李宗才, 韋春生

(1.合肥師范學(xué)院經(jīng)濟系,安徽合肥230061;2.安徽省舒城縣水利局,安徽舒城237100)

對農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的思考

李宗才1, 韋春生2

(1.合肥師范學(xué)院經(jīng)濟系,安徽合肥230061;2.安徽省舒城縣水利局,安徽舒城237100)

農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)性設(shè)施,是發(fā)展農(nóng)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ),在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長,提高農(nóng)民生活水平,保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等方面具有不可替代的重要作用。在新時期條件下如何更好的加強農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)不僅直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)的安全,也直接關(guān)系到有限水資源充分合理持續(xù)可利用和整個社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的問題。

小型農(nóng)田水利;存在問題;投資主體

胡錦濤同志在2009年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議上明確指出:“要大力加強農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),重點加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè),實施新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃,全面完成大中型水庫除險加固任務(wù),加強水利特別是中小型農(nóng)田水利建設(shè),加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田,推進電網(wǎng)改造,飲水安全,農(nóng)村道路等建設(shè)?！盵1]這充分說明了加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性。水利工程設(shè)施建設(shè)更顯突出,水利是農(nóng)業(yè)的命脈,農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。在人增、地減、水少的嚴(yán)重形勢下,為保障國家糧食安全,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力必須加強對農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)?？墒墙鼛啄陙?隨著農(nóng)村稅費取消,農(nóng)村相應(yīng)取消了義務(wù)工和勞動積累工后,農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量銳減,農(nóng)田水利建設(shè)滑坡。這不僅直接影響了當(dāng)前的糧食增產(chǎn),而且嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高[2]。

一、農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)目前存在的問題

中型水利設(shè)施建設(shè)主要指一些主干河流和大中型水庫,而小型農(nóng)田水利設(shè)施主要分布在田間地頭的池塘和溝渠以及小型水壩。這些農(nóng)田水利設(shè)施對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善具有大中型水利設(shè)施所不能替代的直接作用,可以起到蓄水排澇和緩解旱情的作用,同時也為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少投資成本;而且大中型農(nóng)田水利設(shè)施效益的發(fā)揮也離不開小型農(nóng)田水利設(shè)施的配套。因此,小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)在糧食安全和國民經(jīng)濟中的地位顯得尤為重要。可是近幾年來,小型農(nóng)田水利設(shè)施越來越弱化,甚至已失去它應(yīng)有的作用。當(dāng)前小型農(nóng)田水利設(shè)施存在的問題主要有:

(一)河流塘壩設(shè)施失修老化

現(xiàn)有的水利工程大部分是上個世紀(jì)修建的,且排水標(biāo)準(zhǔn)很低,目前功能普遍弱化。既造成排澇能力弱,農(nóng)田積水無法排除,又導(dǎo)致提灌能力差,不能滿足灌溉需要。如安徽省的滁河,它是上個世紀(jì)60年代末、70年代初由全椒、含山、和縣三縣聯(lián)手在原滁河的基礎(chǔ)上重新設(shè)計規(guī)劃投資開建的。全長100多公里,投入勞力百萬人以上,為三縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全做出了極大的貢獻。改革開放后的30年,此河基本上處于有人用而無人管理的狀態(tài),導(dǎo)致了河床逐年升高,蓄水量下降,河口變窄,堤防低矮,又加之農(nóng)戶在兩岸隨意建房,無法加固提高,使全椒縣從1991年到2008年水旱災(zāi)頻發(fā),其中有三次大的洪災(zāi),直接經(jīng)濟損失達到10億元[3]。而且一些涵洞壩閘塌陷老化,旱季河水不能及時灌溉到田間,雨季到來時也不能及時排除。

(二)農(nóng)村小型水利設(shè)施無人問津

田間的一些水利設(shè)施,如小型水壩、池塘、溝渠等,多數(shù)是計劃經(jīng)濟時期修建起來的。隨著家庭承包制的發(fā)展,也開挖新建了一些新的溝渠排灌設(shè)施。但自從取消了農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村的“兩工”也隨之取消,田間的一些水利設(shè)施基本無人問津?，F(xiàn)在有的已是雜草叢生、涵管堵塞、排灌不暢,使有限的水資源沒能充分發(fā)揮灌溉作用,有許多自然村莊原有的大小池塘均已變成耕地,甚至有的已被多年的雨水沖刷變成荒地。如安徽省舒城縣,全縣有17500口蓄水塘壩因無人問津和經(jīng)費投入不足,使原來的大塘變小塘,深塘變淺塘,活塘變廢塘,溝渠變平地。①舒城縣農(nóng)田水利建設(shè)工程規(guī)劃(2008-2020)征求意見稿有的自然村目前連蓄水量為1萬m3的池塘也沒有。每年春耕時,農(nóng)戶不得不從幾公里、甚至十幾公里以外的大江、河、湖和大中型水庫引水耕種。這不僅增加了生產(chǎn)成本,同時在逢到雨水天氣時,由于沒有溝渠池塘的蓄水和排水功能,就容易形成積澇。再者,由于小型農(nóng)田水利設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和農(nóng)民隨意在良田上大肆開溝挖渠,這不僅浪費了土地資源和水資源,而且破壞了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。

二、農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)存在問題的原因分析

(一)對水利的投資結(jié)構(gòu)不合理抓大放小

自上個世紀(jì)90年代以來,國家對水利工程的投入在逐年增加,但重點是對大江、湖泊、主干河流和大中型水庫的防災(zāi)加固,忽視或消減了對農(nóng)村小型水利工程的建設(shè)。據(jù)有關(guān)資料記載,有的縣小型水利工程建設(shè)的投資不到基本項目投資的百分之一,甚至千分之一。尤其是農(nóng)田小型水利設(shè)施建設(shè),如2009年,中央財政進一步加大對安徽小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金控制指標(biāo)為19400萬元。其中,19個小型農(nóng)田水利重點縣15200萬元,小型農(nóng)田水利專項工程3800萬元,獎勵全國農(nóng)田水利基本建設(shè)先進縣400萬元。與此同時,省財政配套資金5000萬元用于小型農(nóng)田水利建設(shè)工程專項資金,比2008年多增加了1000萬元[5]。而這些資金都用在大中型水庫、長江堤防、主干河流堤壩除險加固上,用在大中型水利工程配套設(shè)施的小型田間溝渠、塘、壩上卻為零。經(jīng)調(diào)查,農(nóng)民對這種抓大放小的做法很有意見。

(二)農(nóng)戶投資欲望和能力缺乏

1.農(nóng)戶對農(nóng)田水利建設(shè)缺乏信心

實行家庭承包制度后,由于土地細(xì)碎分散,經(jīng)營面積小,無法形成規(guī)模,改善農(nóng)田水利設(shè)施條件有限。有些地方土地承包5年或10年一調(diào)整,農(nóng)民對改善耕作范圍內(nèi)的水利設(shè)施缺乏積極性。再者,農(nóng)民收入增長緩慢,且收入也極不穩(wěn)定,因農(nóng)產(chǎn)品的需求的收入彈性和需求的價格彈性較小,農(nóng)業(yè)同其他行業(yè)相比經(jīng)營風(fēng)險相對較大。按照恩格爾系數(shù)理論,隨著人們的收入水平和生活水平的提高,人們花在食品方面的支出在總支出中所占的比重會持續(xù)降低。這說明對產(chǎn)品的需求量并沒有因人們的收入的增加而相應(yīng)的提高,人們對農(nóng)產(chǎn)品的需求量是既定的,也不會因農(nóng)產(chǎn)品的價格下降而引起對農(nóng)產(chǎn)品需求量增加。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增加時,銷售量卻不會因產(chǎn)量的增加而增加了銷售,反而會在特殊情況下會導(dǎo)致增產(chǎn)不增收[6]。因此農(nóng)民為了降低生產(chǎn)成本,自然會減少對農(nóng)田小型水利設(shè)施的投入,也拿不出資金用于改善農(nóng)田小型水利設(shè)施建設(shè)。

2.農(nóng)戶對小型農(nóng)田水利投資缺乏

農(nóng)戶對小型農(nóng)田投資所需的資金來源主要靠自家經(jīng)營收入在消費后的余額。經(jīng)對安徽定遠縣桑澗鎮(zhèn)農(nóng)戶的調(diào)查,耕種10畝地的農(nóng)戶,在正常年景的情況下,每畝生產(chǎn)投資在500-600元之間。每畝純收入在800-1000元,扣除自家消費的各項正常開支后,全年每戶的純收入余額也只有3000-4000元。如遇到家庭的特殊情況問題,幾乎沒有余額。那么,對小型農(nóng)田水利的建設(shè)投資只能依靠農(nóng)村信用社的貸款,可是由于農(nóng)戶收入的不穩(wěn)定性,信用社為了避免資金風(fēng)險也不太情愿把錢貸給農(nóng)戶,即使給予貸款也要求農(nóng)戶提供抵押品。這就造成許多農(nóng)戶因無法提供抵押擔(dān)保而無法獲得貸款,引起農(nóng)戶投資所需資金短缺,對小型農(nóng)田水利建設(shè)投入的缺乏就具有必然性。

3.農(nóng)民組織化程度低

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織無力改善小型農(nóng)田水利設(shè)施的情況下,沒有哪一家合作經(jīng)濟組織能很好地把農(nóng)戶組織起來,共同出資改善農(nóng)田水利設(shè)施條件。農(nóng)田水利基本建設(shè)是公益事業(yè),農(nóng)村稅費改革后也取消了農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工,在國家投資有限的情況下,地方財政也無錢投入,“一事一議”存在難度,完善小型農(nóng)田水利建設(shè)難成現(xiàn)實[6]。

(三)農(nóng)村基層干部的畏難情緒

農(nóng)村的農(nóng)田水利設(shè)施屬于公共產(chǎn)品的公益性質(zhì)。隨著農(nóng)村稅費改革,農(nóng)村的公共積累和提留被取消,農(nóng)村原來的公益性建設(shè)投入的“兩工”政策被停止使用,使得農(nóng)村基層干部對農(nóng)民的集體組織能力和統(tǒng)一調(diào)配的功能被弱化。每做一件村里的公益性事情都要通過法定的“一事一議”程序來實施,結(jié)果是農(nóng)戶的思想很難統(tǒng)一起來。因此,在新時期的形勢下,農(nóng)村基層干部要做好農(nóng)民的組織工作和動員工作確確實實面臨著比較大的壓力和困難。在一定程度上給基層干部在思想上和行動上帶來一定的畏難情緒。

(四)管理不完善和產(chǎn)權(quán)不明

由于農(nóng)村實行家庭承包責(zé)任制,使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織退出農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的主體行列,加之農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的歸屬不明確,導(dǎo)致其管理責(zé)任不落實,農(nóng)民的分散經(jīng)營和農(nóng)田水利的集體受益之間的矛盾日益突出。目前,農(nóng)田的一些小型水利工程在整體上處于吃老本狀況,大量的公益性為主的小型灌溉蓄排水渠道運行管理和維護責(zé)任難以落實,老化失修的趨勢沒有得到應(yīng)有的遏制。

隨著土地分配到戶的自由經(jīng)營,農(nóng)民的集體意識淡化。對農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的“投入大鍋飯、使用大鍋水”的情況沒能發(fā)生根本性的變化。土地私人經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與水利設(shè)施的共有性質(zhì)產(chǎn)權(quán)不能對接,導(dǎo)致農(nóng)民對水利建設(shè)的參與沒有積極性。水利作為共有資產(chǎn),各級政府應(yīng)該承擔(dān)起農(nóng)村小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理責(zé)任,但是在政府財政資金不足的情況下,小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護難以進行[2]。

三、對農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)的幾點建議

(一)增加對農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入

國家應(yīng)該從小型農(nóng)田水利設(shè)施的特殊性和糧食安全的角度出發(fā),加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。國家和省財政除繼續(xù)對大、中型水利設(shè)施除險加固的投入以外,應(yīng)劃撥出一定專項資金對農(nóng)村的塘、壩、溝渠進行修建規(guī)劃,確保有一定的比例資金用于改建農(nóng)田小型水利設(shè)施建設(shè)。各級地方政府應(yīng)從實際出發(fā),列出重點項目、中型項目、小型項目,分清輕、重、緩、急,有重點、分步驟地解決農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的突出問題,抓大不放小保證本地區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施配套條件年年有新的改善。同時,要建立合理的投資分擔(dān)比例機制,依據(jù)誰受益誰投資和財政與產(chǎn)權(quán)相對等原則,緩解地方政府的財政困難,增加對小型農(nóng)田水利工程建設(shè)投入,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

(二)改革小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度,鼓勵農(nóng)戶對小型農(nóng)田水利設(shè)施的投入

要在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,按照“誰投資、誰建設(shè)、誰所有、誰管理、誰受益”的原則,積極推進農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革,不斷放開放活現(xiàn)有小型農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)。促進農(nóng)民對農(nóng)田水利設(shè)施投入的積極性。為了緩解地方政府對農(nóng)田小型水利設(shè)施建設(shè)中的資金短缺,調(diào)動各方面的積極性,可采用以下幾種方式進行:一是以自然村為單位的集體投資,籌資方法可按照農(nóng)戶承包地畝數(shù)進行籌集,實行共投共享原則。這主要用于蓄水量在5萬立方以上和10萬立方以下的水域設(shè)施建設(shè)上。二是農(nóng)戶獨資興辦農(nóng)田水利設(shè)施。這主要用于田間“一公里”溝渠排水灌溉設(shè)施上。三是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間自愿組織共籌資金興辦農(nóng)田水利設(shè)施。這主要用于蓄水量在1-2萬立方的池塘上。四是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、農(nóng)戶三方籌集資金共同建設(shè)農(nóng)田水利工程建設(shè)。以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))投入為主、村、農(nóng)戶投入為輔。只有明確責(zé)任權(quán)利,切實保護好、開放好、建設(shè)好、利用好農(nóng)田水利工程,不斷創(chuàng)新小型農(nóng)田水利設(shè)施多元化投資主體,才能真正落實“誰投資、誰建設(shè)、誰所有、誰管理、誰受益”的原則,才能切實增加小型農(nóng)田水利設(shè)施服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

(三)強化管護制度,確保小型農(nóng)田水利建設(shè)順利進行

加快農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的管理制度改革,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況建立農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理機制或模式,積極倡導(dǎo)農(nóng)戶參與農(nóng)田水利項目規(guī)劃。

1.重新審視“兩工”與搞好小型農(nóng)田水利建設(shè)的關(guān)系

農(nóng)村“兩工”管理在農(nóng)田水利建設(shè)方面發(fā)揮過很大作用。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消,“兩工”也隨之取消。有人認(rèn)為投工投勞是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),片面地強調(diào)農(nóng)村免除農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)該由國家和地方財政包攬,農(nóng)民不應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)田水利建設(shè)義務(wù),為此而影響了農(nóng)田水利建設(shè)的開展。在新時期的形勢下,很多地方還未能找到開展農(nóng)田水利建設(shè)的有效辦法或模式,對此各級地方政府要認(rèn)真積極探索在新形勢之下開展農(nóng)田水利基本建設(shè)的新機制、新辦法。要嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條件的管理界限,本著自愿互利、注重實效的原則,由村民自治委員會通過相應(yīng)的民主決策程序來引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞搞好農(nóng)田小型水利建設(shè)。

2.規(guī)范“一事一議”法定程序

遵循“減輕、規(guī)范、民主、公開”的原則,采取“一河一議”、“一塘一議”、“一渠一議”的辦法,嚴(yán)格操作程序,通過集體討論和民主表決來決定是否籌資籌勞,決定需要怎樣的公共產(chǎn)品服務(wù)。推行民主議事,用民主的辦法來推動農(nóng)村農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展。

3.互助合作,建設(shè)跨鄉(xiāng)小型水利工程

對于跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村的河流、溝渠、塘壩等區(qū)域性農(nóng)村農(nóng)田水利工程建設(shè),按照“誰收益、誰負(fù)擔(dān)”的原則,由縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織受益鄉(xiāng)村或村村自愿組合開展相互協(xié)作。在“一事一議”籌資籌勞限額內(nèi)實行統(tǒng)籌安排,采用借工、換工或有償用工等辦法組織實施,實現(xiàn)“推磨轉(zhuǎn)圈、輪流受益”[2]。為此,各級地方基層組織或部門應(yīng)密切協(xié)作,在新時期新形勢下開創(chuàng)農(nóng)田水利建設(shè)管理的新局面。

(四)政府應(yīng)該把小型農(nóng)田水利建設(shè)納入自己工作目標(biāo),使之制度化、常態(tài)化

在當(dāng)前情況下,國家不可能把大量的財力用于小型農(nóng)田水利建設(shè)上。根據(jù)《中華人民共和國水利法》的“小型農(nóng)田水利設(shè)施的投資建設(shè)由受益單位負(fù)責(zé)”的原則,農(nóng)民是小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的受益者,投資主體也應(yīng)該是農(nóng)民,小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入農(nóng)民應(yīng)該占相當(dāng)大的比重。要把分散經(jīng)營的農(nóng)民思想統(tǒng)一起來,積極性調(diào)動起來,將有關(guān)部門協(xié)調(diào)組織起來。有效搞好小型農(nóng)田水利建設(shè)的難度比較大、問題比較復(fù)雜,只有靠各級政府才能完成。要做好這項工作,就必須將小型農(nóng)田水利建設(shè)納入各級政府工作的議事日程,實行領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)管理,建立層層目標(biāo)管理考核制度。通過建立嚴(yán)格的目標(biāo)考核制度,實施強有力的行政措施,實行一級對一級負(fù)責(zé),一級對一級監(jiān)督制度,使小型農(nóng)田水利建設(shè)形成制度化、常態(tài)化,只有這樣才能保證小型農(nóng)田水利建設(shè)長期、持久、有效地開展下去[6]。

[1] 光明日報[N].2009-12-08.

[2] 曹鵬宇.農(nóng)村改革新時期推進小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)探討[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2009,(9).

[3] 安徽日報[N].2009-12-09.

[4] 安徽省財政廳農(nóng)業(yè)處.小型農(nóng)田水利工程項目建設(shè)工作要統(tǒng)籌謀劃突出重點[J].農(nóng)村財政與財務(wù),2009,(11).

[5] 劉鐵軍.小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資主體缺位原因分析[J].東北水電,2004,(8).

[6] 劉霆.小型水利工程建設(shè)的思考[J].建筑與工程,2007,(23).

(責(zé)任編輯 陶有浩)

Some Thoughts on Construction of Rural Water Conservancy Projects of Small Scale

LI Zong-cai1, WEI Chun-sheng2

(1.Department ofEconomics,Hef ei N ormal University,Hef ei230061; 2.S hucheng Water Conservancy B ureau,A nhui Province,S hucheng237100,China)

Construction of rural water conservancy projects of small scale is the elementary facilities of agriculture and rural economy,and the material basis for agricultural development,which plays an important role in improving agricultural production condition,guaranteeing the rural sustained and steady growth of rural economy,improving farmers;living standard and protecting rural ecological environment.Presently, how to strengthen the construction of rural water conservancy projects of small scale will not only be related to the safety of grain production,but also to the reasonable and sustained use of the limited water resources and the sustained economic development of the whole society.

rural water conservancy projects of small scale;existing problems;investment subject

F303.1

A

1674-2273(2010)05-0030-04

2010-06-17

安徽省科技廳軟科學(xué)基金項目(09030503061)

李宗才(1950-),男,安徽全椒人,合肥師范學(xué)院經(jīng)濟系副教授;韋春生(1968-),男,安徽舒城人,安徽省舒城縣水利局工程師。