劉 芙， 趙世清， 呂中偉

(沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽(yáng) 110870)

東北三省作為新中國(guó)的“工業(yè)搖籃”，曾經(jīng)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但是在實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)的30年間，老工業(yè)基地漸漸失去了往日的繁榮，東北三省的經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)所占的位次連年后移[1]。這主要是因?yàn)闁|北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放時(shí)間短、起點(diǎn)低，與周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作程度低、規(guī)模小、水平低，其形勢(shì)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的需要[2]。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策，旨在進(jìn)一步提高東北地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放水平。隨著中央啟動(dòng)?xùn)|北振興戰(zhàn)略，隨著國(guó)家政策和資金的傾斜、東北地區(qū)對(duì)外開(kāi)放的深化、振興項(xiàng)目的落實(shí)，特別是隨著外資北上和南資北上，東北地區(qū)將會(huì)在對(duì)外貿(mào)易、吸引外資、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等的崛起中重新煥發(fā)昔日的輝煌。在更加開(kāi)放、區(qū)域經(jīng)濟(jì)日趨國(guó)際化的環(huán)境中振興東北老工業(yè)基地，必須有一個(gè)良好的、與國(guó)際接軌的法制環(huán)境，以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求，抵御經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊。

一、良好的法制環(huán)境是東北老工業(yè)基地振興的基礎(chǔ)和保證

法制環(huán)境是指法律法規(guī)、政策調(diào)整的經(jīng)濟(jì)對(duì)象在進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)行為時(shí)，所面臨的影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然、經(jīng)濟(jì)、科技、管理、社會(huì)、政策和政治的各種條件和因素的總稱[3]。東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)陳舊與落后嚴(yán)重制約了東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而相關(guān)法律和政策的缺失是造成這種狀況的最為深刻的原因[4]。法制環(huán)境建設(shè)是東北老工業(yè)基地振興的重要環(huán)節(jié)，是加快發(fā)展、擴(kuò)大開(kāi)放的基礎(chǔ)，良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要法制環(huán)境來(lái)保障。在現(xiàn)代社會(huì)中，良好的法制環(huán)境是發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)?！皩?duì)于正在振興過(guò)程中的東北老工業(yè)基地來(lái)講，不斷加強(qiáng)和完善法制建設(shè)、創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的法制環(huán)境是實(shí)現(xiàn)振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵……良好的法制環(huán)境必將促進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興?！盵5]

對(duì)外開(kāi)放的實(shí)踐告訴人們，在投資軟環(huán)境的諸多因素中，法制環(huán)境有著很重要的地位和作用。其一，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境都要通過(guò)一定的法律形式表現(xiàn)出來(lái)，任何一項(xiàng)具體的外資政策和措施也要由一定的法律手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。其二，投資法律環(huán)境的主要功能是保障對(duì)外開(kāi)放政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，保證按照平等互利原則給外商提供的各種優(yōu)惠條件真正實(shí)現(xiàn)[2]。

二、東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)中存在的問(wèn)題

從進(jìn)一步改善東北三省投資環(huán)境和法制環(huán)境的角度看，從加速東北老工業(yè)基地振興步伐和擴(kuò)大開(kāi)放的需求看，東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)中還有一些問(wèn)題亟待解決。

1. 公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序尚不完善，政府的市場(chǎng)監(jiān)管不到位

當(dāng)前，科學(xué)考核政府職能和政績(jī)的機(jī)制沒(méi)有最終形成，帶有地方保護(hù)主義色彩的法規(guī)政策還不同程度地存在。許多沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)依然在經(jīng)營(yíng)，這既浪費(fèi)了資源，又阻礙了有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，降低了區(qū)域發(fā)展的活力。一些保護(hù)群眾基本利益的法規(guī)，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老、職業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，還沒(méi)有得到徹底的貫徹落實(shí)。

2. 政府信息公開(kāi)的渠道不暢，政府部門的服務(wù)功能不健全

眾所周知，政府一直是掌握大量公共信息的機(jī)關(guān)，由于沒(méi)有法律的強(qiáng)制性規(guī)定，政府機(jī)關(guān)長(zhǎng)期忽視信息公開(kāi)渠道，使得公眾未能獲得或及時(shí)獲得有用或有價(jià)值的公共信息[6]。企業(yè)、特別是中小企業(yè)難以獲得國(guó)際市場(chǎng)信息，尤其是難以在第一時(shí)間獲得與對(duì)外貿(mào)易關(guān)系密切的發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)準(zhǔn)入和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)等方面的信息，這使他們?cè)趪?guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端中經(jīng)常陷入非常被動(dòng)的地位。

3. 現(xiàn)代法制理念薄弱，能提供法律咨詢的專業(yè)人才短缺

當(dāng)前，有關(guān)部門和企業(yè)與WTO規(guī)則相適應(yīng)的現(xiàn)代法制理念薄弱，依法辦事、特別是依據(jù)國(guó)際法辦事的觀念還沒(méi)有在政府部門和企業(yè)當(dāng)中扎根。同老工業(yè)基地振興和對(duì)外開(kāi)放的實(shí)際需求相比，中國(guó)缺少能夠提供跨國(guó)法律服務(wù)的機(jī)構(gòu)，特別是缺少民間法律咨詢機(jī)構(gòu)，在企業(yè)遭遇反傾銷、技術(shù)貿(mào)易壁壘時(shí)能提供相應(yīng)法律咨詢服務(wù)的人才更是匱乏。法律專業(yè)人員負(fù)有塑造法律制度結(jié)構(gòu)與類型的使命，并在很大程度上確立法律運(yùn)行于其中的一般趨勢(shì)[7]64。因此，培養(yǎng)和建立高水平的法律職業(yè)隊(duì)伍是改善東北地區(qū)法制環(huán)境的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

三、加強(qiáng)東北老工業(yè)基地法制環(huán)境建設(shè)的建議

振興東北老工業(yè)基地是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，在東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程中，法制環(huán)境建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓一條與國(guó)際接軌的創(chuàng)新之路，全面提高自身的標(biāo)準(zhǔn)和水平。振興東北老工業(yè)基地，是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體審時(shí)度勢(shì)，謀劃全局，全面建設(shè)小康社會(huì)的又一重大戰(zhàn)略部署，是繼沿海發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略后的又一重大的戰(zhàn)略決策[8]。

1. 優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，減少重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法等情況

政府應(yīng)規(guī)范和簡(jiǎn)化行政審批程序，優(yōu)化行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，不斷提高行政效率。與形勢(shì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政審批事項(xiàng)要簡(jiǎn)化或取消，對(duì)于保留的審批事項(xiàng)要加快規(guī)范。要繼續(xù)改進(jìn)政企關(guān)系，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)區(qū)域之間、部門之間、部門內(nèi)部的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)行政執(zhí)行力，減少重復(fù)執(zhí)法和不合理的交叉檢查。對(duì)于執(zhí)法部門侵害民營(yíng)企業(yè)利益、重復(fù)執(zhí)法、交叉檢查等情況，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該依照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)懲不貸，為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供有效的法制保障。

2. 切實(shí)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)

公開(kāi)是一種最好的監(jiān)督形式。腐敗最怕陽(yáng)光，只有實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，使行政權(quán)力在公開(kāi)透明的條件下運(yùn)行，避免“暗箱操作”，才能有效地防范腐敗。現(xiàn)階段，我國(guó)行政行為的公開(kāi)程度還不夠，且缺乏法律約束力，這就難以保證行政機(jī)關(guān)行政行為的公開(kāi)性和透明度，監(jiān)督就會(huì)受阻。所以，應(yīng)盡快采用法律形式健全公開(kāi)辦事制度，大力推行政務(wù)公開(kāi)制度，推廣聽(tīng)政制度，并建立信息發(fā)布、查詢制度。

3. 加強(qiáng)法制宣傳教育和涉外法律服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)

法制宣傳教育是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，盡管近年來(lái)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)為此做了大量工作，但面對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的需求和東北老工業(yè)基地改造振興的實(shí)際，法制教育仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，拓寬教育內(nèi)容，優(yōu)化方式方法，了解教育對(duì)象的接受程度、教育的實(shí)際效果、存在的薄弱環(huán)節(jié)和問(wèn)題等，并及時(shí)予以解決，使法制教育擴(kuò)大范圍、不斷深入、取得實(shí)效。

我國(guó)加入WTO后，國(guó)內(nèi)外資的數(shù)量在迅速增加，利用外資的領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大，外商對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)法律服務(wù)的需求越來(lái)越迫切。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)的步伐也在不斷加快，迫切需要高水平的涉外法律服務(wù)。所以，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)亟待加強(qiáng)，要盡快建立和完善與國(guó)際慣例接軌的法律服務(wù)體制，保證各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在體制上的獨(dú)立性和自主性，使這些機(jī)構(gòu)能夠依法獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)。在新的體制下，行政主管部門首先應(yīng)當(dāng)做好兩方面的工作：一是加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，查處各種違規(guī)執(zhí)業(yè)行為，糾正行業(yè)內(nèi)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。二是加強(qiáng)專業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提高從業(yè)人員素質(zhì)，培養(yǎng)一定數(shù)量的懂業(yè)務(wù)、會(huì)外語(yǔ)、能打國(guó)際官司的律師。所以，必須對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，讓他們學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，不斷增強(qiáng)他們的法制觀念，提高依法執(zhí)政水平[9]。此外，還應(yīng)采取各種有效措施，使現(xiàn)有的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大，鼓勵(lì)其與國(guó)外律師事務(wù)所開(kāi)展多種形式的合作。

4. 加強(qiáng)政府誠(chéng)信體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)

政府誠(chéng)信在完善社會(huì)信用體系的過(guò)程中具有示范和帶動(dòng)效應(yīng)，是社會(huì)誠(chéng)信的核心。政府要建設(shè)以依法行政和取信于民、服務(wù)社會(huì)為主要內(nèi)容的政府信用系統(tǒng)，真正承擔(dān)起公共服務(wù)責(zé)任，強(qiáng)化誠(chéng)信意識(shí)，樹(shù)立“誠(chéng)信政府”的形象。同時(shí)，應(yīng)加快建設(shè)以信用征信、信用評(píng)價(jià)、信用自律和失信懲戒為主要內(nèi)容的企業(yè)信用系統(tǒng)，以數(shù)據(jù)收集、使用和披露為主要內(nèi)容的個(gè)人信用系統(tǒng)，發(fā)展以信用咨詢、信用評(píng)價(jià)、信用擔(dān)保為主要內(nèi)容的社會(huì)信用服務(wù)系統(tǒng)，努力形成以道德為支撐、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以法律為保障的社會(huì)信用制度，加快誠(chéng)信社會(huì)建設(shè)，塑造“誠(chéng)信東北”的良好形象。

5. 切實(shí)解決困難行業(yè)、困難企業(yè)職工的就業(yè)和生活問(wèn)題

當(dāng)前，應(yīng)努力擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保障法律制度的覆蓋面，建立社會(huì)救助體系，完善城市居民最低生活保障制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，做到應(yīng)保盡保。要認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的一系列部署和相關(guān)扶持政策，努力使“零就業(yè)家庭”實(shí)現(xiàn)至少一人就業(yè)，幫助下崗失業(yè)人員再就業(yè)。地方政府組織的投資項(xiàng)目，應(yīng)盡可能優(yōu)先吸納下崗失業(yè)人員和農(nóng)村富余勞動(dòng)力。此外，還應(yīng)大力開(kāi)發(fā)公益性工作崗位，優(yōu)先安排大齡困難群體就業(yè)。

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