劉學(xué)民

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境與改革策略

劉學(xué)民

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州450001）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理面臨著困境，這種困境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入政治的、經(jīng)濟(jì)的和文化的矛盾與沖突，極大地限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能發(fā)揮的功能。這種困境主要根源于我國(guó)的行政集權(quán)體制、績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)的壓力型體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的行為選擇。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境要求建立基層分權(quán)的行政體制，改進(jìn)當(dāng)前的財(cái)政分配體制，實(shí)行“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，從而全面改革現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理；困境；改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民開(kāi)展公共管理活動(dòng)，是黨和政府聯(lián)系基層群眾的橋梁和紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理水平既制約著民眾需求的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)福利的增長(zhǎng)，也直接關(guān)系到黨和政府在民眾心目中的形象。然而，這種地位也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正好處于公民社會(huì)與官僚體制沖突的交匯點(diǎn)，極大地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理難度。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)形象和治理水平也成為當(dāng)前迫在眉睫的任務(wù)。但是，這種努力卻面臨著不容回避的現(xiàn)實(shí)阻力，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理所面臨的諸多困境上，這些困境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入各種政治的、體制的、經(jīng)濟(jì)的和文化的矛盾與沖突，從而限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理功能的發(fā)揮。全面認(rèn)識(shí)和有效擺脫這些治理困境會(huì)為探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理變革提供某種有價(jià)值的啟示和可行的選擇。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有多樣化的職能：既要落實(shí)中央和上級(jí)政府的政策方針，又要爭(zhēng)取民眾的認(rèn)同和支持；既要保證國(guó)家政策的統(tǒng)一性，又要適應(yīng)本地社會(huì)和自然環(huán)境的特殊性；既要樹(shù)立國(guó)家政權(quán)的權(quán)威，又要培育和保護(hù)基層民眾的自治精神和自主意識(shí)，等等。這種多樣化的職能及其所處的復(fù)雜環(huán)境使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可避免地陷入各種職能與角色沖突，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理面臨著諸多困境。

（一）繁重的公共責(zé)任與貧乏的行政資源的沖突

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國(guó)政府體系的最基層，但其承擔(dān)的公共責(zé)任卻極為繁重。不僅中央政府的大政方針需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體加以落實(shí)，各級(jí)地方政府及其部門發(fā)布的政策措施也都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體行政行為才能得以執(zhí)行。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的履行卻面臨著行政資源匱乏的約束，這種約束主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共權(quán)力相對(duì)較小。在現(xiàn)行體制下，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不享有完全意義上的決策權(quán)，其決策主要是為了落實(shí)上級(jí)政府的政策法規(guī)而進(jìn)行的執(zhí)行性決策，而難以根據(jù)環(huán)境的特殊性對(duì)政策進(jìn)行有效變通。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力極為薄弱。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，鄉(xiāng)村的發(fā)展總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)。作為農(nóng)村的基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的稅收來(lái)源相對(duì)貧乏，占全國(guó)財(cái)政收入的比重極低。“最終形成這樣一種狀況，即財(cái)稅資源自下而上逐級(jí)向上集中，各種任務(wù)、指標(biāo)卻自上而下地逐級(jí)分解、落實(shí)給基層政府”［1］。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策能力明顯不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于區(qū)域外部環(huán)境的了解相對(duì)較少，其決策者的專業(yè)素養(yǎng)和決策技能相對(duì)較低，又加上缺乏智囊機(jī)構(gòu)的智力支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策質(zhì)量總體上仍不能讓人滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源的貧乏最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的期待因失去現(xiàn)實(shí)條件而無(wú)從實(shí)現(xiàn)。

（二）民眾的決策參與要求與封閉性決策體制的矛盾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策所涉及的事務(wù)大多與基層民眾的日常生活密切相關(guān)。這種決策層次的基層性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面了解民眾對(duì)政府的要求和期待，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件和可能最大限度地滿足民眾的公共需求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策更需要民眾的廣泛參與。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策體制的封閉性特征卻妨礙了民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過(guò)程的參與。這種封閉性特征突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策權(quán)力的集中性、決策目標(biāo)的自利性、決策過(guò)程的神秘性以及決策執(zhí)行的強(qiáng)制性等方面。決策權(quán)力的集中性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策權(quán)力集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的手中，很少與其他成員分享，更不用說(shuō)民眾的參與。決策目標(biāo)的自利性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策大多旨在維護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的利益，特別是為了謀求更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收益和為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人贏得向上爬的政治資本。這種利益取向既與上級(jí)政府的期待不一致，也與民眾的要求相背離。決策過(guò)程的神秘性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過(guò)程不公開(kāi)，而是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人獨(dú)立做出抉擇。決策執(zhí)行的強(qiáng)制性是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行手段往往簡(jiǎn)單粗暴，這是決策目標(biāo)自利性的必然結(jié)果。由于決策目標(biāo)與民眾利益相分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策難以得到民眾的支持，強(qiáng)制性就會(huì)成為推行決策的唯一選擇。可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策體制的封閉性不僅制約了民眾的決策參與，也會(huì)直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策質(zhì)量的低下。

（三）國(guó)家權(quán)力意志與自主治理要求的沖突

我國(guó)是單一制國(guó)家，政府體系上下級(jí)之間不是分權(quán)的關(guān)系，而是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而在行政體系內(nèi)部形成了一種對(duì)上負(fù)責(zé)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)有利于中央和上級(jí)政府決策的貫徹和執(zhí)行，體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力意志的要求。在農(nóng)村，國(guó)家權(quán)力意志試圖通過(guò)行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，但這種期望卻遭到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村居民的雙重抵制，進(jìn)而造成了國(guó)家權(quán)力意志與鄉(xiāng)村自主治理要求之間的沖突。這種沖突主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)上負(fù)責(zé)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性要求之間的沖突?！皬臍v史到當(dāng)代，基層政權(quán)相對(duì)于中央權(quán)威并非是被動(dòng)的執(zhí)行者，它們已經(jīng)營(yíng)造了相當(dāng)?shù)模ǚ欠蓹?quán)力意義上的）‘自主’活動(dòng)空間”［2］。二是國(guó)家權(quán)力的控制沖動(dòng)與鄉(xiāng)村社會(huì)的自主權(quán)利之間的沖突。國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制主要是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望獲得更多的權(quán)力資源和自主性。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則希望通過(guò)壓縮村民的自治空間而獲得對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效控制，這就引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村自治訴求的沖突?？梢?jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策中既面臨著自身自主性與服從上級(jí)管轄權(quán)的沖突，又面臨著自身的行政控制與村民自主權(quán)利的沖突。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨治理困境的現(xiàn)實(shí)根源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理之所以面臨上述困境，與我國(guó)當(dāng)前行政體制的權(quán)責(zé)失衡、鄉(xiāng)村社會(huì)的利益分化以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)利益格局急劇變遷過(guò)程中采取的機(jī)會(huì)主義行為取向等因素緊密相關(guān)。

（一）行政集權(quán)體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)體系的不均衡

行政集權(quán)是我國(guó)行政體制的典型特征。在這種體制下，下級(jí)政府必須無(wú)條件地服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制，這使得上級(jí)政府在行政資源和行政職責(zé)的分配過(guò)程中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。出于控制需要和自利動(dòng)機(jī)，上級(jí)政府往往更多地保留行政資源，而把更多的行政職責(zé)交由下級(jí)政府承擔(dān)，從而導(dǎo)致政府權(quán)責(zé)體系的失衡。作為最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)失衡也最為嚴(yán)重。從行政權(quán)力來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)政府的決策和命令，自身所擁有的決策自主權(quán)很小。從縣鄉(xiāng)權(quán)力分配現(xiàn)狀來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不擁有一級(jí)政府應(yīng)該擁有的完整職權(quán)。從財(cái)政資源來(lái)看，現(xiàn)行的稅收體制使得中央政府和上級(jí)政府獲得了更大的財(cái)政份額，加之農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力普遍極為薄弱。在行政資源相對(duì)貧乏的情況下，上級(jí)政府卻把越來(lái)越多的政府責(zé)任推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。而作為最低層級(jí)的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有下級(jí)政府為其分擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，由于上級(jí)政府掌握著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事任免權(quán)，面對(duì)極不均衡的權(quán)責(zé)分配體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒(méi)有多少討價(jià)還價(jià)的資本。

（二）壓力型體制造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間存在著權(quán)力和利益的沖突

當(dāng)集權(quán)的行政體制通過(guò)強(qiáng)制性的任務(wù)履行來(lái)實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的有效管理時(shí)，這種行政體制就演變?yōu)橐环N壓力型體制。在我國(guó)，壓力型體制主要體現(xiàn)為地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的壓力，“其主要特征是各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的各類指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系”［3］。當(dāng)然，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展之外的其他一些績(jī)效指標(biāo)，如社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等。在地方政府那里，上級(jí)政府施加的績(jī)效壓力大多通過(guò)層層分解轉(zhuǎn)移至更低一級(jí)政府，最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。壓力型體制至少會(huì)帶來(lái)兩方面的不利影響：其一，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及官員必須與上級(jí)政府和官員的偏好相一致，否則個(gè)人‘烏紗帽’不?！保?］；其二，“在特定指標(biāo)的選擇性激勵(lì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少有動(dòng)力去關(guān)注那些不在指標(biāo)之列的公共服務(wù)項(xiàng)目”［3］。當(dāng)上級(jí)政府的期望偏離民眾愿望的時(shí)候，這種壓力型體制就會(huì)造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間的權(quán)力和利益沖突。一方面，由于上級(jí)政府往往只關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效結(jié)果，而不關(guān)心這種結(jié)果產(chǎn)生的過(guò)程，這就激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“為達(dá)目的而不擇手段”，從而在行政過(guò)程中侵犯民眾的基本權(quán)利和利益。另一方面，在考核指標(biāo)之外卻與民眾利益密切相關(guān)的其他領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往無(wú)視自身應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，從而產(chǎn)生了一系列不良后果。這表明，壓力型體制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以從鄉(xiāng)民的角度來(lái)看待和思考問(wèn)題，甚至可能把自己置于農(nóng)民利益的對(duì)立面。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的機(jī)會(huì)主義傾向削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性

中央集權(quán)體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著權(quán)力小、責(zé)任大的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須設(shè)法爭(zhēng)取更多的決策自主性和決策資源，才能有效應(yīng)對(duì)來(lái)自上下兩方面的壓力和沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的優(yōu)勢(shì)在于它處于國(guó)家政權(quán)與公民社會(huì)的交匯點(diǎn)，能夠利用國(guó)家政權(quán)和公民社會(huì)兩方面的資源服務(wù)于自身的需要，但這種特殊的地位也在某種程度上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行為選擇上的機(jī)會(huì)主義傾向。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，上級(jí)政府難以對(duì)其行政行為進(jìn)行有效的監(jiān)督，這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拓展決策自主權(quán)和爭(zhēng)取財(cái)政支持提供了條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往根據(jù)上級(jí)政策可能對(duì)自身利益造成的影響的權(quán)衡來(lái)決定對(duì)上級(jí)政策加以落實(shí)、截留或“變通”。其次，在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總是試圖運(yùn)用國(guó)家權(quán)力來(lái)強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，以便更有效地汲取社會(huì)資源?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上仍在影響甚至控制著村委會(huì)干部的任選和去留，尤其在行政村‘黨政’主要干部的任用上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響就更大”［5］。通過(guò)控制鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以汲取資源以實(shí)現(xiàn)自身的利益需要。表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既代表政府，也代表普通民眾。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既與上級(jí)政府存在著權(quán)力和利益的博弈，也與基層民眾存在著利益的矛盾和沖突。其結(jié)果是上級(jí)政府和民眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府均懷有一種不信任的情緒，而這種不信任情緒嚴(yán)重削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)治理功能。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境的路徑思考

在新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等重要責(zé)任，但其貧乏的權(quán)威資源和財(cái)政資源使其面臨著治理選擇的困境。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的治理困境，已成為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的首要議題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理困境根植于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與國(guó)家政權(quán)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與民眾之間深層次的權(quán)力和利益關(guān)系，因此，改革也應(yīng)從這些方面入手才有可能真正收到成效。

（一）建立基層分權(quán)的行政體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向基層民眾提供公共物品和公共服務(wù)，其公共服務(wù)水平的高低不僅取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)效能，更取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所提供的公共物品和公共服務(wù)與民眾需求偏好相契合的程度。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了解民眾的公共需求并能夠?qū)γ癖姷钠米鞒龇e極回應(yīng)。但在行政集權(quán)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具有相應(yīng)的自主權(quán)來(lái)適應(yīng)民眾需求和社會(huì)環(huán)境的區(qū)域差異與快速變化?？梢?jiàn)，適度擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自主權(quán)不僅是矯正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡的需要，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適應(yīng)環(huán)境變化、更好地履行職責(zé)的現(xiàn)實(shí)要求。然而，在現(xiàn)行體制下，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自主權(quán)卻面臨著許多難以克服的困難。首先，集權(quán)體制下的權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)零和博弈，縣級(jí)政府大多不愿意賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較多的權(quán)力；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般地處偏遠(yuǎn)，如果賦予其較大的自主權(quán)，縣級(jí)政府將有可能在一定程度上失去對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效控制，這也是縣級(jí)政府所不愿意看到的?？梢?jiàn)，通過(guò)縣級(jí)政府授權(quán)的方式擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政自主權(quán)并不現(xiàn)實(shí)。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的決策自主權(quán)應(yīng)該通過(guò)建立一種基層分權(quán)的行政體制來(lái)實(shí)現(xiàn)?；鶎臃謾?quán)的行政體制是通過(guò)立法的形式具體規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府相互間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所享有的自主權(quán)力，這種權(quán)力能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有限資源的前提下最大限度地滿足本區(qū)域居民的服務(wù)需求，并能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府免受縣級(jí)政府的過(guò)度干涉。

（二）改革財(cái)政分配體制，擴(kuò)大對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力貧乏是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)失衡的另一重要因素。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力貧乏的原因主要有兩個(gè)方面：一是我國(guó)現(xiàn)行的分稅體制更有利于保障中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)，地方稅收所占比例較少，而在地方稅收的分成方面，上級(jí)政府又占有較大的比重，極大地削弱了下級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在農(nóng)村區(qū)域的工商業(yè)發(fā)展一般較為落后，稅源少且征收困難。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的重要功能，必須改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政狀況，設(shè)法增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主支配的財(cái)力。首先，應(yīng)綜合考慮公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公共性程度、受益范圍以及各級(jí)政府的財(cái)力狀況，科學(xué)確定各級(jí)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中所應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任。其次，改革我國(guó)的財(cái)政分配體制，根據(jù)各級(jí)政府所承擔(dān)的服務(wù)職責(zé)，合理調(diào)整各級(jí)政府的財(cái)政分配份額，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收分成比例。再次，擴(kuò)大中央政府和上級(jí)政府對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)極為落后的情況下，僅僅依靠增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收留存遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要加大中央政府和上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)“以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。

（三）實(shí)行“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，完善基層民主

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財(cái)力不足而在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面表現(xiàn)出來(lái)的低能以及壓力型體制所導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與民眾利益的背離迫使人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)角色進(jìn)行重新思考。一些學(xué)者甚至建議取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立自治機(jī)構(gòu)，以便增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織對(duì)公民需求的回應(yīng)能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的行為符合民眾的需要［6］。還有學(xué)者提出變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，以便使鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織更有效地落實(shí)上級(jí)政府的決策意圖［7］。然而，這些建議都面臨著極為棘手的問(wèn)題。首先，作為自治組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織無(wú)力承擔(dān)起新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共服務(wù)迅猛增長(zhǎng)的需求。其次，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)雖然有利于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)政策的貫徹和落實(shí)，但不利于農(nóng)民需求的表達(dá)和農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，因?yàn)橄鄬?duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級(jí)政府更不了解農(nóng)民的需求偏好和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。我們認(rèn)為，實(shí)行“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制有助于解決上述兩方面的內(nèi)在沖突，即：既能夠最大限度地回應(yīng)民眾的需求又具有足夠的權(quán)威和能力。“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是指通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威來(lái)源，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)民眾的責(zé)任意識(shí)；與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍作為一級(jí)政府而存在，擁有基層政府的決策和執(zhí)行權(quán)力，服從上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)上級(jí)政府的方針政策。在“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制下，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制能力有所減弱，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的機(jī)會(huì)主義傾向卻并不會(huì)增強(qiáng)。因?yàn)樵谶@種體制下，縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稍微減弱的控制被鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民更為強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制所取代?？梢?jiàn)，“直選但不自治”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制不僅有助于完善基層民主，更有效地實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，而且有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)有效代表并傳達(dá)社會(huì)利益的方式強(qiáng)化國(guó)家權(quán)威與社會(huì)的聯(lián)系，進(jìn)而提升政府的合法性，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)[脫所面臨的價(jià)值沖突與治理困境。

［1］吳理財(cái).鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：撤銷抑或自治？［J］.決策咨詢，2003（5）.

［2］張靜.基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題［M］.上海：上海人民出版社，2007：2－3.

［3］張武強(qiáng)，汪雷，王蕙.基層政府公共服務(wù)能力：影響因素及對(duì)策分析［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2009（5）.

［4］胡志平.農(nóng)村公共品提供的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)：基層政府的視角［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)2008（11）.

［5］吳淼.選擇性控制：行政視角下的鄉(xiāng)村關(guān)系——對(duì)湖南省H鎮(zhèn)政府與村關(guān)系的個(gè)案闡釋［G］//村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.武漢：華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心，2001：43－60.

［6］于建嶸.地方自治：根據(jù)和途徑［J］.戰(zhàn)略與管理，2002（6）；周紹金.質(zhì)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的必要性［J］.人大研究，2004（6）.

［7］徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2002（2）.

［責(zé)任編輯 孫景峰］

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1000－2359（2010）03－0047－04

劉學(xué)民（1962—），河南長(zhǎng)葛人，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要從事行政管理研究。

2010－01－18