許 博

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

公安行政許可存在的問題及對策

許 博

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

公安行政許可是公安機關(guān)進行治安管理的一項必不可少的措施。公安行政許可正處于由傳統(tǒng)審批模式向許可模式轉(zhuǎn)變的過程中，許可工作本身存在著設(shè)定濫、程序亂、重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，同時，作為公安行政許可的執(zhí)法警察也有權(quán)力尋租、受賄等不法行為?！缎姓S可法》的頒布對規(guī)范公安行政許可有重要意義，對改變警察執(zhí)法觀念，進行廉政執(zhí)法，提高工作效率有積極作用。

許可；公安行政許可；依法行政

許可制度是政府對國家和社會事物進行管理所采用的一種相對柔性的行政手段，已經(jīng)被很多國家在各個領(lǐng)域所采用，這是政府維護社會公共安全、保護公民權(quán)益的重要方式。在一定意義上，一個國家許可制度的發(fā)展程度代表著這個國家的文明程度。公安機關(guān)作為維護國家和社會穩(wěn)定的重要行政部門，其有著廣泛的行政許可權(quán)，涉及社會、人民生活的方方面面。公民很多權(quán)利的行使必須經(jīng)過公安機關(guān)的許可才能稱之為合法。因此，探討公安行政許可對于維護社會穩(wěn)定、維持治安秩序具有重要的意義。

一、公安行政許可概述

我國許可制度的前身是行政審批制度，之所以需要行政審批是因為市場有缺陷，需要政府的干預(yù)，行政審批即政府干預(yù)的手段之一。建國以來，隨著社會發(fā)展，尤其是改革開放以后，行政審批的范圍越來越大，審批事務(wù)越來越多，隨之出現(xiàn)的權(quán)力尋租、腐敗等問題也越來越突出。行政審批多就表明政府對市場的干預(yù)多，干預(yù)過多，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展并且政府可能會失靈。后來我國推行行政審批制度改革，取消了一大批行政審批項目，2004年7月1日《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《許可法》）的實施乃行政審批制度改革的里程碑。公安行政許可是行政許可的下位概念，行政許可是行政法學(xué)上的概念?！对S可法》第二條規(guī)定：本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。由此類推，公安行政許可即是指許可主體為公安機關(guān)的行政許可。對于許可制度，有學(xué)者認為是賦權(quán)，有學(xué)者持解禁說，還有學(xué)者認為是折中說，筆者認為許可即解禁，正所謂“天賦人權(quán)”，當(dāng)一個人出生的時候，他作為一個人、一個公民，所有的權(quán)利都已有之，而對于需要許可的權(quán)利，只有當(dāng)其自身達到一定的條件或資格以后，行政機關(guān)才準許其行使這些權(quán)利。

在公安機關(guān)的日常工作中，治安防范、安全檢查、治理整頓等治安管理的措施發(fā)揮了重要的作用，但作為治安管理措施之一的公安行政許可卻往往被忽視。公安行政許可是新中國成立以來最早的行政許可，建國初從事印鑄業(yè)、旅館業(yè)、無線電器材制造等必須經(jīng)過公安機關(guān)的批準。后來隨著社會的發(fā)展，隨著改革開放，公安行政許可的范圍也越來越廣。公安行政許可的特點有以下幾方面：第一，公安行政許可是依申請的行政行為。公安機關(guān)根據(jù)相對人的申請作出行政行為，不會去主動為相對人頒發(fā)許可證或執(zhí)照等。第二，公安行政許可是授益性的行政行為。與治安行政處罰等其他行政行為不同，公安行政許可不是對相對人權(quán)利的剝奪，而是準予相對人從事某種活動的行為。第三，公安行政許可是羈束性的行政行為。所謂羈束性是指公安機關(guān)只能根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定作出許可或不許可的決定，而沒有自由裁量權(quán)。第四，公安行政許可以法律一般禁止為前提。公安行政許可的內(nèi)容是國家普遍禁止的活動，對符合一定條件者解禁，允許其從事某項特定的活動。許可是對禁止的解除，沒有法律的一般禁止就不存在行政許可。

近期我國政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府對市場的控制也轉(zhuǎn)向有限干預(yù)，在我國行政審批制度改革的大背景下，公安行政許可工作也越來越被重視。國務(wù)院先后取消了公安機關(guān)的行政審批項目41項，大大削減了公安機關(guān)的權(quán)限，但公安行政許可仍被視為審批制度改革的障礙而備受爭議。隨著我國《許可法》和公安部《公安機關(guān)行政許可工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的實施，必將大大規(guī)范公安行政許可工作，為公安行政許可提供法律依據(jù)。

二、公安行政許可存在的問題

雖然我國已頒布《許可法》和《規(guī)定》，但對于公安機關(guān)來說，習(xí)慣了以管理者進行審批，驟然轉(zhuǎn)變?yōu)閹в蟹?wù)性質(zhì)的許可尚需一個調(diào)整過程，在這個調(diào)整過程中，原來的審批制度作廢，新的許可制度剛剛建立，從而形成了一個相對的法律真空期。另外，《許可法》的實施是對公安機關(guān)權(quán)力的約束與限制，這無疑是要公安機關(guān)“自斷臂膀”，必將受到某些利益既得者的阻撓。那么在這一過程中就必然會產(chǎn)生一系列的問題。

（一）設(shè)定權(quán)不明確，設(shè)定事項不規(guī)范

在現(xiàn)實中，由于公安機關(guān)機構(gòu)層級較多，派出所、公安分局、公安局，每個機構(gòu)都在自己的轄區(qū)里設(shè)定許可，導(dǎo)致許可設(shè)定機關(guān)眾多，這些機構(gòu)還往往以自己本部門的文件設(shè)定許可，這些都是不合法的。此外，有關(guān)設(shè)定許可的事項很雜，很多公安機關(guān)不該管的由于有利可圖，公安機關(guān)也要插手，這完全是部門利益之爭。公安機關(guān)直接涉足到經(jīng)濟活動的微觀層面，這與我國市場經(jīng)濟體制是相背離的，比如設(shè)立的保安服務(wù)公司，如同公安機關(guān)的下屬企業(yè)。這樣容易限制競爭，產(chǎn)生壟斷和進入壁壘，不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展?！对S可法》第二章明確規(guī)定了設(shè)定行政許可的主體只能是全國人民代表大會及其常委會、國務(wù)院、各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，設(shè)定許可的形式只能是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國務(wù)院的決定。并且對可以設(shè)定許可和可以不設(shè)許可的事項作了陳述，但遺憾的是這些陳述都是概括性的，沒有可操作性，這也給公安機關(guān)在行政許可中有漏洞可鉆。

（二）程序亂

《許可法》和公安部《規(guī)定》都有專門的章節(jié)對許可的程序作出規(guī)定，但公安工作中真正能夠按照法律程序辦理的卻很少。公安行政許可審批周期長，透明度不高，濫用許可權(quán)的現(xiàn)象嚴重。公安執(zhí)法人員不能以一個服務(wù)者的身份為公民辦理許可，認為公民找自己辦事，自己說了算，工作效率低下，由此導(dǎo)致相對人申請辦理許可的期限長，費時又費力，就算相對人“跑斷腿、磨破嘴”也無濟于事。更有甚者把行政許可權(quán)當(dāng)做謀私的工具，該批的不批，不該批的亂批，不給好處的不批，給了好處隨便批。找我辦事就得送錢送禮，這又導(dǎo)致暗箱操作和腐敗。除此之外，有些程序只寫在書面上而不能落到實處。拿聽證來說，法律規(guī)定得很詳細，但要從本來就緊張的警力中抽調(diào)人員組織聽證會，這顯然不可能?！对S可法》還規(guī)定了統(tǒng)一辦公，集中審批，目的是提高工作效率，但要使公安、工商等部門聯(lián)合辦理不是公安機關(guān)一家說了算，這需要上級政府部門的協(xié)調(diào)，加之部門間利益之爭，聯(lián)合辦理還有一定的難度。

（三）重許可，輕監(jiān)管

公安機關(guān)有權(quán)無責(zé)。這里的監(jiān)管包括兩方面：一是上級公安機關(guān)對實行行政許可的下級公安機關(guān)的監(jiān)管；二是公安機關(guān)對被許可人的監(jiān)管。英國劍橋大學(xué)歷史教授阿克頓曾說過，“權(quán)力使人腐敗，絕對的權(quán)力絕對使人腐敗”。公安機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督在一定程度上可以杜絕滋生腐敗，由于內(nèi)部監(jiān)督的缺位，公安行政許可中腐敗現(xiàn)象很嚴重。拿許可費來說，《許可法》五十八條明確規(guī)定了行政機關(guān)實施許可、對許可事項的檢查不收任何費用，但公安機關(guān)往往以許可和檢查相要脅，趁機收受賄賂，這不僅有損公安形象而且削弱了被許可人的市場競爭力。另外，公安機關(guān)對于被許可人的監(jiān)管流于形式，呈現(xiàn)“只許可，不監(jiān)管”或“重許可，輕監(jiān)管”的態(tài)勢，監(jiān)督檢查往往只是年審，其他時候?qū)Ρ辉S可人不管不問，由于公安機關(guān)事后監(jiān)管缺位導(dǎo)致一些行業(yè)畸形發(fā)展，尤其對旅館業(yè)等特種行業(yè)，輕于監(jiān)管必將產(chǎn)生危害社會穩(wěn)定的隱患。

三、解決公安行政許可中問題的對策

針對公安行政許可存在的以上問題，依據(jù)《規(guī)定》第三條“公安機關(guān)實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循合法、公開、公平、公正、便民、高效等原則”，筆者認為應(yīng)從以下幾方面加以應(yīng)對：

（一）樹立服務(wù)觀念

這是便民原則的要求。我國法學(xué)家應(yīng)松年教授認為：“人民委托行政機關(guān)管理國家行政事務(wù)，目的就是要使行政機關(guān)為自己服務(wù)。”長久以來，我國政府部門是以管理者的身份出現(xiàn)在人民面前的，管理型政府已不適合當(dāng)今社會的發(fā)展，公安機關(guān)樹立服務(wù)意識也是我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求。公安機關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)培養(yǎng)執(zhí)法為民的意識，公安工作的宗旨是全心全意為人民服務(wù)。具體到公安行政許可工作，可謂關(guān)系到公民的切身利益，比如公民要經(jīng)營賓館、搞運輸，這些都關(guān)系到公民的衣食保障，公安機關(guān)更應(yīng)站在公民的立場，認真、高效率地審核，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。

（二）進一步清理許可，打造有限公安

這是合法原則的要求。雖然國務(wù)院已取消了公安機關(guān)審批項目41項，但在現(xiàn)實中公安機關(guān)擅自設(shè)置許可的現(xiàn)象依然嚴重，這主要是因為利益的驅(qū)使。規(guī)范公安行政許可，需要把不符合法律規(guī)定而制定的許可性文件廢除。公安機關(guān)也不是萬能的，不要什么都管，把自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作做好就行了，其余的事情讓位給有管理權(quán)的機關(guān)或社會公共組織來做。此外，公安民警要樹立法律至上的意識，公安行政許可要嚴格按照法律規(guī)定的權(quán)限、范圍、條件和程序進行，不能隨意變更，更不能同法律相抵觸。

（三）規(guī)范程序

這是公開、公平、公正原則的要求。為杜絕公安行政許可中的腐敗現(xiàn)象必須讓“權(quán)力在陽光下運行”。公安機關(guān)在實施行政許可時，應(yīng)公布實行行政許可的有關(guān)規(guī)定、申請程序、標(biāo)準，公示申請和實施行政許可的結(jié)果，不得收取法律規(guī)定以外的任何費用。對應(yīng)當(dāng)聽證的事項要告知當(dāng)事人?？傊矙C關(guān)要最大限度地實現(xiàn)公開、公平、公正。

（四）加強檢查、監(jiān)督，落實責(zé)任

公安機關(guān)要改變以往“重許可，輕監(jiān)管”、“以審代管”的事前管理模式，根據(jù)“誰許可，誰監(jiān)管”的原則，采取多種模式加強事后管理。公安機關(guān)可應(yīng)用日常檢查和集中整頓相結(jié)合、公開檢查和秘密調(diào)查相結(jié)合的方式對被許可人進行監(jiān)管。此外，公安機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督也不可缺少，改變以往在公安行政許可中有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象。對于在許可中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法人員收受賄賂、徇私枉法的行為，公安機關(guān)要堅決嚴懲；對于在檢查中發(fā)現(xiàn)的不再具有被許可資質(zhì)的相對人要依法予以撤銷，對有違法行為的相對人更應(yīng)依法懲治，以達到震懾作用。

在對被許可人進行事后監(jiān)管方面，公安機關(guān)可借助于行業(yè)協(xié)會這樣的中介組織。行業(yè)協(xié)會是同行業(yè)各單位在自愿基礎(chǔ)上為增進共同利益、維護會員合法權(quán)益而依法成立的社會團體。行業(yè)協(xié)會在我國早已有之，但政府沒有充分地為我所用，美國和歐洲發(fā)達國家的行業(yè)協(xié)會在實現(xiàn)有序的行政管理中都發(fā)揮了重要的作用，我們可以借鑒他們的經(jīng)驗，積極促進行業(yè)協(xié)會的建立和發(fā)展，逐步形成行業(yè)內(nèi)部的自我約束機制。公安機關(guān)只要制定規(guī)則即可，這樣能減輕公安機關(guān)的負擔(dān)，也是讓權(quán)于社會，打造有限公安的途徑。

（五）部門協(xié)作

《許可法》確立的“一窗口對外”、“集中審批”能很好地提高效率，方便群眾。具體到公安行政許可，公安機關(guān)單位內(nèi)部實施行政許可的各部門可以聯(lián)合辦公，對群眾實行一站式服務(wù)，這種情況的審批主體是公安機關(guān)一家，各科室的協(xié)調(diào)相對容易，而對于需要公安機關(guān)和其他行政機關(guān)共同審批的情況就需要上級政府部門牽頭協(xié)調(diào)。筆者認為電子政務(wù)可以解決這個問題，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在各審批主體單位間實行信息共享，這樣可以大大方便群眾，不用跑斷腿去蓋章。

四、結(jié)語

公安行政許可范圍廣、事項特殊，關(guān)乎社會秩序的穩(wěn)定并且與人民切身利益息息相關(guān)，規(guī)范公安行政許可是公安執(zhí)法規(guī)范化不可或缺的一方面。《許可法》的頒布給公安機關(guān)的執(zhí)法活動提出了更高的要求，公安機關(guān)也應(yīng)以此為契機，轉(zhuǎn)變思想，規(guī)范執(zhí)法行為，真正做到全心全意為人民服務(wù)。

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[10]顧愛平.中國行政許可制度改革探究 [D].蘇州：蘇州大學(xué)，2005.

Problems of Public Security Administrative Permission and Countermeasures

Xu Bo
(Chinese People's Public Security University,Beijing,100038)

The administrative permission of public security is one of the necessary methods in public security management.As it is transforming from traditional approval into administrative permission,there are many problems such as free setting,irregular procedure,ignoring the supervision and so on.Even worse,some police officers become corrupt in enforcing the law.The implementation of the Administrative Permission Law is of great significance to the regulation of public security administrative permission,which plays an active part in changing law-enforcement idea of the police and improving work efficiency.

permission;public security administrative permission;administration according to law

D631.4

A

1672-6405（2010）04-0040-03

許博（1986- ），男，山東莘縣人，中國人民公安大學(xué)2009級行政管理專業(yè)治安管理方向碩士研究生。

2010-10-20

王鳳玲]