李文輝

(湖南省大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 傳媒管理系，湖南 長沙 410100)

改革開放以來，我國傳媒業(yè)雖然經(jīng)歷了從機關(guān)到事業(yè)單位，到事業(yè)單位、企業(yè)化管理，再到初步融入市場經(jīng)濟的改革發(fā)展進程，但從整體來看，它仍是一個特殊的政府規(guī)制下的產(chǎn)業(yè)。面對各種挑戰(zhàn)和問題，傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制改革勢在必行。

一、傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的成因分析

政策、制度和法律引導(dǎo)在經(jīng)濟學(xué)理論中被稱為“政府規(guī)制”理論。政府規(guī)制是指具有法律地位的、相對獨立的政府規(guī)制者(機構(gòu))依照一定的法律和政策，以矯正和改善市場機制內(nèi)在的問題為目的，干預(yù)和干涉經(jīng)濟主體(主要是企業(yè))活動的行為。政府規(guī)制可分為直接規(guī)制和間接規(guī)制。其中，直接規(guī)制又可分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩部分。傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的制度體系主要由經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩部分構(gòu)成。在我國，傳媒產(chǎn)業(yè)是精神產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)一體化的產(chǎn)業(yè)，具有雙重屬性。因此，對傳媒產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制有別于其他產(chǎn)業(yè)，政府對傳媒業(yè)進行規(guī)制是一種歷史必然。

(一)傳媒的壟斷性與政府規(guī)制

自然壟斷是實行政府規(guī)制的重要原因。傳媒產(chǎn)業(yè)屬于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，其網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與營運有賴于巨額設(shè)備投資、批量產(chǎn)品生產(chǎn)與營銷、龐大的受眾群體。例如廣播電視信號的發(fā)送和傳送，在一定范圍內(nèi)只存在一套信號發(fā)射和傳送設(shè)施才符合規(guī)模經(jīng)濟的要求，因此，資源保護問題為政府規(guī)制提供了依據(jù)。由于無線頻譜是一種稀缺資源，政府通過使用無線電頻譜許可證制度較好地解決了這一問題。

傳媒產(chǎn)業(yè)的壟斷最突出的特點是：壟斷依靠市場和行政的雙重力量形成，既具有計劃經(jīng)濟體制下國家壟斷的特點，又融入了市場經(jīng)濟體制下市場壟斷的某些成分，依托目前尚不完善的市場機制來操縱壟斷，這是一種“行政性市場壟斷”。[1]長期以來，受政府規(guī)制的影響，我國傳媒業(yè)條塊分割，傳媒資源無法通過市場實現(xiàn)優(yōu)化配置。這是我國傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的重要原因之一。

(二)信息不對稱與政府規(guī)制

在傳媒市場上，信息不對稱現(xiàn)象是很常見的。例如，廣播電視的廣告播出量就是一個買方(讀者和廣告客戶)難以確切了解的信息。信息不對稱必然會使供求雙方的行為發(fā)生各種變異，降低市場效率，導(dǎo)致市場失靈。這為政府對信息不對稱問題實行規(guī)制，以校正市場失靈提供了理論依據(jù)。政府規(guī)制具有權(quán)威性和強制性，政府可以運用其公共權(quán)力，彌補市場失靈。

(三)傳媒的外部性與政府規(guī)制

所謂外部性，是指某個經(jīng)濟主體的活動對其他經(jīng)濟主體帶來的利益或損害，如果帶來利益則為外部經(jīng)濟性，否則為外部非經(jīng)濟性。傳媒產(chǎn)品的外部非經(jīng)濟性是其特殊的使用價值決定的。好的傳媒產(chǎn)品的正面效應(yīng)可以無限擴張，不好的傳媒產(chǎn)品的負(fù)面效應(yīng)也可以無限擴張，這就需要政府從國家利益和公眾利益出發(fā)對傳播主體、內(nèi)容和方式作出安排和決策，趨利避害。因為政府規(guī)制有可能產(chǎn)生失靈，所以，政府規(guī)制的方式和力度必須適當(dāng)。

二、我國傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制存在的主要問題

(一)規(guī)制理念不成熟

非市場經(jīng)濟規(guī)制特征導(dǎo)致傳媒市場運作效率低下。在政府規(guī)制的依據(jù)變化的背后，實際上是傳統(tǒng)行政管理模式的延續(xù)。在市場進入、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和市場邊界等重大問題上，政府有關(guān)部門仍然擁有決定權(quán)。加之政府職能轉(zhuǎn)化進程的滯后，傳媒產(chǎn)業(yè)目前的政府規(guī)制模式與傳統(tǒng)的計劃管理之間無實質(zhì)區(qū)別。再者，傳媒產(chǎn)業(yè)長期受到政府的保護，缺乏外在的競爭壓力，抑制了媒體的創(chuàng)新精神。

(二)規(guī)制體系不完善

“20世紀(jì)期間，在整個西方世界，大眾傳播的發(fā)展可以說是科學(xué)和法律的共同產(chǎn)物。”[2]至今，我國傳媒產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制基本上是在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立運行的，規(guī)制對象基本上屬于國有企業(yè)和所謂的事業(yè)單位，所以，對完備的規(guī)制體系和規(guī)制的法律環(huán)境需求并不迫切，行業(yè)基本法尚未出臺。在已頒布的《廣播電視管理條例》等行業(yè)法規(guī)中，也沒有對市場經(jīng)濟條件下傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機構(gòu)的權(quán)限作出系統(tǒng)、有效的規(guī)定。

(三)規(guī)制手段不合理

目前，我國傳媒產(chǎn)業(yè)不合理的規(guī)制手段主要體現(xiàn)在有些規(guī)制領(lǐng)域不恰當(dāng)?shù)夭捎昧诉^于嚴(yán)格或有失偏頗的手段，致使在能夠確保實現(xiàn)有關(guān)規(guī)制目標(biāo)的同時，整個傳媒產(chǎn)業(yè)的資源配置陷入低效率的狀態(tài)，甚至造成了消費者正當(dāng)權(quán)益受到完全可以避免的侵害。這具體表現(xiàn)在兩個方面：一是進入壁壘過高。進入規(guī)制政策中對非國有資本、外資進入傳媒業(yè)的原則禁止，雖然為我國傳媒產(chǎn)業(yè)社會性規(guī)制的順利實施創(chuàng)造了有利的微觀基礎(chǔ)，但同時極大地阻礙了傳媒產(chǎn)業(yè)的市場競爭和資源配置效率的改善。二是規(guī)制方式過時。對頻道的數(shù)量規(guī)制和對經(jīng)營范圍的規(guī)制難以形成優(yōu)勝劣汰的競爭機制，阻礙了業(yè)內(nèi)資源配置效率的進一步提高。

(四)規(guī)制成本過高

現(xiàn)行的嚴(yán)格的規(guī)制制度導(dǎo)致規(guī)制成本過高，一方面造成尋租活動中社會資源的浪費，另一方面造成規(guī)制費用極大的浪費。規(guī)制范圍越廣，規(guī)制項目越細(xì)，政府規(guī)制部門的規(guī)模就越龐大，各種行政支出和規(guī)制費用也隨之不斷上升。

三、改革和完善傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的思考與建議

從整個中國經(jīng)濟的市場化進程來看，傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革實際上是國家社會經(jīng)濟體制改革不可分割的組成部分。它的改革目標(biāo)必須與整個國家經(jīng)濟市場化改革的目標(biāo)一致，使傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革成為國家經(jīng)濟市場化改革的積極推動力量，塑造適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的、規(guī)范合理的傳媒產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制體系，并使之成為未來較為完善的市場經(jīng)濟條件下的社會經(jīng)濟管理體制的重要組成部分。

(一)改革管理體制，實行分類管理

對傳媒產(chǎn)業(yè)實行分類管理是使傳媒產(chǎn)業(yè)朝著有序、規(guī)范方向運行的制度基礎(chǔ)。我國可以借鑒其他國家通行的做法和國內(nèi)其他行業(yè)的分類管理經(jīng)驗，采用分類傳媒管理模式解決現(xiàn)存的問題。對傳媒進行分類管理，即將傳媒劃分為兩類：公益性傳媒和營利性傳媒。[3]一方面，實行分類管理有助于依法保障宣傳喉舌功能的發(fā)揮。到20世紀(jì)90年代，省級以上傳媒大多已停止財政撥款，實行自負(fù)盈虧，自我發(fā)展。傳媒經(jīng)營收入的絕大部分來源于廣告經(jīng)營收入。從中央傳媒到地方各級傳媒，都有相當(dāng)版面和播出時間被各種廣告所占用，有些還是隱形廣告，這是傳媒自身利益相對獨立性所造成的福利追求最大化導(dǎo)致的必然結(jié)果。因此，我國建立分類管理的傳媒管理法律制度，依法確立公益性傳媒的法律地位、法定職能、公共權(quán)力、經(jīng)費來源、營運規(guī)則，將從制度上根本保證傳媒的宣傳喉舌作用的發(fā)揮，為其承擔(dān)社會公共職能提供合法保障。另一方面，實行分類管理有助于傳媒業(yè)的市場規(guī)范。改革開放以來，傳媒市場已經(jīng)形成，這自然需要相應(yīng)的法律制度來調(diào)整整個市場。國家肯定一定范圍內(nèi)傳媒的商業(yè)屬性，并建立一套相應(yīng)的傳媒體系，對營利性傳媒進行類型化法律規(guī)制，將對整個傳媒市場的規(guī)范發(fā)展起到積極作用。

傳媒產(chǎn)業(yè)分類管理可以采取以下具體措施：1. 對傳媒產(chǎn)業(yè)主體及其產(chǎn)品進行分類指導(dǎo)，對公益性傳媒和營利性傳媒實行不同的產(chǎn)業(yè)政策。公益?zhèn)髅綆в泻軓姷囊庾R形態(tài)性，承擔(dān)黨和國家的宣傳任務(wù)，對其傳媒產(chǎn)品采用政府采購的方式。對于營利性傳媒，在強調(diào)其社會責(zé)任的前提下完全采用市場化的運作方式，其傳媒產(chǎn)品全面推向市場。2. 對營利性傳媒經(jīng)營機構(gòu)全面實行公司化改造。依照《中華人民共和國公司法》，將現(xiàn)有的營利性傳媒經(jīng)營機構(gòu)改制為國有獨資公司或股權(quán)多元化的有限責(zé)任公司，使之真正成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟實體，變國家與營利性傳媒經(jīng)營機構(gòu)之間的行政隸屬關(guān)系為一種新型的資產(chǎn)經(jīng)營的委托代理關(guān)系。

(二)放松經(jīng)濟性規(guī)制，改善社會性規(guī)制

面對全球興起的傳媒產(chǎn)業(yè)放松規(guī)制的浪潮，我國對傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制政策將逐步放松與改善。重點是放松傳媒產(chǎn)業(yè)的進入規(guī)制，形成有效競爭格局；鼓勵民營經(jīng)濟進入傳媒產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)投資主體多元化；設(shè)立獨立的規(guī)制機構(gòu)來進行有效的規(guī)制，為傳媒產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展提供制度保障。

1. 放松經(jīng)濟性規(guī)制的建議

(1)改革準(zhǔn)入制度，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域。一是修訂《廣播電視管理條例》等法規(guī)，取消對傳媒的總量、結(jié)構(gòu)和地理分布的控制，轉(zhuǎn)而對申請進入企業(yè)只實行資格審核制。二是重新制定新辦傳媒的資格標(biāo)準(zhǔn)、審核制度和申辦程序。按照分類管理的辦法，先放松對服務(wù)類和專業(yè)類傳媒的市場準(zhǔn)入限制，先形成商業(yè)性最強的細(xì)分市場的開放性競爭，再創(chuàng)造條件逐步放松對綜合類傳媒的市場準(zhǔn)入限制，形成整個傳媒市場的開放式競爭市場。三是取消對國內(nèi)其他資本禁止進入的規(guī)制措施，條件成熟時，還可以放松對外資進入傳媒產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。

(2)放松對傳媒企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)制。只要傳媒企業(yè)提出申請并具備相應(yīng)的資格，經(jīng)審核后規(guī)制機構(gòu)就應(yīng)批準(zhǔn)其同時經(jīng)營各種傳媒產(chǎn)品的申請。同時，對各種傳媒企業(yè)的經(jīng)營范圍實行核準(zhǔn)制，禁止傳媒企業(yè)經(jīng)營政府規(guī)制機構(gòu)核準(zhǔn)范圍以外的業(yè)務(wù)。

2. 改善社會性規(guī)制的建議

(1)完善內(nèi)容審查制度。以選題、節(jié)目審查制度為重點，在加強政策引導(dǎo)的同時，加強播放前的審查工作；加大對內(nèi)容違反法律法規(guī)行為的懲治力度，通過有效的制度安排約束傳媒企業(yè)的行為，使之自覺維護內(nèi)容的合法性；對于專業(yè)性較強產(chǎn)品內(nèi)容的審查，可由規(guī)制機構(gòu)與相關(guān)部門采取分工協(xié)作的方式，并進一步調(diào)整、完善相應(yīng)的法律法規(guī)。

(2)完善審批制度。對有關(guān)審批制度必須進一步規(guī)范化、法制化，盡量用法制化的手段核準(zhǔn)新傳媒的進入，同時按照透明的原則，有關(guān)審批項目的所有法律法規(guī)以及審批項目的所有程序、依據(jù)、要求，無論是中央或是地方政府做出的，均應(yīng)公布。最終目的是實現(xiàn)目前的前置審批制向核準(zhǔn)制、注冊制、備案制過渡。

(3)完善管理制度。改變目前普遍實行的事前管理的機制，使之逐步向事中管理和事后管理過渡，并最終實現(xiàn)事后懲戒的目的。同時，在進入制度、價格制度及違規(guī)處罰等重大規(guī)制措施的決策環(huán)節(jié)，廣泛引入聽證制度，并對現(xiàn)有的聽證程序作出必要的修改和補充，以加強聽證制度的作用。

(責(zé)任編輯 陶新艷)

[參考文獻]

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