外,著眼于農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮,可以在很大程度上走出一味靠惠農(nóng)的政策措施來緩解“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實困境。

總之,“人們已經(jīng)比以往任何時候都清楚地意識到:如果我們再不對中國現(xiàn)有的所有涉農(nóng)體制、制度和政策進行反思并加以徹底改革的話,那么我們的經(jīng)濟發(fā)展越快,我們這個國家也就越可能出現(xiàn)階層割裂與社會動蕩。而且,在占人口70%比例的廣大農(nóng)民的政治和經(jīng)濟權益仍然遭到蔑視和傷害時,中國還有可能建成我們所宣稱的那種似乎一切都很美好的和諧社會嗎?”[9]而“以農(nóng)民為本”就是今后農(nóng)村法制建設的努力方向。

三、新農(nóng)村建設中法治能在多大程度上保障農(nóng)民主體地位的功能評判

就像人權具有應然性與實然性一樣,作為應然意義上的農(nóng)民主體性能否轉化為實然意義上的農(nóng)民主體地位,還要受時代發(fā)展的現(xiàn)實條件制約。而只有讓農(nóng)民獲得并擁有更多的主體地位、發(fā)揮更多的主體作用,才能讓農(nóng)民的主體性轉化為現(xiàn)實。在當下的新農(nóng)村建設中,阻礙農(nóng)民主體地位獲得和影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮的因素很多,很多因素也不是踐行法治就能克服的,就像僅僅依靠法律并不能完全解決“三農(nóng)”問題一樣。因而,對農(nóng)民主體地位的獲得在多大程度上能夠通過法制變革來實現(xiàn),需要進行理性的評價。

(一)阻礙農(nóng)民主體地位獲得的原因分析

總的來看,造成農(nóng)民主體地位缺失的原因在很大程度上就是導致“三農(nóng)”困境的原因。而“三農(nóng)”問題從來不是自身的問題,它其實是政治、經(jīng)濟、社會、全球化等多重因素疊加的結果。其表現(xiàn)樣態(tài)受國家、市場、社會與農(nóng)民的基本結構關系決定。其中,農(nóng)業(yè)對工商業(yè)的依附、農(nóng)村社區(qū)的解體與農(nóng)民社會身份的缺失是主要表現(xiàn);城鄉(xiāng)結構斷裂、市場失范等是結構性因素;效率優(yōu)先的增長模式是驅動力[10]。

首先,從社會體制根源來看,競爭性的社會體制鑄就了農(nóng)民在政治和經(jīng)濟體系中間的弱勢地位。分田到戶二十多年來,中國整個的社會體制是向一種競爭性的方向轉換。競爭性體制便于掌握政治、經(jīng)濟和文化方面“控制權”的精英階層去追求“剩余索取權”。物質財富和社會剩余的分配規(guī)則——無論是由政治體系決定的、還是由市場體系決定的分配規(guī)則,都是相應地向有利于社會上層的方向傾斜,結果使得政治、經(jīng)濟和文化控制權更加集中于精英階層,農(nóng)民在政治和經(jīng)濟體系中的弱勢地位因此被鑄就,也因此強化了資源分配越來越不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的局面,農(nóng)村的衰敗過程就不可避免了[11]。而且,在工具理性引導的現(xiàn)代化發(fā)展邏輯之下,城市化、工業(yè)化幾近成了現(xiàn)代化的代名詞,而農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后、農(nóng)民的貧困也就無可避免了。鄉(xiāng)村社會由此在改革開放、走向現(xiàn)代的過程中,完全處于被動的位置。非但如此,為了支持城市化、工業(yè)化的發(fā)展,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、人力資本的價格剪刀差 (指相對市民,對農(nóng)民工給予低工資、低福利待遇,這也是一種相對剝奪)等也成為工業(yè)向農(nóng)業(yè)、城市向農(nóng)村汲取財源的“隱形”途徑。此外,1994年分稅制改革之后,基層政府的入不敷出,更使農(nóng)民承擔了諸多轉嫁來的負擔①通過農(nóng)村稅費改革直至取消農(nóng)業(yè)稅,雖然農(nóng)民負擔在很大程度上得以減輕,但是造成農(nóng)民負擔的諸多體制性或制度性因素并沒有消除。例如,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給格局并沒有從根本上改變,造成農(nóng)民負擔過重的追求“政績工程”、“逼民致富”式的縣鄉(xiāng)村三級積極行政體制也沒有改變。。所以,在這樣的發(fā)展態(tài)勢下,苦于“農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的農(nóng)民何來主體性?

其次,從政治根源來看,是否還地權給農(nóng)民、是否讓農(nóng)民市民化,早已超越了簡單的經(jīng)濟或社會問題,而成為一個“維穩(wěn)”思維下的政治問題。在這種“維穩(wěn)”的政治思維下,針對“三農(nóng)”問題的解決,是站在農(nóng)民個體的立場上還是站在國家的立場上?是擴大并保護農(nóng)民的自由和人權還是要考慮維護社會的穩(wěn)定?農(nóng)地是應該私有化還是繼續(xù)集體所有甚或國有化?在農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路的選擇上是讓小農(nóng)自主還是讓資本下鄉(xiāng)?這些問題一直是爭論的焦點問題且至今沒有明確的答案。在這種情形下,對激進改革試錯成本太高、沒有回頭路的想象和擔憂終究使國家決策難以邁出實質性的步伐,“維穩(wěn)”在很大程度上成為法制、政策保守的借口?；诖?就只能繼續(xù)維持對農(nóng)民的“非國民待遇”,只能對“三農(nóng)”仍以政策性的、惠農(nóng)式的救濟為主,而不敢把農(nóng)民當作真正的“理性人”,交給其權利來放手實踐。此外,不可否認的是,中國雖然經(jīng)歷了30多年的市場化進程,但“官家”色彩依然比較濃厚。農(nóng)地難以市場化流轉的一個重要的現(xiàn)實障礙,就是地方政府已經(jīng)把農(nóng)地征收當作其追求政績下經(jīng)營城市和獲取土地財政的重要途徑。這實際上意味著,城市繁榮一定程度上是依靠剝奪農(nóng)民的土地權益來維持的?；诖?農(nóng)地制度也很難向讓農(nóng)民獲得主體地位的方向變革。

再次,從制度根源來看,農(nóng)民權利的缺失也使農(nóng)民無法擁有主體地位。農(nóng)民問題關鍵是農(nóng)民權利問題。但城鄉(xiāng)二元分離發(fā)展模式下國家與農(nóng)民之間的諸多權力與權利關系在農(nóng)村的嚴重錯位,政府對農(nóng)村進行的各種不合理管制,甚至變成與民爭利的“經(jīng)濟人”,在很大程度上由“三農(nóng)”承擔政府權力滲透和運作的成本,都導致農(nóng)民的諸多權利被剝奪,從而使農(nóng)民無法獲得主體地位,造成農(nóng)民主體性的匱乏。

當然,不能否認還有農(nóng)民自身素質的原因成為其擁有主體地位的障礙,如受教育水平偏低,民主法制意識、主體意識、權利意識薄弱,缺乏自我表達能力等。調查表明,經(jīng)濟發(fā)達程度同農(nóng)民對自身權利的知曉程度和權利的保護意識成正比,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)農(nóng)民對自身權利的知曉程度大大高于經(jīng)濟不發(fā)達、欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民。大多數(shù)農(nóng)民還不能自覺以法律來保護自己的合法權利,這是一個非常嚴峻而又迫切需要解決的問題[12]。

(二)制度障礙克服與制度扶持:法律功能發(fā)揮的著眼點

既然阻礙農(nóng)民主體地位獲得和影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮的因素是多種多樣的,那么就不能單純寄望于法治和法律功能的發(fā)揮來消除所有阻礙因素以使農(nóng)民獲得主體地位。對于長期積習形成的政治體制和意識形態(tài)的束縛、經(jīng)濟全球化和現(xiàn)代化發(fā)展對傳統(tǒng)“三農(nóng)”的擠壓、工業(yè)與農(nóng)業(yè)在產(chǎn)值上的先天差別以及農(nóng)民自身的素質尤其是人力資本差別 (城鎮(zhèn)居民教育水平普遍較高,農(nóng)民教育水平普遍偏低)、作為文化—生命內涵的鄉(xiāng)村重建②在以經(jīng)濟為中心的現(xiàn)代化發(fā)展框架下,受金錢拜物教文化的沖擊,鄉(xiāng)村在很大程度上已成為城市文明的附庸,并越來越成為一個缺少文化內涵的空洞符號,村民缺乏文化凝聚力的原子化生存方式也越來越明顯。正如賀雪峰先生所說,農(nóng)民之苦,苦于喪失生活意義。“農(nóng)民的苦,更苦于社會、文化地位的邊緣化,苦于他們不能合作起來,增進相互之間的社會交往和彼此欣賞,他們不能在變動不居的世界中找到恒定的意義和人生的價值?！?見賀雪峰《鄉(xiāng)村的前途系著中國的前途》,載于《南方周末》,2008年1月10日。)等問題,某種程度上都是法治不能承受之重。因而,至少在“三農(nóng)”問題的解決上,我們應該走出對法治太過寄望的迷思,找準法律功能發(fā)揮的著眼點。

在筆者看來,通過踐行法治來塑造農(nóng)民的主體地位仍是一個長期而漸進的過程。在此過程中,法律功能的發(fā)揮很大程度上應著眼于制度的變革與創(chuàng)新。具體來說,就是要努力消除那些阻礙農(nóng)民主體地位獲得的制度因素和完善促使農(nóng)民獲得主體地位的相應制度。從某種意義上說,農(nóng)民主體性建設的過程,就是讓農(nóng)民轉變?yōu)楣竦倪^程,它的本質便是從身份到契約的運動。因為,“農(nóng)民”不僅僅是一種職業(yè),也是一種身份。作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”是可以通過社會分工改變的,但作為一種身份的“農(nóng)民”卻只能通過制度的變革才能擺脫[13]。由此,制度變革的目的很大程度上就是破除對農(nóng)民的身份限制,還農(nóng)民自由,給農(nóng)民以國民待遇。要實現(xiàn)這個目的,就要著眼于如何返還和保障農(nóng)民的各項基本權益。應當說,過往農(nóng)村改革都沒有將改革的重點放到如何返還和保障農(nóng)民本應享有的政治、經(jīng)濟和社會權益上。在這些改革中,我們沒有看到怎么思考設計交還和保障農(nóng)民應有的土地所有權益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合作社資產(chǎn)的所有權益和分紅權益、農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民民主自治的權益、農(nóng)民興辦其生產(chǎn)生活所必需的各種社區(qū)型合作社的組建權益、維護和保障農(nóng)民自身權益的農(nóng)會組建權益以及農(nóng)民出于其生產(chǎn)生活需要的國內自由遷徙權益等[9]。此外,還有對農(nóng)民的就業(yè)歧視、社會保障權益欠缺等。因此,這些改革不僅使廣大農(nóng)民缺乏興趣,而且也是造成“三農(nóng)”困境的重要原因,更使農(nóng)民的主體地位無從獲得。

再進一步說,還農(nóng)民自由、保障農(nóng)民權益的核心,其實是如何處理權力與權利在農(nóng)村的復雜糾葛問題,而處理權力與權利糾葛的關鍵又在于如何規(guī)制權力,即如何通過法治使權力彰顯德性并受到制約。這就要求在今后的制度變革中,不僅要破除不必要的權力管制,如戶籍管制,更重要的是發(fā)揮權力的扶持功能,為農(nóng)民主體地位的獲得營造一個好的環(huán)境。當然,這其中非常重要的一個方面就是一定要從農(nóng)民的立場出發(fā)來評判制度變革的價值和績效。因為,以農(nóng)民為本不僅是價值追求,也是評判尺度。只有以農(nóng)民的立場作為評判的基準,農(nóng)村法制建設才可能實現(xiàn)以農(nóng)民為本的價值追求。

四、新農(nóng)村建設中保障農(nóng)民主體地位的法律機制構建

(一)法律機制構建的路徑

新農(nóng)村建設中,構建農(nóng)民主體地位法律保障機制的根本路徑是依循“以農(nóng)民為本”的進路,處理好公域的民主與私域的自由之間的關系。也就是說,“以農(nóng)民為本”可以從自由與民主兩個層面來理解。自由針對農(nóng)民個體的實體權利,民主則針對農(nóng)民集體參與村務管理與立法和決策的程序權利。如果說,程序正義決定實體正義的話,那么農(nóng)民的民主權利某種程度上也決定著農(nóng)民的實體權利。因為,只有把民主作為解決農(nóng)村公共性問題的手段,通過農(nóng)村公共性問題的解決來促進農(nóng)民的自由,才可能使農(nóng)民獲得主體地位。就轉型中國的現(xiàn)實而言,要想使農(nóng)民成為真正的主體,必須重視兩項權利,即經(jīng)濟權利與政治權利。簡單來說,經(jīng)濟權利就是農(nóng)民吃飯的權利,而政治權利就是決定農(nóng)民是否有飯吃的權利。

就經(jīng)濟權利而言,當下農(nóng)民財產(chǎn)權利的擴大和保護,是農(nóng)民主體地位獲得的一個基礎和前提條件。因為,“財產(chǎn)權是保護社會財富、資源和勞動的基礎和前提,是人的生命與自由的條件”?！皼]有財產(chǎn)權就沒有人的基本自由,乃至沒有人的生命權”[14]。而財產(chǎn)權的欠缺將使農(nóng)民無以擴大自由,尤其是難以享有提升自己過一種有價值生活的可行能力的實質自由①自由是一種能力 (經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森特別強調自由的能力)。而構成一個人的自由能力之基礎的,是財產(chǎn)。誠如汪丁丁所說,財產(chǎn)權是使我們每個人有家可歸的“家”。(參見周為民《再論財產(chǎn)權利》載于《理論前沿》, 2004年第11期。)。改革開放初期,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在農(nóng)村取得成功的關鍵正在于它使農(nóng)民得到了創(chuàng)造與追求財富的自由。但總的來說,長期以來,在農(nóng)村集體所有制下,農(nóng)民的確比較缺乏像樣的財產(chǎn)和相應的權利。如農(nóng)民對農(nóng)地擁有的只是承包經(jīng)營權,其流轉受到諸多限制,某種意義上已成為農(nóng)村制度變革的最大困擾。再如,基于宅基地的房產(chǎn)權利也受到了很多限制,由此,“小產(chǎn)權房”問題也成了目前困擾我們的一道難題。而其他農(nóng)民不直接占有的農(nóng)村集體財產(chǎn),比如農(nóng)村建設用地,農(nóng)民更難享有多少實質的權利。總的來看,當下“三農(nóng)”問題的核心仍是財富的分配問題,具體來說,就是如何縮小城鄉(xiāng)收入分配差距、增加農(nóng)民收入、讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的問題。從這個意義上說,不賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利,就很難走出當下的“三農(nóng)”困境。由于土地及土地制度安排直接關系著“三農(nóng)”的命運,因此,賦予農(nóng)民財產(chǎn)權利的中心問題則是如何“還地權給農(nóng)民”的問題。

就政治權利而言,賦予農(nóng)民結社權、參與權、表達權則是讓農(nóng)民獲得主體地位的重要保障。中國的“三農(nóng)”問題從來都不是“三農(nóng)”自身的問題。農(nóng)村制度變革關系著整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這種情況下,“三農(nóng)”問題成了關涉社會整體利益的公共問題。而遵循“公域要民主”,即公共性事務民主化解決的思路,“三農(nóng)”問題作為公共性事務的解決需要通過各種利益主體的參與、商談和博弈來進行。然而,恰恰吊詭的是,作為直接利益主體的農(nóng)民卻由于缺乏制度和組織保障等原因,在很大程度上喪失了至關重要的參與權與表達權,于是,農(nóng)民成了主體性身份的“他者”,只能聽任主流敘事話語來安排自己的命運。從這個意義上說,農(nóng)民能否獲得主體地位的關鍵則在于其能否享有政治權利,通過自己的組織和利益代言人來行使參與權和表達權,扭轉遠離社會權力中心的被動局面,從而為自己爭取更多的實體權利,直至最終成為自己掌握自己命運的主體。

此外,就制度建設而言,為了落實“以農(nóng)民為本”,要沿著農(nóng)民的需要——農(nóng)民的利益——農(nóng)民的人權 (權利)——程序民主的理路,從憲法到具體的公私法制的進路、從生存權到發(fā)展權的演進這個總的思路來構建保障農(nóng)民主體地位的具體制度。

(二)法律機制構建的方法

如果說,在1978年至今的農(nóng)村制度變革中,農(nóng)民的權利在很大程度上是依靠土地承包經(jīng)營權釋放出來的話,那么,今后農(nóng)村的制度變革則要圍繞著農(nóng)民的市民化來進行。所謂農(nóng)民的市民化,除了指農(nóng)民身份向市民身份轉化外,還包括在相對意義上,農(nóng)民與市民之間權利和利益的均衡。因為,在很大程度上,農(nóng)民的貧困正是由于權利缺乏所導致的貧困。對農(nóng)民而言,權利的不平等才是最大的不平等?；诖?要保障農(nóng)民的主體地位,在方法上我們就應該采取一種差別化的視角。具體來說,就是在全球化、轉型期和現(xiàn)代化發(fā)展之下,從城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的對比中,把農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)作為相對意義上的弱者,從國家權力在農(nóng)村社會“退”與“進”的關系中,即從管制與扶持的關系中,來構建農(nóng)民主體地位的法律保障機制。當然,其核心則是如何對農(nóng)民與市民之間的權利和利益進行整合的問題。

過去的很多研究都把農(nóng)民視為社會的弱者,最典型的如馬克思的馬鈴薯理論和斯科特的弱武器理論。馬鈴薯理論是說分散的小農(nóng)缺乏組織,利益的多元化使其很難形成集中統(tǒng)一的聲音,表達出一致的意見。人數(shù)的眾多反而成了表達的劣勢。弱武器是指農(nóng)民反抗的“日常形式”。斯科特認為更為重要的是去理解農(nóng)民反抗的“日常形式”,即農(nóng)民與從他們那里索取超量的勞動、食物、稅收、租金和利益的那些人之間平常的卻是持續(xù)不斷的爭斗。這些日常形式的反抗通常包括:偷懶、裝糊涂、開小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等[15]。而本文這里的弱者,主要是就農(nóng)民的權利而言的,即農(nóng)民是相對的權利貧困者與權利弱勢者。權利的貧困和在權利上的弱勢,使農(nóng)民無法成為主體①在農(nóng)民為什么貧困的問題上,國外的說法可謂眾多。主要包括:貧困結構論、貧困功能論、貧困文化論、相對剝奪論、土地報酬遞減論、人力資本論、世界體系論等。進入21世紀以后,國際上關于貧困成因的認識,更多地強調結構的維度。有影響的中國農(nóng)民貧困原因理論,包括要素貧困論、素質貧困論、系統(tǒng)貧困論、發(fā)展不平衡致貧論、社會結構致貧論以及制度——政策致貧論等。(參見王頡等《多維視角下的農(nóng)民問題》,南京:江蘇人民出版社2007年版,第198-202頁。)不過,筆者仍傾向于認為,權利貧困是導致中國農(nóng)民貧困的重要原因。。因此,要想讓農(nóng)民擁有主體地位,就必須著眼于農(nóng)民權利的享有。為此,必須處理好國家權力在農(nóng)村社會“進”與“退”的關系,實現(xiàn)從管制型政府向服務型的轉變。除此之外,更重要的是賦予農(nóng)民權利,給農(nóng)民選擇和安排自身命運的機會。

(三)具體應構建的法律機制

由上述分析可知,農(nóng)民能否擁有主體地位的關鍵在于其是否享有一定的民主政治權利。以農(nóng)民民主政治權利的展開為核心,以拓寬農(nóng)民參與經(jīng)濟、社會和政治活動的制度空間為手段,以增強農(nóng)民作為主體的發(fā)展能力為目的,至少應構建以下幾種機制。

1.利益代表、表達機制

利益群體及其利益博弈所要求的多元參與性,是多元的現(xiàn)代社會的一種重要特征。而參與的前提則是有能力表達自己的利益訴求。農(nóng)民由于自身的表達困境往往在利益博弈中處于劣勢,而難以有效維護自己的利益。所以,構建農(nóng)民的利益代表機制,通過有效的制度安排來容納和規(guī)范農(nóng)民的利益表達從而維護其利益訴求,對農(nóng)村制度變革和發(fā)展的利益博弈而言就顯得尤為重要?？梢哉f,作為弱者的農(nóng)民表達權的實現(xiàn)是建立農(nóng)民主體地位法律保障機制的關鍵。因為,它著眼于從根本上讓農(nóng)民自身通過利益博弈來爭取和實現(xiàn)在實體上的自由和權利,從而真正成為自己決定自己命運的主體,而不再總是扮演“沉默的大多數(shù)”的角色。

2.利益參與、決策機制

利益表達的延伸就是對利益的參與和決策。盡管“三農(nóng)”問題不純粹是自身的問題,但我們千萬不能漠視農(nóng)民是直接的最重要的利益主體這個常識。如果農(nóng)民連事關自身利益的事務都沒有參與決策權,只能聽任專家、學者、政府來安排自己的命運,那么這樣的新農(nóng)村建設是注定不會成功的。鑒于“三農(nóng)”問題的“積重難返”和對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響和制約,對農(nóng)村的發(fā)展和制度變革肯定要通盤考慮,但在這個過程中,必須要保障農(nóng)民的參與決策權,這樣才能從根本上走出靠限制農(nóng)民自由來換取GDP增長的發(fā)展模式。為此,就應該構建農(nóng)民利益參與、決策的法律保障機制,為農(nóng)民主體作用的發(fā)揮提供充足的制度空間。

3.利益救濟機制

從法律上說,無救濟則無權利。對權利的救濟也是一種利益表達和訴求。就農(nóng)民的維權而言,大致經(jīng)歷了從“日常抵抗”到“依法抗爭”再到“以法抗爭”的轉變。但是,不管是消極的、具有機會主義特點的“日常抵抗”,或是以上級為訴求對象、以上訪為主要手段、利用中央政府的政策來對抗基層政府的“依法抗爭”,或是更具有“有組織抗爭”(以具有明確政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心,通過各種方式建立了相對穩(wěn)定的社會動員網(wǎng)絡)和政治性抗爭 (宣示和確立自己“合法權益”或“公民權利”)特點的“以法抗爭”[16],一定程度上都不是完全法治意義上的利益救濟和糾紛解決手段。之所以如此,主要還是因為權力管制下農(nóng)民權利的“正當”缺乏,使其在很多方面難以訴諸于司法來進行利益救濟。正如張千帆教授認為,“從憲法學角度看,‘三農(nóng)’問題的解決,有賴于完善地方民主與法治,從以行政為主導的中央控制模式轉向以司法為主導的權利保障模式?！盵17]因此,構建農(nóng)民利益救濟機制的前提和基礎就是向農(nóng)民還權,然后才是糾紛解決機制的多元化和創(chuàng)新問題。否則,在傳統(tǒng)的糾紛解決機制 (如通過宗族調解、鄉(xiāng)村權威來解決糾紛)正逐步瓦解,而現(xiàn)有的司法解決機制又不順暢的情況下,糾紛的解決或農(nóng)民利益的救濟只會更多地寄托于碰運氣式的畸形的信訪、上訪,甚或是非理性抗爭。

五、結 語

中國農(nóng)村的未來在中國農(nóng)民的手里。只有讓農(nóng)民擁有主體地位,自己掌握自己的命運,新農(nóng)村建設才會有更好的前景。要讓農(nóng)民擁有主體地位,正如《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008年10月12日黨的十七屆三中全會通過)所指出的:“必須切實保障農(nóng)民權益,始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點。堅持以人為本,尊重農(nóng)民意愿,著力解決農(nóng)民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟、文化、社會權益,提高農(nóng)民綜合素質,促進農(nóng)民全面發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神,緊緊依靠億萬農(nóng)民建設社會主義新農(nóng)村?！敝袊?978年至今的改革,大致可歸結為“經(jīng)濟上還利”、“政治上還權”。而恰恰在這兩個方面,我們虧欠農(nóng)民的太多了。從某種意義上說,我們只有真正把虧欠農(nóng)民的還完,農(nóng)民才可能擁有主體地位,才可能作為最終解決農(nóng)村困境的主體性力量發(fā)揮作用?？傊?農(nóng)民是新農(nóng)村建設的主體,我們只有不斷地向這個常識回歸,新農(nóng)村建設才會愈發(fā)蓬勃。同樣,農(nóng)村法制建設只有以這個常識為中心,才能真正發(fā)揮出實效。

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