鄧媛女

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙410082)

農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀與保護(hù)機(jī)制的建構(gòu)

鄧媛女

(湖南大學(xué)法學(xué)院,湖南長沙410082)

立足于我國社會轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一個(gè)特殊弱勢群體——農(nóng)村留守兒童,從留守兒童的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀與特點(diǎn)入手,分析在父母監(jiān)護(hù)缺位下,留守兒童的生命健康權(quán)、受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)受損的具體狀況;提出通過改變城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),把家庭教育和學(xué)校教育相結(jié)合,并不斷完善我國保護(hù)兒童的相關(guān)法律等路徑解決留守兒童保護(hù)問題。

留守兒童;監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀;權(quán)利;保護(hù)機(jī)制

隨著改革開放的不斷深入,城鄉(xiāng)收入差距逐步拉大,農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成為必然選擇?；诖?農(nóng)村也隨之產(chǎn)生了一個(gè)弱勢群體——農(nóng)村留守兒童。農(nóng)村留守兒童是指由于父母一方或雙方進(jìn)城務(wù)工而被迫留在農(nóng)村,并且需要父母另一方或其他親屬、被委托人照顧的尚處于18周歲及其以下年齡的兒童。

對于留守兒童的規(guī)模問題,不同學(xué)者的計(jì)算方法不同,因而留守兒童的規(guī)模不同。根據(jù)全國婦聯(lián)2008年2月發(fā)布的《全國留守兒童狀況研究報(bào)告》顯示,全國農(nóng)村留守兒童約有5800萬人,在一些勞動(dòng)力輸出大省,農(nóng)村留守兒童占當(dāng)?shù)貎和倲?shù)的18%-20%[1]。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市,留守兒童規(guī)模必將不斷擴(kuò)大。令人欣慰的是,從1994年“留守兒童”問題首次被關(guān)注以來,對留守兒童問題的研究和報(bào)道不斷增多,可見,留守兒童的相關(guān)問題已為社會所關(guān)注和重視,但如何保護(hù)留守兒童,需要給予更多關(guān)注與積極探討。

一 留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀及其特點(diǎn)

留守兒童監(jiān)護(hù)類型包括單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、上代監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)四種,其中以單親監(jiān)護(hù)為主,這在研究的所有監(jiān)護(hù)人中占到了79.2%,其次是隔代監(jiān)護(hù),這種類型的留守家庭也較多,所占比例為16. 9%[2]。因?yàn)閱斡H監(jiān)護(hù)和隔代監(jiān)護(hù)占所有監(jiān)護(hù)類型的絕大部分,這里僅介紹這兩種監(jiān)護(hù)類型。

(一)單親監(jiān)護(hù)及其特點(diǎn)

單親監(jiān)護(hù)是指父母一方外出務(wù)工而由另一方在家行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的一種監(jiān)護(hù)方式。絕大部分單親監(jiān)護(hù)是母親在家行使監(jiān)護(hù)權(quán)(父親留在家行使監(jiān)護(hù)權(quán)的很少),所以這里僅討論母親單獨(dú)作為監(jiān)護(hù)人的情況。這種監(jiān)護(hù)類型占所有監(jiān)護(hù)類型的79.2%,這種現(xiàn)象的普遍存在顯然與我國“男耕女織”、“男主外女主外”的社會傳統(tǒng)愛有關(guān)。

單親監(jiān)護(hù)人一般能照顧好孩子的衣食起居,但是對于孩子其他方面的監(jiān)護(hù)則不夠到位,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,由于父親不在家,所有的勞動(dòng)負(fù)擔(dān)都要由母親獨(dú)自承擔(dān)或通過鄰里幫工勉強(qiáng)完成,母親作為監(jiān)護(hù)人一般沒有足夠的時(shí)間與精力去照管孩子。其次,母親監(jiān)護(hù)人的教育水平集中在小學(xué)及文盲程度,而在所調(diào)查的149名留守兒童監(jiān)護(hù)人中,文盲或小學(xué)文化程度的監(jiān)護(hù)人占到了63. 7%,初中或初中以上文化程度者只占36.7%[3],他們一般比孩子的教育水平還低,更別說幫助孩子完成家庭作業(yè)。最后,母親監(jiān)護(hù)人常以體罰孩子代替說理教育,與孩子進(jìn)行心靈溝通與交流十分有限,這對孩子的身心健康與發(fā)展是極大的制約。

(二)隔代監(jiān)護(hù)及其特點(diǎn)

隔代監(jiān)護(hù)又叫祖輩監(jiān)護(hù),是指父母外出后,由祖輩(祖父母、外祖父母)來撫養(yǎng)教育孩子的監(jiān)護(hù)類型。

一般而言,祖父母、外祖父母往往對孫輩寵愛有加,有求必應(yīng),應(yīng)是照顧孫輩的最佳人選。但是,首先由于祖輩觀念陳舊,無法按現(xiàn)代衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)照顧留守兒童,導(dǎo)致留守兒童養(yǎng)成不良的衛(wèi)生習(xí)慣,對孩子的身體成長十分不利。其次,祖輩們與留守兒童代溝較大,無法與留守兒童進(jìn)行良好的溝通,在孩子學(xué)習(xí)需要輔導(dǎo)的時(shí)候,祖輩們也因?yàn)槲幕教蜎]能力勝任,造成孩子的學(xué)習(xí)常常落后于其他非留守兒童,留守兒童的受教育權(quán)得不到有效保護(hù)。最后,祖輩們溺愛孫輩(留守兒童),對孩子行為管教極少,當(dāng)孩子犯錯(cuò)誤時(shí)也常常袒護(hù),造成孩子養(yǎng)成不辨是非的習(xí)慣,對孩子的心理成長十分不利。

二 父母監(jiān)護(hù)缺位下留守兒童受損的權(quán)利

根據(jù)我國《民法通則》第十六條、第十八條①和《未成年人保護(hù)法》第十條②規(guī)定:未成年人的父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人,應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益的職責(zé)。但事實(shí)上,我國留守兒童的權(quán)利受損現(xiàn)象十分嚴(yán)重,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)生命健康權(quán)受損

我國憲法第二章規(guī)定了公民基本權(quán)利和義務(wù),其中包括人身權(quán)利。生命健康權(quán)作為人們生存和發(fā)展的基本權(quán)利,是人格權(quán)的重要組成部分,居于首要地位。我國《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了國家保障未成年人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他合法權(quán)益不受侵犯。

由于父母監(jiān)護(hù)缺位,留守兒童的生命健康權(quán)缺乏保障。據(jù)中央電視臺報(bào)道,有調(diào)查表明,農(nóng)村兒童意外死亡率大于城市兒童,特別是隨著留守兒童不斷增多,安全監(jiān)管難度不斷加大。又據(jù)湖南電視臺都市頻道《法制周報(bào)》報(bào)道,湖南手足口病疫情上升,重癥患者多為縣鄉(xiāng)以下的農(nóng)村留守兒童,主要原因是交通不方便,母親監(jiān)護(hù)人或祖輩監(jiān)護(hù)人沒有足夠的重視,讓留守兒童錯(cuò)過診治的最佳機(jī)會,而造成留守兒童死亡③?！赌戏街苣?010年4月7日報(bào)道,今年三起亡人火災(zāi)事故,都發(fā)生在“三小”場所和出租屋,8名死者均為留守兒童④。由于監(jiān)護(hù)人的忽視以及留守兒童自律性較差、對一些較危險(xiǎn)的事情缺乏理性的判斷和行動(dòng)控制,很容易形成一些安全隱患。同時(shí)留守兒童又缺乏自我保護(hù)意識及能力,非正常死亡的例子舉不勝舉。留守兒童的生命健康權(quán)缺乏保障。

(二)受教育權(quán)受損

我國憲法第四十六條對公民的受教育權(quán)作了明確的規(guī)定。義務(wù)教育法第九條和第十八條分別規(guī)定了公民有受教育的權(quán)利和義務(wù);國家實(shí)行九年義務(wù)教育制度,各級人民政府采取各種措施保障適齡兒童、少年就學(xué)。受教育權(quán)作為留守兒童的一項(xiàng)基本權(quán)利,應(yīng)當(dāng)加以保護(hù)。

由于留守兒童的父母進(jìn)城務(wù)工,對留守兒童監(jiān)管不力,留守兒童的家庭教育、學(xué)校教育、社會教育都沒有真正落實(shí)。首先,父母長期外出,留守兒童難以與父母及時(shí)溝通感情,使得留守兒童對父母并不依賴和信任,甚至感情冷漠,這樣對其人格的塑造和溝通能力的培養(yǎng)均不利。其次,由于父母監(jiān)護(hù)缺位,學(xué)校教育作用難以發(fā)揮,留守兒童學(xué)習(xí)能力較差,成績自然就不理想。四川省仁壽縣教育部門曾對全縣2000名打工子女的學(xué)習(xí)成績進(jìn)行了抽樣調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn),48%的留守兒童學(xué)習(xí)成績較差(每學(xué)期均有不及格科目),40%的學(xué)生成績中等偏下⑤。最后,由于父母監(jiān)護(hù)缺位,留守兒童缺乏父母的引導(dǎo)和幫助,其人生觀、價(jià)值觀容易發(fā)生偏離,容易走上犯罪的道路,其受教育權(quán)受到極大的損害。

(三)發(fā)展權(quán)受損

缺乏家庭教育的正確引導(dǎo),學(xué)校教育的作用難以發(fā)揮,留守兒童難養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣,學(xué)習(xí)能力難提高。學(xué)校對“雙差生”、“問題學(xué)生”往往進(jìn)行開除或勸退,即使讓其繼續(xù)留在學(xué)校,也對其采取放任態(tài)度。留守兒童無法接受良好的學(xué)校教育,文化素質(zhì)得不到提高,將來走上社會,也將影響其發(fā)展。

留守兒童家庭監(jiān)管不力,與人溝通、交往能力極差,存在著普遍的心理和性格方面的障礙,且由于缺乏父母的正確引導(dǎo),其人生觀、價(jià)值觀容易發(fā)生偏離,更加容易走上犯罪的道路。據(jù)統(tǒng)計(jì),2007-2008年一年多時(shí)間里,淮北市法院共受理未成年人犯罪案件110件,其中留守兒童案件73件,占66.4%⑥。可見,留守兒童由于父母監(jiān)護(hù)缺位,監(jiān)管不力,其發(fā)展權(quán)的享受受到嚴(yán)重的制約。

三 留守兒童保護(hù)機(jī)制的建立

農(nóng)村留守兒童是由于父母進(jìn)城務(wù)工,無法真正履行法定監(jiān)護(hù)職責(zé)而產(chǎn)生的一個(gè)特殊弱勢群體。其產(chǎn)生與我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民工權(quán)利缺乏保障,家庭教育與學(xué)校教育分離,相關(guān)法律法規(guī)不健全有關(guān)。因此,筆者認(rèn)為,必須從問題產(chǎn)生的原因入手解決好留守兒童問題。

(一)根本是改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后是留守兒童問題產(chǎn)生的根本原因,留守兒童是我國社會轉(zhuǎn)型期的附產(chǎn)品。要解決好留守兒童問題,縮短城鄉(xiāng)差距是根本。

一方面,國家和政府應(yīng)改變城鄉(xiāng)二元體制,包括戶籍制度、教育制度、住房制度等,讓留守兒童隨父母進(jìn)城就學(xué)成為可能。根據(jù)目前城鄉(xiāng)戶籍制度、義務(wù)教育制度的規(guī)定,留守兒童進(jìn)城就學(xué)的九年義務(wù)教育并不能實(shí)行免費(fèi),其父母無法負(fù)擔(dān)高昂的學(xué)費(fèi)及其他費(fèi)用,才被迫把孩子留守在農(nóng)村。因此,改變戶籍制度、教育制度,不僅可以保障好農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)利,而且也可以為他們的子女提供良好的學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。

另一方面,國家政策應(yīng)向農(nóng)村傾斜,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。雖然國家和政府已把注意力放在“三農(nóng)”問題上,但保護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。農(nóng)業(yè)落后于工業(yè),農(nóng)村落后于城市,城鄉(xiāng)差距如此之大,農(nóng)民工才不得不進(jìn)城務(wù)工。大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè),吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,不僅可以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),而且可以解決留守兒童問題,從源頭上減少留守兒童的數(shù)量。

(二)重點(diǎn)是加強(qiáng)家庭教育力度,保障學(xué)校教育

父母作為留守兒童的法定監(jiān)護(hù)人,應(yīng)當(dāng)依法履行好其監(jiān)護(hù)職責(zé)。當(dāng)今世界各國都采取兒童利益最優(yōu)原則,我國也不應(yīng)例外,應(yīng)強(qiáng)化父母保護(hù)子女利益的意識。留守兒童都處于身心都需要成長、正確引導(dǎo)的階段,家庭教育必不可少,而且必須保證家庭教育的質(zhì)量。我《國民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《婚姻法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》都明確規(guī)定父母應(yīng)切實(shí)履行其監(jiān)護(hù)職責(zé),只有父母依法履行其監(jiān)護(hù)職責(zé),才能發(fā)揮家庭教育的作用,并對學(xué)校教育作用的發(fā)揮起促進(jìn)作用。

學(xué)校應(yīng)為留守兒童提供與非留守兒童同等的學(xué)校教育,并給予留守兒童更多的關(guān)懷,比如在留守兒童較多的地區(qū),可開辦寄宿制學(xué)校,滿足他們的住宿就學(xué)需求。同時(shí),要研究創(chuàng)新教育教學(xué)方法,學(xué)校在課程設(shè)置上,要加強(qiáng)生存、安全、法制、心理健康等方面的教育,引導(dǎo)留守兒童自立、自強(qiáng)、自尊,幫助他們安全走過人生的關(guān)鍵時(shí)期[4]。學(xué)校教育作為留守兒童接受教育最主要的方式,如果作用得到發(fā)揮,可以填補(bǔ)家庭教育的部分缺位,能保障留守兒童身心健康成長,提高學(xué)習(xí)能力、溝通能力。

(三)關(guān)鍵是健全相關(guān)制度,完善相關(guān)法律

首先,設(shè)立親權(quán)制度。在我國《婚姻法》、《未成年人保護(hù)法》和其他相關(guān)法律中有關(guān)于親權(quán)內(nèi)容的規(guī)定,但是我國立法未使用親權(quán)這一概念。《婚姻法》第十五條規(guī)定:“父母對子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)、父母不履行撫養(yǎng)義務(wù)時(shí),未成年的或不能獨(dú)立生活的子女有要求父母給付撫養(yǎng)費(fèi)的權(quán)利?！钡谑邨l規(guī)定:“父母有管教和保護(hù)未成年子女的權(quán)利和義務(wù)?！薄段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第八條規(guī)定:“父母或其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)依法履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。”第十二條規(guī)定:“父母或其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。”從上述法律規(guī)定來看,我國親權(quán)的內(nèi)容僅包括撫養(yǎng)、教育、管教、保護(hù)等權(quán)利和義務(wù),以及為未成年子女造成的他人損害時(shí)進(jìn)行賠償?shù)牧x務(wù),而且權(quán)利義務(wù)要求極不明確,規(guī)定得較簡略,缺乏可操作性。所以,我們必須借鑒國外婚姻家庭法的經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國的具體情況,來建立我們自己的親權(quán)制度。

留守兒童父母監(jiān)護(hù)缺位,與我國未在法律上確立親權(quán)制度以及親權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不健全有關(guān)。親權(quán)制度是我國規(guī)范親子之間保護(hù)教養(yǎng)關(guān)系的最佳立法模式,在法律上建立親權(quán)制度,尤其是明確親權(quán)的具體內(nèi)容,有利于父母行使其親權(quán),并進(jìn)而幫助解決留守兒童問題。

其次,完善監(jiān)護(hù)制度。我國《民法通則》和《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律對監(jiān)護(hù)制度已有比較全面的規(guī)定,但現(xiàn)行法律未明確監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的方式,也沒有規(guī)范和確認(rèn)監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度,對監(jiān)護(hù)人未依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)承提的法律責(zé)任也規(guī)定得較模糊等。大陸法系的大多數(shù)國家明文規(guī)定設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)關(guān),采用監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)雙重監(jiān)督體制。而且隨著各國或地區(qū)對被監(jiān)護(hù)人利益保護(hù)的加強(qiáng),公權(quán)力開始介入屬于傳統(tǒng)司法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)事務(wù),并已成為一種趨勢[5],我國在完善監(jiān)護(hù)制度時(shí)可以予以借鑒。

我國監(jiān)護(hù)制度應(yīng)該予以完善,一定要明確監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的具體方式、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度和監(jiān)護(hù)人未依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。這樣才可以強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的法律意識與法律責(zé)任,對未依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的留守兒童的父母依法追究其法律責(zé)任,從根本上解決留守兒童問題。

再次,完善我國的《義務(wù)教育法》和《未成年人保護(hù)法》。2006年9月1日開始實(shí)施的《義務(wù)教育法》,改變了以往農(nóng)村孩子就學(xué)難的問題。由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度,農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工仍是農(nóng)村戶口,其子女進(jìn)城接受義務(wù)階段的教育卻不能享受免費(fèi),這是很多農(nóng)民工子女成為留守兒童的原因。因此必須完善《義務(wù)教育法》,明確農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的學(xué)校機(jī)構(gòu),修改有關(guān)適齡兒童在戶籍所在地就近入學(xué)的規(guī)定,從法律層面為農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城就讀掃除障礙,真正實(shí)現(xiàn)“教育公平”的原則。

1992年1月1日起開始施行《未成年人保護(hù)法》,歷經(jīng)近20年,很多地方已不能適應(yīng)目前保護(hù)未成年人的需要,尤其對于當(dāng)前出現(xiàn)的留守兒童這一特殊弱勢群體保護(hù)問題沒有相關(guān)規(guī)定,因此必須對該法進(jìn)行修改。在對該法進(jìn)行修改的過程中,應(yīng)加入“留守兒童監(jiān)護(hù)委托制度”,明確受委托監(jiān)護(hù)人的職責(zé),確定留守兒童監(jiān)護(hù)主體、具體監(jiān)護(hù)職責(zé),為切實(shí)保障留守兒童的權(quán)益提供法律支持。

最后,為留守兒童提供法律援助。用法律援助剛性手段,來強(qiáng)化政府和社會的治理功能,促使政府和社會這兩只手都硬起來,從而使留守兒童問題的解決手段能覆蓋到邊、治理到底、根治到位,達(dá)到標(biāo)本兼治的目的[6]。我國留守兒童權(quán)益受到侵害的案件很多,通過為留守兒童提供法律援助,強(qiáng)化留守兒童自身的法律和自我保護(hù)意識,在其權(quán)益受到侵害時(shí),由提供法律援助的工作人員為留守兒童尋找最佳解決途徑,切實(shí)保護(hù)留守兒童的生命健康權(quán)、受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)。

注釋:

① 我國《民法通則》第十六條規(guī)定:“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人?！钡谑藯l規(guī)定:“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé),保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益,除為被監(jiān)護(hù)人的利益外,不得處理被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)?！?/p>

② 我國《未成年人保護(hù)法》第十條規(guī)定:“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境,依法履行對未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。”

③ 資料來源于http://www.ho rise.com/New s/2010-05 -07/ho rise0000127931_7.shtm l。

④ 資料來源于http://www.gd.xinhuanet.com/dishi/ 2010-04/07/content_19450245.htm。

⑤ 資料來源于http://www.farmer.com.cn/w lb/nm rb/ nb7/200509010076.htm。

⑥ 資料來源于http://www.women.o rg.cn/allnew s/02/ 2905.htm l。

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Custody Status of Children Left Behind in Rural Areas and Construction of the Mechanism of Protection

DENG Yuan-nü
(School of Law,Hunan University,Changsha 410082,China)

Based on the custody status and features of a special vulnerable groups——the children left behind in China's social transition,this paper analyzes the absence of parental care,of the children left behind,their damaged of life and health,the right of receiving education,and the right of development.This paper tries solve the problem of children left behind,by way of changing the urban-rural economic structure,developing the rural economy,combining education of family and education of school,continuing to improve law s of children protection,and so on.

children left behind;custody status;rights;mechanism of protection

DF529

A

1671-1181(2010)04-0086-04

2010-05-06

鄧媛女(1985-),女,湖南郴州人,碩士研究生,研究方向:民商法。

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