楚德江,徐州師范大學管理學院,江蘇徐州 221009

風險社會的治理困境與政府選擇

楚德江,徐州師范大學管理學院,江蘇徐州 221009

隨著科技的進步和工業(yè)化的快速推進,人類日益進入一個被稱為“風險社會”的人為的充滿不確定性的世界。風險社會的嚴重后果凸現(xiàn)出對風險社會進行有效治理的重要性,而風險社會的不確定性卻增加了風險社會治理的難度,與此同時,人類治理風險的努力還面臨著知識局限性的約束,甚至風險管理本身就在制造新的風險。面對風險社會的治理困境,政府應勇于承擔起治理責任,在充分意識到政府知識有限性和政府行為可能帶來的風險的前提下,提高政府行為的前瞻性與科學性,并通過危機管理常態(tài)化、建立廣泛的社會合作機制等途徑盡可能降低風險的不利影響,提高風險治理的有效性。

風險社會;治理困境;政府選擇

隨著科技的進步和工業(yè)化的快速發(fā)展,土地荒漠化、氣候變暖、毒物泄漏、空氣和水源污染、核輻射和核戰(zhàn)爭、食品安全等各種自然的和人為的風險顯著增加,時刻威脅著人類文明的進程。貝克說:“隨著兩極世界的消退,我們正在從一個敵對的世界向一個危機和風險的世界邁進。”[1]4這表明,人類正在進入貝克稱之為“風險社會”的時代。在風險社會里,人類的行為已不再僅僅受創(chuàng)造財富的邏輯支配,還會受風險的支配。正如佩奇所說:“進入歷史危急時刻的當代人,再也不能無視全人類所處的險境和未來的選擇了!”[2]127由于這些風險完全超出了任何個人的能力范圍,必須通過社會合作和集體選擇才有可能加以治理,因此,在風險社會中,民眾對政府會有著更多的期待和要求。然而,由于人類智識的有限性,政府對各種風險產(chǎn)生的原因、這些風險導致危害的各種曲折途徑以及消除風險的科學方法等等都還知之甚少,甚至政府消除風險的努力還可能制造另外一種風險,從而使政府的社會治理陷入失敗。因此,如何適應風險社會的環(huán)境要求,不斷提高風險社會治理的科學性和有效性,已成為政府面臨的重大課題。

一、風險社會及其對治理的新要求

在日常生活中,風險通常是指未來可能發(fā)生的不利后果或影響。貝克在《風險社會》一書中認為,風險是指“完全逃脫人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物,以及相伴隨的短期和長期的對植物、動物和人的影響。它們引致系統(tǒng)地、常常是不可逆的傷害,而且這些傷害一般是不可見的”[3]20。在《世界風險社會》一書中,貝克又說:“風險是預測和控制人類活動的未來結果,即激進現(xiàn)代化的各種各樣、不可預料的后果的現(xiàn)代手段,是一種拓殖未來 (制度化)的企圖,一種認識的圖譜?！盵1]4在貝克看來,風險不僅是指未來可能發(fā)生的傷害,而且也指人類對風險的意識和認知。

在現(xiàn)代社會,風險伴隨著人類社會的生產(chǎn)和生活而產(chǎn)生和擴散,它已不再是個人性的,而是具有廣泛的時空影響,從而使人類社會進入被稱為“風險社會”的時代。在吉登斯看來,風險社會是與傳統(tǒng)社會相對應的一個概念,傳統(tǒng)社會的一個重要特征是對資源的配置和分配機制,而現(xiàn)代社會的核心機制則是風險再分配機制。無論是私人保險還是國家福利體制的保險形式,提供保險的人實質上都只是在重新分配風險[4]21?？梢?在風險社會里,風險已成為影響社會運行的核心要素,風險的規(guī)避和分配正如工業(yè)社會中對財富的分配一樣,成為推動社會運行的動力源泉。如果從人類活動所產(chǎn)生的不確定性影響的角度來看,“人類歷史上各個時期的各種社會形態(tài)從一定意義上說都是一種風險社會”[5]。比如早期人類社會的過度開墾導致的土地荒漠化,甚至導致古代“兩河流域”文明的衰落。但是,早期風險社會的風險是低頻度的、小范圍的,而且通常是可逆的,因此,還算不上真正的風險社會?，F(xiàn)代風險社會特指伴隨著工業(yè)社會的產(chǎn)生,人類改造自然和社會的能力急劇增強后而產(chǎn)生的具有高度不確定性的世界?！拔覀兩钤谶@樣的一個社會里,危險更多的來自于我們自己而不是外界?！盵4]29從這種意義上來說,現(xiàn)代風險社會是一種人為的充滿不確定性的世界,它與我們當代的生活方式和社會結構緊密聯(lián)系在一起。

現(xiàn)代風險社會具有以下基本特征。第一,“人化”風險是主要風險。這種“人化”風險主要包括三種類型:一是人為風險,也就是說這種風險純粹是人類社會活動的結果,如環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器的擴散等;二是社會化自然風險,即由人類活動而導致的自然風險,如“沙塵暴”、“溫室效應”等;三是制度化風險,即由社會制度本身的漏洞、不合理而導致的風險。第二,風險的不可見性和無法預測性,比如空氣中彌漫的有毒氣體和顆粒、水果中的農(nóng)藥殘留等。第三,風險的全球性和高危性。在全球化時代,整個世界已成為緊密聯(lián)系的整體,局部性的風險很容易迅速蔓延,從而具有更大范圍和更長時間的影響力,風險社會事實上已成為貝克所說的世界風險社會?，F(xiàn)代風險的高危性根源于我們對那些具有嚴重后果的風險所知甚少?！案吆蠊娘L險具有一種獨特屬性。它們所包含的災難危險越多,我們對于所冒風險的任何真實經(jīng)驗就越少,因為如果事情‘出錯’的話,那就已經(jīng)太晚了?！盵6]140第四,風險的非均衡分布。雖然風險的全球化使得任何人都不可能擺脫風險,但是,“風險的全球性并不意味著風險在全球是平均分布的。恰恰相反,環(huán)境風險的第一定律是:污染與貧困形影相隨”[1]6-7。這就是貝克所說的,極端的貧困和極端的風險之間存在系統(tǒng)的“吸引”。[3]45第五,風險的相互關聯(lián)。在現(xiàn)代社會,風險主要來自工業(yè)領域 (當然也來自政治、社會等領域),但這些風險卻很容易影響到其他領域。比如,隨著可見的環(huán)境風險的日益增多以及人們對不可見風險的恐懼日益加深,社會公眾對污染企業(yè)的態(tài)度逐漸由“不滿”轉向“憎恨”,與此同時,人們對舊有的“偏袒”污染的政治結構日益不滿,對政治的不信任情緒也在社會中迅速蔓延。“這種情形正在破壞政治的力量和可信度,其結果是世界社會亞政治化?！盵1]49

可見,現(xiàn)代風險社會在很大程度上是工業(yè)社會的必然結果,但它卻具有完全不同于工業(yè)社會的分配原則和運行邏輯。風險社會的可怕后果和高度的不確定性使得風險社會的治理面臨著嚴峻的挑戰(zhàn),也對風險社會的治理提出了新的要求。

首先,風險社會要求政府將風險的預防和治理作為政府的核心職能。在工業(yè)社會里,政府主要關注的是社會財富的增長與分配問題。隨著自然風險、工業(yè)風險、社會風險的增長以及人們風險意識的增強,人們對風險和安全的關注逐漸超過其對財富增長的關注,并期望政府把風險預防和治理作為其首要職能。但是,政府在風險治理方面通常并不積極,“我們擁有的不是防止性的而是象征性的消除風險增長的工業(yè)和政策”[3]66,這就可能導致風險的集聚和蔓延,從而引發(fā)更大的災難,最終將迫使政府不得不采取極端的風險控制行動。SARS事件的過程充分顯示了這一點。

其次,風險社會治理要求提高政府對自然和社會風險的預見能力。如果說,人類認識世界的能力是有限的,那么,人們對未來的預見能力就更為有限。有時候,眼前的利益是如此誘人,以至于人們傾向于忽視利益背后的風險?？萍际瞧渲械湫偷陌咐?比如:農(nóng)藥的使用和轉基因食品的出現(xiàn)給人類的食品安全帶來了未知的風險,“試管嬰兒”技術則可能對當前家庭、婚姻和親屬關系的基礎造成破壞,等等。政府只有不斷提高對各種風險的預見能力,才有可能及時作出有效應對策略,并最大限度地避免政府行為自身可能帶來的風險。

第三,風險的全球性和高危性要求政府既具有宏觀駕馭能力,又具有合作精神,并謹慎地采取措施。風險的全球性源自風險的高擴散性,這種擴散性使得一些起初很不起眼的事件迅速演變?yōu)槿珖缘纳踔羾H性的重大危機。隨著經(jīng)濟全球化和世界一體化的深入發(fā)展,這種全球性風險的爆發(fā)已經(jīng)成為一種常態(tài)。為了應對這種全球性、高危性的風險,政府必須具備較強的宏觀駕馭能力,從社會發(fā)展的全局來把握風險防治的正確方向并協(xié)調好風險治理過程中的各種復雜事務。同時,政府還應加強與各種社會組織及國際社會的溝通與協(xié)調,通過合作來共同應對風險,從而在一定程度上克服政府面臨的知識、資源和能力的缺陷。另外,風險自身的不確定性使得政府的風險治理措施難免出現(xiàn)失誤,這不僅會導致風險治理良機的喪失,還可能加重風險的危害,因此,政府在采取相應的行動時應謹慎行事。

第四,風險的突發(fā)性要求提高政府的反應能力和資源動員能力。風險的不可見導致風險的爆發(fā)總是出人意料,而風險的高擴散性又加重了風險的危害,如不能及時采取有效措施,風險可能會迅速演變?yōu)橐粓鰹碾y。這種風險的突發(fā)性要求政府具備靈活迅速的反應能力,果斷采取有效的應對措施。同時,政府還必須能夠迅速動員各種社會資源,以便為治理社會風險提供必要的人力、物力和智力支持。在這方面,我國政府既有優(yōu)勢,也有不足。優(yōu)勢是具有較高的權威性和高度的社會動員能力,不足是條塊分割的行政體制妨礙了地區(qū)之間和部門之間的密切合作,而國家主義的意識形態(tài)又可能阻礙社會組織和公民的有效參與。

第五,制度化風險的存在要求政府不斷完善政府管理體制,努力構建民主、公平、開放的政府體系。楊雪冬指出:中國面臨的最大風險是制度風險,主要包括:制度轉軌風險;以收入差距為核心的社會差距的擴大;代際更替和社會記憶;暴力的濫用和分散化;信息的流動和控制;人員、物質流動帶來的環(huán)境威脅以及金融危機[7]264-269。這些制度風險主要根源于我國現(xiàn)行的以集中和控制為特征的政府管理體制。這種管理體制雖然有助于危機管理中的資源動員,但它容易導致政府管理體制的僵化,從而喪失風險社會治理所必須的靈活性。風險的廣泛存在似乎要求政府對社會實施更多的控制,但事實上恰恰相反,防范和治理社會風險離不開通暢的信息溝通、高度的社會合作和公民的自覺配合,而這一切都要求構建一種民主、公平和開放的政府體系,以確保政府的靈活性和責任落實以及公民對風險治理的有效參與。

二、風險社會的治理困境

面對風險社會的嚴重威脅和社會成員日益增加的對風險的恐懼,政府被迫采取行動以試圖降低危險并緩解公眾的壓力,正如吉登斯在分析現(xiàn)代性時所指出的,我們今天生活于其中的世界是一個可怕而危險的世界,這足以使我們去做更多的事情,而不是麻木不仁,更不是一定要去證明這樣一種假設:現(xiàn)代性將會導向一種更幸福更安全的社會秩序[8]9。貝克也指出,在哪里現(xiàn)代化風險被“承認”——并且在這里有很多東西卷入進來,不僅僅有知識,并且有集體的對風險的知識和信仰,以及對原因和結果的關聯(lián)鏈的政治闡述——在哪里風險就發(fā)展出一種難以置信的政治動力[3]93。但政府和社會的努力卻往往難以收到預期的效果,這不是因為風險還不夠嚴重,以至于政府不夠重視,而是因為風險社會本身就存在著治理困境。楊雪冬等人認為,國家中心的治理失效有三種基本形式,即:結構性失效、制度性失效以及政策性失效。結構性失效涉及以國家為中心構建的整個治理結構,有兩種表現(xiàn)形式:一種是國家治理能力的軟弱,無法承擔應有的保障社會秩序和社會安全的功能,更無法保證市場和公民社會的正常運行;另一種是國家與公民社會、市場的關系不平衡,并擠占了后兩者的邊界,僭越了他們的功能,從而誘發(fā)了后兩者的失效。制度性失效通常指某種規(guī)則和安排存在明顯的缺陷。它有三種表現(xiàn)形式:或者指某些社會安全問題上沒有建立相應的制度,存在制度真空;或者雖然建立了相應的制度,但無法充分實行、實現(xiàn)其應有的績效,存在制度不到位;或者已經(jīng)建立的制度并不適應具體的條件,存在制度的不適應。政策性失效主要是因為國家要面對和解決不斷出現(xiàn)的各類問題,任何一項解決措施都存在失效的可能[7]68-69。我們認為,風險社會之所以存在著治理困境,其根源主要在于風險社會自身。

首先,風險的毀滅性質使得任何事后的補救和保險措施都失去了意義。隨著科技的發(fā)展,人類已經(jīng)有能力制造出足以毀滅人類自身的風險?！昂四艿摹⒒瘜W的、遺傳的及生態(tài)的大災難毀掉了風險微積分學的基本支柱?！盵1]72很顯然,這種足以毀滅整個世界的風險是無法進行補救和保險的。貝克對此進行了深入地分析:“首先,人們在此關注的是全球的、往往是無法挽救的、不再被限制的損害;金錢補償?shù)母拍钜蚨×?。其?預防式的事后安置因致命災難情形的可想象的最壞的情形而被排除;原先準備用于對結果進行檢測的安全概念失敗了。第三,‘事故’失卻其時空上的分界,并因此失卻意義。它成為一種有始無終的事件;一種爬行的、疾奔的和重疊的破壞之浪的‘沒完沒了的節(jié)日’。”[1]72

其次,解決風險的努力面臨著知識的局限性。盡管新的知識可能帶來新的風險,那只是因為我們缺少對新知識的風險的知識,這種知識仍有可能帶來新的風險,這又要求我們了解更多的知識。這說明,解決風險社會的問題要求我們具備關于風險的知識,但遺憾的是我們關于風險的知識總是嚴重地滯后于我們制造風險的知識。在治理風險方面,專家亦不具備充分的知識。貝克曾說:“在風險話語中沒有專門的解決辦法,因為專家們只能提供實際的信息,而不能估計哪種解決辦法在文化上具有可接受性?！盵1]53吉登斯甚至認為:“對于人化風險,歷史上沒有為我們提供可資借鑒的經(jīng)驗和知識,我們甚至不知道這些風險是什么,就更不要說對風險的精確計算,也談不上對風險結果的預測,這就使人們陷入到前所未有的風險環(huán)境之中?！盵9]195這種風險知識的缺乏主要是因為人們通常無法準確地預測人類行動的未來影響。正如恩格斯所說的:“如果說我們需要經(jīng)過幾千年的勞動才多少學會估計我們的生產(chǎn)行為的較遠的自然影響,那么我們想學會預見這些行為的較遠的社會影響就更加困難得多了?！盵10]384也許,正是因為人們無法徹底克服在風險知識方面的局限性,人類社會或將永遠處于風險社會之中。

第三,解決風險的努力可能會制造新的風險。風險的產(chǎn)生通常不是源于邪惡的目的,恰恰相反,它們更多地來源于人類美好的愿望。正是出于創(chuàng)造財富的愿望導致環(huán)境的破壞,正是為了安全的目的才研制出越來越先進的武器?，F(xiàn)在,為了應對風險,我們可能正在制造新的風險?，F(xiàn)代自然科學的成功傾向于使人們相信,真理的大門已經(jīng)敞開,人類完全能夠根據(jù)科學知識從根本上改造自然甚至人類社會。然而,人類理性的宏大實踐,諸如:規(guī)劃的城市巴西利亞、埃及尼羅河上的阿斯旺大壩、坦桑尼亞的強制村莊化、中國的“大躍進”和“文化大革命”、俄羅斯的“休克療法”等等,無不造成了嚴重的后果。斯科特曾對此進行了深刻地總結,他說:“我認為多數(shù) 19世紀晚期和 20世紀國家發(fā)展的悲劇都來源于三個因素致命的結合。第一個是對自然和社會管理秩序的雄心?！畼O端現(xiàn)代主義 (High Modernism)’可能是表述這種雄心的合適詞。第二個因素是毫無節(jié)制地濫用現(xiàn)代國家權力作為達到目標的工具。第三個因素是缺乏抵制這些計劃能力的軟弱和順從的市民社會?！盵11]115-116鮑曼說,最可怕的災難是那些災難,他們可被追溯于對理性的解決辦法的過去和現(xiàn)在的追尋中。最可怕的災難已經(jīng)出現(xiàn)于——或可能出現(xiàn)于——與災難的抗爭中……危險隨著我們的權力而增長,我們感覺最缺少的一種權力是預言危險的來臨并估計其規(guī)模的權力[12]25。人類的欲望是無窮的。

第四,政府控制風險的政策常與其經(jīng)濟發(fā)展政策相互沖突。人類對財富的渴望常常使人們忽視已知的風險。貝克指出:“在階級、工業(yè)和市場社會問題與風險社會問題之間的相互重疊和競爭中,依據(jù)權力關系和重要性標準,財富生產(chǎn)的邏輯總能取得勝利,而就是因為這個原因,風險社會成為最后的勝利者。”[3]50而對于國家管理者而言,促進財富增長使得“保護經(jīng)濟復蘇和增長享有無可置疑的首要地位。失業(yè)的威脅被大肆渲染,這是為了使規(guī)定的標準排放口更大些,使管制更松懈一點,或者是為了阻止任何對食物中有毒殘余的調查”[3]51。在解決自然風險問題時,人們希望在保留早期利益的前提下降低風險,去確定所謂的“可接受的接觸量”,這便是為什么貝克說“任何限制污染的人也同時贊同污染”[3]76。然而,這實際上是基于錯誤的起點、錯誤的邏輯而采用的錯誤的做法。最終,“可接受的接觸量”變成“不可容忍的危險源泉”[3]94。在社會風險方面亦是如此,政府追求經(jīng)濟發(fā)展的努力通常使其忽視財富分配、公民權利等問題的重要價值,最終導致社會分化和利益沖突。

三、風險社會治理的政府選擇

雖然政府對風險社會的治理存在著極大的失敗的可能,但風險社會可能導致的嚴重后果又使得政府無法逃避風險社會的治理責任。在風險社會里,風險本身的不可知性和風險后果不可預測性使政府的努力無法達到預期的效果,而政府的魯莽、遲疑和愚蠢的決定卻可能放大風險的危害。相信能夠輕易地消除風險或者無視風險的存在,其結果都是致命的。因此,在風險社會的治理中,政府既不能過于自信,也不能放棄治理責任,唯一可行的選擇是盡可能降低風險的不利影響,提高風險治理的有效性。為此,政府應從以下幾個方面做出努力。

第一,勇于承擔責任。在風險社會里,人們無法充分識別風險,也不能準確預測風險可能帶來的危害。但是,“它們的不可見并不證明它們不存在;相反,因為它們事實上發(fā)生在不可見的領域中,這就給了它們可疑的危害以無限的空間”[3]88。而一些風險則由于后果的嚴重性進一步加劇了人們的恐懼?！盁o論事故的概率是多么的小,如果一個事故就意味著全體毀滅的話,那就是太大了”[3]29。民眾在現(xiàn)代風險面前的無助無疑提高了民眾對政府責任的期待。在這種情況下,風險管理就成為風險社會最基本的公共事務,承擔起風險管理的責任則成為政府責無旁貸的使命。政府承擔的風險管理責任至少應包括以下幾個方面的任務。首先,開展風險教育,培育民眾和社會組織健康的風險意識和風險責任意識。風險意識是指對風險的認知和態(tài)度。健康的風險意識要求提高對風險的認知能力并對其保持足夠的警惕,避免盲目樂觀和盲目恐慌的情緒。風險責任意識是對自身應承擔的治理風險的責任的認知和態(tài)度,它要求民眾和社會組織為治理風險做出努力。其次,建立風險預警與風險處理機制。吉登斯曾將風險分為兩種:一種是外部風險,它是來自外部的、因為傳統(tǒng)或者自然的不變性和固定性所帶來的風險;另一種是人為的風險或者被制造出來的風險,它是由我們不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風險[4]22-23。因此,政府所建立的風險預警和風險處理機制也不能是單一的,而應該針對不同類型的風險建立不同的預警和防范體系,同時,由于各種風險通常相互聯(lián)系在一起,這種風險預警和風險處理機制還必須保持聯(lián)動性和相對的統(tǒng)一性。再次,制定和完善風險管理的相關法律體系,并加以落實。這些法律體系涉及環(huán)境保護法、安全生產(chǎn)法、核工業(yè)安全法、食品藥品安全法、傳染病防治法、自然災害救助法等諸多方面。最后,政府還要與其他國家和政府組織一道解決各種全球性的自然、經(jīng)濟和社會風險,并承擔相應的國際責任。勇于承擔責任要求政府擔負起治理風險社會的責任和義務,但這并不是要求政府包攬各種社會事務,相反,在風險社會里,政府失敗的可能性大大增強了,因此,政府應清醒地認識到自身的知識和能力缺陷,在承擔責任的同時,充分利用和發(fā)揮其他社會主體的社會治理功能,以便提高政府治理的有效性。

第二,實現(xiàn)危機管理常態(tài)化。危機管理本來是指當社會出現(xiàn)危機狀態(tài)時所采取緊急的臨時性的管理措施,以便有效動員社會資源,最大限度地防止危機的蔓延,降低危機可能造成的損失,是一種與常態(tài)管理相對應的管理方式。在危機管理中,管理者通常擁有比正常狀態(tài)下更大的權力,管理方式也與常態(tài)管理有很大的不同。這種危機處理方式在危機事件較少的情況下是可行的,但在風險社會時代,危機無處不在,應急式的危機管理方式已不能適應風險社會的現(xiàn)實需要,實現(xiàn)危機管理常態(tài)化成為政府必然的選擇。危機管理常態(tài)化不是把政府日常管理活動按照危機管理方式來運作,而是把危機管理作為政府日常管理活動的重要組成部分,建立常設的危機管理機構,實現(xiàn)危機監(jiān)測、危機預警、社會動員和危機處理等危機管理活動的日?；ＮC管理常態(tài)化反映了風險社會的一個基本現(xiàn)實,即:危機是常態(tài),而不是非常態(tài)。實現(xiàn)危機管理常態(tài)化有助于政府把危機處理和風險防范貫穿于政府的日常工作。與早期的危機管理方式相比,這反映了政府危機管理觀念的根本轉變,即從對風險的被動應對轉變?yōu)橹鲃映袚熑?把危機管理真正作為政府的基本職責。同時,實現(xiàn)危機管理常態(tài)化也有助于政府及時發(fā)現(xiàn)和防范各種風險,從而把握危機管理的最佳時機,因此,危機管理常態(tài)化也是政府提高危機管理效能的根本舉措。

第三,充分意識到政府知識的有限性和政府行為可能帶來的危險。政府承擔著管理社會風險的基本責任,但政府行為本身又是許多社會風險產(chǎn)生的根源,甚至政府治理風險的行為同時也在制造新的風險。之所以如此,其根源不僅在于風險本身的復雜性,更在于政府知識和政府能力的有限性。政府在管理社會公共事務、推進社會變革的過程中,往往依據(jù)極為有限的信息和知識(其中不可避免地包含著許多謬誤)采取行動,雖然政府抱著美好的愿望,但帶來的卻可能是巨大的災難,特別是當政府過于自信而聽不進批評意見的時候更可能如此。為了克服政府知識的有限性,避免因政府行為不當帶來的風險,政府應從以下幾個方面做出努力。首先,政府應保持一種謙遜和好學的態(tài)度。不斷增進政府的認識水平和管理能力。其次,要保持政府行為的開放性。政府行為的開放性是指政府的一切決策和執(zhí)行活動都做到公開透明,接受社會的質詢和監(jiān)督,這不僅是行政民主化的要求,同時也是政府及時獲取反饋信息、及早發(fā)現(xiàn)各種自然和社會風險的必然選擇。再次,建立靈活的政府機制。環(huán)境的復雜多變是風險社會的一個重要特征,建立靈活的政府機制是政府適應環(huán)境變化的現(xiàn)實需要。同時,當政府面臨巨大風險時,靈活的政府機制有利于提高政府的反應能力和適應能力。最后,適當減少政府對社會事務的干預。減少政府干預是政府知識的有限性的必然結果。政府的不當干預不僅限制了其他社會主體的行動自由和積極性的發(fā)揮,還阻礙了大量社會經(jīng)驗和地方性知識的應用,如農(nóng)民、工人、企業(yè)、自治團體等個人和組織通常比政府更知道應該在某塊土地上種植何種農(nóng)作物,應該如何生產(chǎn)商品,應該提供哪些社區(qū)服務等。

第四,提高政府行為的前瞻性與科學性。提高風險管理效能的關鍵在于在風險發(fā)生之前準確預測并有效防范風險。政府行為的前瞻性與科學性是一致的,在迅速變化的社會環(huán)境中,沒有準確的預測就不會有科學的決策。然而,偶然性和不確定性是風險社會的根本特征,獲得前瞻性的預測能力并不容易,更何況人類對信息的獲取能力和分析能力仍極為有限。在這種情況下,要提高政府行為的前瞻性和科學性,政府對重大決策必須采取更為審慎的態(tài)度。首先,采取探索性決策方式,漸進地推進改革進程。由于人類知識和理性的有限性,人類只能逐步深化對自然和社會的認識,因此,通過探索性的決策方式逐步找到正確的改革道路是人類克服知識有限性的明智選擇。鄧小平在論述政治體制改革時說:“首先要確定政治體制改革的范圍,弄清從哪里著手,要先從一兩件事上著手,不能一下子大干,那樣就亂了?！盵13]176-177中國改革之所以能夠取得成功,在很大程度上得益于這種漸進式的改革方式。哈丁在描述中國改革特點時說:“這個過程的特點是波浪式的模式,鞏固和后撤時期之后緊跟的是前進時期,快速發(fā)展的勢頭的時期很快讓位于一個更加小心和試探性的平穩(wěn)時期?！盵14]58其次,政府要盡量避免建設大規(guī)模的自然工程和社會工程。由于人類很難準確預測這些大型工程可能帶來的多方面影響,一旦決策失誤,就可能給人類社會造成巨大災難。歷史經(jīng)驗反復告訴我們,任何宏大的自然和社會改造工程幾乎都會面臨著失敗的結局。在 1980年 12月的中央工作會議上,陳云指出:“我們要改革,但是步子要穩(wěn)……隨時總結經(jīng)驗,也就是要‘摸著石頭過河’。”[15]279正是這種“摸著石頭過河”的“小步走”戰(zhàn)略使我們避免犯下大的錯誤。再次,在新技術應用和重大社會改革之前進行充分地論證。當新技術和政府的宏大計劃成為新的風險源之后,我們要做的并不是簡單地對其進行封殺,新技術能夠造福于人類,而政府的社會改革也可能取得成功,因此,應該在新技術應用和重大社會改革之前對之進行充分地論證,以便在獲得相應利益的同時避免可能產(chǎn)生的風險。

第五,建立廣泛的社會合作機制。雖然政府應承擔起風險社會治理的基本責任,但風險社會的不確定性和政府知識、能力的有限性使提高政府行為的前瞻性和科學性只能部分地緩解風險社會的治理困境。實現(xiàn)對風險社會的有效治理還需要充分發(fā)揮其他社會主體的智識和功能,這就要求建立廣泛的治理風險的社會合作機制。首先,很多風險,比如生態(tài)風險,都是跨區(qū)域的,甚至是全球性的,只有實現(xiàn)區(qū)域間政府合作,乃至國際合作,才有可能真正解決問題。其次,由于民眾和社會組織與社會風險有著更直接的利害關系,對各種風險信息的反應更為敏感,因此,政府應建立與社會的合作關系,這有助于政府及早獲取風險信息,從而贏得治理風險的有利時機。再次,政府在防范和治理風險中的大規(guī)模行動往往與政府的財政能力存在著尖銳的矛盾,尋求與公眾和社會組織的合作是政府減輕財政壓力的重要途徑。由于風險管理關系廣大社會成員的切身利益,具有道義上的優(yōu)先性,因而通常能夠得到民眾和社會組織自愿性的支持和貢獻。最后,政府治理風險的許多努力往往也要求得到民眾和社會組織行動上的配合才能發(fā)揮相應的功能,比如減少環(huán)境污染要求公眾轉變生活方式和消費方式,這時,民眾的合作就成為政府實施風險管理的重要基礎。

[1](德)烏爾里希 ·貝克:《世界風險社會》,吳英姿、孫淑敏譯,南京:南京大學出版社 2004年版。

[2](德 )奧 ·佩奇:《世界的未來 》,王肖萍、蔡榮升譯 ,北京:中國對外翻譯出版公司 1985年版。

[3](德)烏爾里?！へ惪?《風險社會》,何博聞譯,南京:譯林出版社 2004年版。

[4](英)安東尼 ·吉登斯:《失控的世界》,周紅云譯,南昌:江西人民出版社 2001年版。

[5](德)烏爾里?！へ惪?《從工業(yè)社會到風險社會 (上篇)》,王武龍編譯,載《馬克思主義與現(xiàn)實》2003年第3期。

[6](英)安東尼·吉登斯:《現(xiàn)代性與自我認同》,趙旭東、方文譯,北京:三聯(lián)書店 1998年版。

[7]楊雪冬等:《風險社會與秩序重建》,北京:社會科學文獻出版社 2006年版。

[8](英)安東尼 ·吉登斯:《現(xiàn)代性的后果》,田禾譯,南京:譯林出版社 2000年版。

[9](英)安東尼 ·吉登斯、克里斯多弗?皮爾森:《現(xiàn)代性:吉登斯訪談錄》,尹弘毅譯,北京:新華出版社2001年版。

[10]《馬克思恩格斯選集》(第 4卷),北京:人民出版社1995年版。

[11](美)詹姆斯·斯科特:《國家的視角》,王曉毅譯,北京:社會科學文獻出版社 2004年版。

[12]Z.Bauman,The Solution as Problem,The T imesHigher Education Supplement,13 November,1992.

[13]《鄧小平文選》(第三卷),北京:人民出版社 1993年版。

[14]Harry Harding.China’s Second Revolution:Reform afterMao.Washington D.C.:The Brookings Institution.1987.

[15]《陳云文選》(第 3卷),北京:人民出版社 1993年版。

The Governance Predicament of Risk Society and the Government’s Choices

CHU De-jiang

(M anagement School of Xuzhou Nor mal University,Xuzhou221009,China)

W ith the rapid advancement of technology and industrialization,mankind has gradually entered into a man-made world of uncertainty called“risk society”.The serious consequences of the risk society highlights the importance of effective governance on the risk society,while the uncertainty of the risk society has increased the difficulty of the governance,at the same time,the human efforts to control the risks also faced the limitations of human knowledge,and even risk management behavior itself can cause new risks.Under this situation,the government should assume the responsibility to govern the risk society,be thoroughly aware of the limitation of the government knowledge and the possible danger of the government behaviors,promote the foresight and correctness of the government behaviors,normalize the crisis management,establish a wide range of social cooperation mechanism so as to reduce the adverse effects of the risks and improve the effectiveness of the risk management.

risk society;governance predicament;government’s choice

楚德江 (1970-),男,河南淮濱人,博士,徐州師范大學管理學院副教授,研究方向為中國政府與政治。

江蘇省高校哲學社會科學基金項目 (09SJD630074)

2010-04-13

C931.2

A

1671-7023(2010)04-0063-07

責任編輯 蔡虹