陳曉君,洪 非

(1.吉林大學珠海學院,廣東珠海 519041;2.吉林大學經(jīng)濟學院,長春 130021)

農(nóng)村工業(yè)化進程中的土地產(chǎn)權(quán)問題探析

陳曉君1,洪 非2

(1.吉林大學珠海學院,廣東珠海 519041;2.吉林大學經(jīng)濟學院,長春 130021)

綜觀我國農(nóng)村工業(yè)發(fā)展現(xiàn)實,農(nóng)村土地集體所有制對農(nóng)村工業(yè)化的直接影響主要表現(xiàn)為以下三個方面:土地產(chǎn)權(quán)主體虛位致使農(nóng)村工業(yè)很難獲得土地要素、國家行政權(quán)的干擾致使土地征用補償不到位、承包權(quán)對所有權(quán)替代致使農(nóng)村工業(yè)的土地利用存在短視心理。為促進農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展,一方面應明確解決土地集體所有制產(chǎn)生問題的原則,并通過立法明晰農(nóng)民作為集體成員對土地所有權(quán)的掌控程度;另一方面各地也應根據(jù)實際情況,選擇符合自身發(fā)展需要的集體土地所有制實現(xiàn)形式。

土地產(chǎn)權(quán);土地流轉(zhuǎn);集體所有制;農(nóng)村工業(yè)化;農(nóng)村經(jīng)濟

基于脫胎于農(nóng)耕社會和人口眾多的基本國情,我國一直把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題列為國民經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。目前,我國正處于工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要發(fā)展時期,農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)已經(jīng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。而農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟逐步向工業(yè)經(jīng)濟過渡的過程,即所謂的一元化過程,在這個過程中如何合理利用農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的要素——土地資源顯得至關(guān)重要?，F(xiàn)階段我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為集體所有制,農(nóng)民只擁有土地的經(jīng)營權(quán)而沒有所有權(quán),這一產(chǎn)權(quán)制度給農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)帶來一定障礙。怎樣克服農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度給農(nóng)村工業(yè)發(fā)展設(shè)置的障礙,成為工業(yè)化進程中值得深思的重要問題。

一

1.集體所有權(quán)及其本質(zhì)屬性

(1)所有權(quán)的內(nèi)涵。“所有權(quán)是物或財產(chǎn)歸屬關(guān)系在法律上的表述,這是所有權(quán)的本質(zhì)屬性。所有權(quán)與其他物權(quán)相比較,其在存續(xù)上沒有時間限制、在行使上極少限制,是一種永久和充分的物權(quán)。據(jù)此,可將所有權(quán)定義為:將物歸屬于一定的主體并由其永久和充分支配的物權(quán)?！盵1]也就是說所有權(quán)既可以指稱物的歸屬關(guān)系,也可以指稱一個利益范圍的界定?？梢哉f,所有權(quán)是一個標志,可以用它為不同的利益主體劃定一個具有法定效力、其他人不得非法侵入的界限。

(2)關(guān)于集體所有權(quán)的理解。農(nóng)村土地集體所有制的創(chuàng)建是對土地國家所有和農(nóng)民個人私有的一種折中。這種設(shè)計的一個重要假設(shè)便是“農(nóng)村集體”能夠成為一個完備而堅定的主體[2]。在這一所有制之中,全體農(nóng)民組成一個集體擁有對土地的所有權(quán),并且通過村委會來實現(xiàn)這一所有權(quán)形式。由于我國的特殊國情,土地集體所有制是新中國成立之初社會主義“三大改造”的產(chǎn)物,因而集體所有制具有特定的歷史性?，F(xiàn)階段,我國的集體土地所有權(quán)基本上排除了土地所有人占有、使用和自行處分的可能。集體土地由農(nóng)戶承包經(jīng)營,而不由集體占有和使用;集體土地無論為哪一級農(nóng)民集體所有,其都不能自由處分,集體土地所有權(quán)只能因國家征用而消失[3]。

2.土地集體所有制對農(nóng)村工業(yè)化進程的影響

綜觀我國農(nóng)村工業(yè)發(fā)展現(xiàn)實,農(nóng)村土地集體所有制對農(nóng)村工業(yè)化的直接影響主要表現(xiàn)為以下三個方面:

(1)土地產(chǎn)權(quán)主體虛位致使農(nóng)村工業(yè)很難獲得土地要素。在一個完備的法律關(guān)系中,產(chǎn)權(quán)主體是一個必不可少的內(nèi)容。我國憲法規(guī)定:農(nóng)村土地歸“勞動群眾集體”所有。但是這個集體更接近于意識形態(tài)的一個體現(xiàn),和法律所界定的民事關(guān)系主體存在著一定的差別,農(nóng)村土地的所有權(quán)一直處于一種虛擬的狀態(tài)。在這種所有權(quán)的規(guī)定下,人人都可以是農(nóng)用土地的主人,但是人人又不得不通過談判、協(xié)商的方式從集體那里取得土地的經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村集體不過是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合,農(nóng)民才是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體。在集體所有制產(chǎn)權(quán)虛擬狀態(tài)下,由誰行使所有權(quán)主體職能并不明確,事實上導致了土地產(chǎn)權(quán)主體的虛位。而這種情況極易導致土地供給與農(nóng)村工業(yè)對土地的需求出現(xiàn)偏差:農(nóng)村工業(yè)對某一塊土地有需求時往往不知尋找哪個轉(zhuǎn)出主體,也不知道農(nóng)民和鄉(xiāng)村集體究竟誰是具有決定權(quán)的交易主體。在微觀上則表現(xiàn)為:適合發(fā)展農(nóng)村工業(yè)的土地資源農(nóng)民不愿放手,而鄉(xiāng)村集體所審批的土地又往往不適合農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展。

(2)國家行政權(quán)的干擾致使土地征用補償不到位。村委會等農(nóng)民集體組織在行政管理上是國家行政機關(guān)在農(nóng)村的一個延伸,國家行政機關(guān)對農(nóng)民的管理往往要通過村級政府的配合才能實現(xiàn)。村級農(nóng)民集體組織在作為一個經(jīng)濟組織存在的同時,還作為一個具有行政職能的管理組織而存在。從經(jīng)濟意義上講,村委會等農(nóng)民集體組織作為土地集體所有權(quán)的代表,應該根據(jù)集體成員自身利益最大化的原則進行土地流轉(zhuǎn)、分配等工作。但是,由于村集體與農(nóng)民之間委托—代理關(guān)系的存在,往往使集體的經(jīng)濟職能弱化,甚至被集體的行政管理職能所取代。農(nóng)民集體組織的經(jīng)濟目標經(jīng)常受到集體行政目標的干預,進而導致農(nóng)民集體組織在經(jīng)濟方面的經(jīng)營效率較為低下。在農(nóng)村經(jīng)濟實踐中則表現(xiàn)為國家行政權(quán)對土地所有權(quán)的干擾。而國家行政權(quán)對土地所有權(quán)的干預使土地流轉(zhuǎn)的補償環(huán)節(jié)矛盾頻發(fā)。在計劃經(jīng)濟時期,農(nóng)民土地被征用意味著農(nóng)民身份的改變,可以在糧食供給、工作、住房、戶籍等各個方面得到政府支持,因而失地農(nóng)民對土地被征用持積極樂觀的態(tài)度。伴隨著市場經(jīng)濟改革的推進,對出讓土地農(nóng)民的安置已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟補償。由于政府是土地所有權(quán)的真正執(zhí)行者,加之在土地出讓的過程中懷有牟取利益的沖動,致使出讓土地的農(nóng)民不能獲得合理補償[4]。這樣,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)這一交易中既失去了賴以生存的依靠,又沒有獲得相應的土地增值收益。如果土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的交易不能順利開展,農(nóng)村工業(yè)在征用土地問題上不能獲得相應的制度支持,必然阻礙農(nóng)村工業(yè)化進程的推進。

(3)承包權(quán)對所有權(quán)替代致使農(nóng)村工業(yè)的土地利用存在短視心理。農(nóng)用土地的權(quán)利實際上屬于一個權(quán)利束,包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等權(quán)能。其中,所有權(quán)屬于一級權(quán)能,其他權(quán)能都是在所有權(quán)基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的派生權(quán)能。為了維持農(nóng)業(yè)經(jīng)營的穩(wěn)定性,國家出臺了土地承包政策三十年不變的法規(guī)。在這一政策背景下,農(nóng)民所承包的土地使用權(quán)則可以視為自己的財產(chǎn)權(quán),并有權(quán)依其土地使用權(quán)進入耕地流轉(zhuǎn)市場獲得相應的土地流轉(zhuǎn)收益[5]。這種依據(jù)使用權(quán)流轉(zhuǎn)所獲得的收益有絕對地租的性質(zhì)。也就是說,耕地流轉(zhuǎn)市場上的轉(zhuǎn)入主體如果要獲得土地的使用權(quán),必須給予耕地轉(zhuǎn)出主體一定的價值補償。按照馬克思主義學說的觀點,絕對地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn),從而在集體所有制條件下的土地承包權(quán)變相成為一種“類所有權(quán)”。此外,國家依據(jù)土地耕種面積的多寡對農(nóng)地給予的補貼最終也沒有落入擁有土地所有權(quán)的代表(集體賬戶)手里,而是落在了擁有經(jīng)營權(quán)的代表(農(nóng)戶)手里。因此,土地集體所有制下的所有權(quán)已經(jīng)被土地承包使用權(quán)所替代,致使土地所有權(quán)弱化,也削弱了土地所有權(quán)在法律上的地位。

由于農(nóng)戶擁有的是土地經(jīng)營權(quán),并不擁有真正意義上的所有權(quán),如果不是國家征用土地,而是農(nóng)村工業(yè)為了壯大規(guī)模需要從農(nóng)戶手里轉(zhuǎn)入土地,那么獲得的只能是經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)不能真正代替所有權(quán),意味著農(nóng)村工業(yè)企業(yè)不能完全長期地占有、支配轉(zhuǎn)入土地,這就產(chǎn)生了所謂的“小產(chǎn)權(quán)”問題。在這種情形下,農(nóng)村工業(yè)對自身擁有的土地資源往往存在著短視心理,只求在自己受許可的經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi)最大限度地利用土地,甚至是掠奪式開發(fā)利用。農(nóng)村工業(yè)企業(yè)對土地利用的短視心理也是農(nóng)村工業(yè)發(fā)展存在短期行為的重要因素。通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革克服農(nóng)村工業(yè)企業(yè)發(fā)展的短視行為,必將促進農(nóng)村工業(yè)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

二

為解決土地集體所有制產(chǎn)生的問題,本文提出以下建議:

1.明確解決土地集體所有制產(chǎn)生問題的原則

土地所有制的實質(zhì)是一種生產(chǎn)關(guān)系,對土地所有制問題的解決將關(guān)系到未來農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展問題。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的提高,農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化已是大勢所趨。因而,解決農(nóng)村土地所有制問題應該順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展方向,即盡可能有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展趨勢,這應是解決土地集體所有制產(chǎn)生問題的基本原則。在這一前提下,針對農(nóng)村集體所有權(quán)的虛擬及其產(chǎn)生的一系列問題,解決的辦法不是否定集體所有權(quán),而是堅持和完善農(nóng)村土地的集體所有制,并在此基礎(chǔ)上探討集體所有制新的實現(xiàn)形式。

2.通過立法明晰農(nóng)民作為集體成員對土地所有權(quán)的掌控程度

任何一種所有制形式,都必須有明確的產(chǎn)權(quán)界定。我國相關(guān)法律明確規(guī)定,農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有的之外,都屬于集體所有。由此看來,在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制中,土地所有權(quán)在集體與國家之間的界限是比較明晰的。但是法律對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定,這意味著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍存在欠缺,也缺乏最終指向。當然,明確農(nóng)民對土地的所有權(quán)并不是主張土地私有化,而是明確農(nóng)民作為集體成員應享有的成員權(quán)。因為只有這樣才能排除國家行政權(quán)對土地所有權(quán)的干預,使土地所有權(quán)最終向農(nóng)民回歸,增強農(nóng)民在集體土地流轉(zhuǎn)中意愿的表達成分和收益的索取權(quán);也才能在制度設(shè)計上保障耕地合法、合理地流轉(zhuǎn),進而為基層農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式創(chuàng)新服務。

3.依托股份制實現(xiàn)集體土地所有制的形式創(chuàng)新

以當前東北地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實踐來看,股份制是集體所有制實現(xiàn)形式的最佳選擇。成立類似于股東大會的組織來代替村委會等機構(gòu)行使集體耕地所有權(quán),在避開土地所有制激進改革 (例如土地私有化)的條件下進一步突出農(nóng)民在耕地經(jīng)營中的主體地位,可以明確集體耕地所有權(quán)行使機構(gòu)與農(nóng)民的委托—代理關(guān)系。在股份制這一形式下,既可以避開集體組織行政權(quán)力對土地所有權(quán)的干擾,從而解決耕地流轉(zhuǎn)市場上土地承包權(quán)對所有權(quán)替代的情況,同時也可以理順所有權(quán)和承包權(quán)在法律上的關(guān)系。廣東省農(nóng)村工業(yè)化進程中的“南海模式”值得借鑒[6]。當然,股份制只是探索集體土地所有制實現(xiàn)形式的一個產(chǎn)物,并不是說在任何條件下都應該通過股份制來實現(xiàn)土地的集體所有制。任何地區(qū)在農(nóng)村工業(yè)化實踐中,都可以根據(jù)實際情況選擇符合自身發(fā)展需要的集體土地所有制實現(xiàn)形式。

[1] 楊宏云.集體土地所有權(quán)內(nèi)容研究[J].江海學刊,2006,(5).

[2] 李曼.我國農(nóng)村土地集體所有制中的主體虛位與對策思考[J].商業(yè)研究,2004,(3).

[3] 鄧永亮.對現(xiàn)行我國土地征用制度的反思及其創(chuàng)新完善[J].調(diào)研世界,2006,(12).

[4] 陳龍江,鄧啟明.中國農(nóng)村工業(yè)化的制度非均衡與政府角色[J].福建論壇:人文社會科學版,2006,(2).

[5] 丁瑤,鄧蘭燕.西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新設(shè)計[J].探索,2008,(5).

[6] 蔣省三,劉守英.土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化[J].管理世界,2003,(11).

〔責任編輯:陳淑華〕

F2

A

1007-4937(2010)05-0054-03

2010-07-12

陳曉君(1980-),男,黑龍江海倫人,講師,經(jīng)濟學博士,從事發(fā)展經(jīng)濟學研究;洪非 (1974-),男,黑龍江綏化人,博士研究生,中共綏化市直屬機關(guān)工作委員會常務副書記,從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題研究。