佘俊凱

（湖南科技學(xué)院 法律系，湖南 永州 425100）

論公民遷徙自由的保障

佘俊凱

（湖南科技學(xué)院 法律系，湖南 永州 425100）

遷徙自由權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，我國(guó)1954年憲法第十九條曾明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙自由?！钡捎谑芊N種因素的影響，遷徙自由沒(méi)有再寫(xiě)進(jìn)后來(lái)的三部憲法當(dāng)中。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為后來(lái)沒(méi)有規(guī)定遷徙自由主要是受我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位的時(shí)代，沒(méi)有必要規(guī)定遷徙自由。我國(guó)先后簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)社會(huì)與文化權(quán)利公約》，而且隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人權(quán)保護(hù)的需要，我國(guó)需要明確遷徙自由的權(quán)利屬性，并采取措施對(duì)其進(jìn)行保障。

遷徙自由；制度；人權(quán)

一 遷徙自由的一般理論

（一）遷徙自由的內(nèi)涵

遷徙自由是指在憲法和法律上規(guī)定的自由離開(kāi)原住所地到外地旅行和定居的權(quán)利。它狹義上僅指在國(guó)籍國(guó)領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利；廣義上不僅包括國(guó)內(nèi)遷徙自由，還包括國(guó)際遷徙自由，即自由離開(kāi)本國(guó)到他國(guó)旅行和居住的權(quán)利及返回本國(guó)的權(quán)利。[1]1948年《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定:"一、人人在一國(guó)境內(nèi)有自由遷徙之權(quán)。二、人人有權(quán)離開(kāi)去任何國(guó)家，連其本國(guó)在內(nèi)，并有權(quán)返歸其本國(guó)?！薄豆駲?quán)利與政治權(quán)利公約》以及其他公約也有類(lèi)似的規(guī)定。1

遷徙自由屬人身的范疇，是人的行動(dòng)舉止自由的重要內(nèi)容，有具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利的性質(zhì)，與人的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密切相關(guān)。由此可見(jiàn)，遷徙自由的內(nèi)涵相當(dāng)豐富：第一，遷徙自由具有主觀性，即遷徙這種行為的自由是不受外力支配的，它是人為的、主觀的選擇的結(jié)果。如果是受外力強(qiáng)迫（如自然原因或政府強(qiáng)制等），則就不是遷徙自由的范疇了。同時(shí)這種主觀的自由既包括遷徙的自由，也包括不遷徙的自由。第二，遷徙自由具有基礎(chǔ)性，它是其他權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。遷徙作為一種具體的行為，其自身并非目的，而是人們通過(guò)它實(shí)現(xiàn)某種目的。如果人們的遷徙是一種的行動(dòng)，而不管這種行動(dòng)能不能帶來(lái)價(jià)值，那么遷徙將失去意義。所以我們應(yīng)該把遷徙看成我們追求幸福的工具。第三，遷徙自由具有綜合性，它不僅是指公民遷徙和選擇居住地的自由，而且包括更深刻的含義：平等。如公民對(duì)勞動(dòng)權(quán)和受教育權(quán)等的平等享有，以及公民在遷徙地受到的平等對(duì)待。它是一項(xiàng)人身自由權(quán)和生存權(quán)，也是一項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。

（二）遷徙自由的域外規(guī)定

從遷徙自由的起源看，英國(guó)是最早規(guī)定遷徙自由的國(guó)家，1215年的《自由大憲章》第41條規(guī)定，除戰(zhàn)時(shí)以及敵對(duì)國(guó)家的人民之外，“一切商人尚能遵照舊時(shí)之公正習(xí)慣，皆可免除苛捐雜稅安全經(jīng)由水道與旱道，出入英格蘭，或在英格蘭全境逗留或在耽擱以經(jīng)營(yíng)商業(yè)?！盵2]隨后世界上許多國(guó)家將其載入憲法和法律之中。根據(jù)對(duì)世界上142部憲法的統(tǒng)計(jì)，有81部憲法規(guī)定了遷徙自由，占總數(shù)的57%。[3]1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第27條規(guī)定：“每個(gè)合法居住在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的人都享有自由遷移 選擇停留和居住地的權(quán)利。”[4]美國(guó)聯(lián)邦最高法院在判例中確認(rèn)，美國(guó)公民有移居任何一州，并享受移居州公民同等待遇的權(quán)利?！兜乱庵韭?lián)邦共和國(guó)憲法》第11條規(guī)定：“所有德國(guó)人享有在聯(lián)邦境內(nèi)的遷徙自由。”《日本憲法》第22條規(guī)定：“在不違反公共福祉的范圍內(nèi)，任何人都有居住、 遷徙及選擇職業(yè)的自由。”1978年《斯里蘭卡憲法》第14條規(guī)定：“每個(gè)公民在斯里蘭卡國(guó)內(nèi)遷徙和選擇居住地的自由，回歸斯里蘭卡的自由”1969年《馬耳他憲法》第46節(jié)第一款規(guī)定：“任何公民不得剝奪遷徙自由”。[5]

無(wú)論是大國(guó)還是小國(guó)，發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，東方國(guó)家還是西方國(guó)家，絕大多數(shù)都在憲法中規(guī)定了遷徙自由。如此可見(jiàn)，遷徙自由已被國(guó)際社會(huì)所認(rèn)可。所以我國(guó)憲法中也應(yīng)明確規(guī)定。

二 我國(guó)明確規(guī)定遷徙自由的必要性

（一） 遷徙自由是公民的基本人權(quán)

所謂人權(quán)，即凡是人都應(yīng)享有的權(quán)利。按照天賦人權(quán)的的觀點(diǎn)，人權(quán)是與生俱來(lái)的不可剝奪的自然權(quán)利，人人享有生命和財(cái)產(chǎn)自由的權(quán)利。即人應(yīng)當(dāng)享有的生命權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)等具體權(quán)利的總和。遷徙自由是一項(xiàng)基本人權(quán)，它一直被國(guó)際社會(huì)所關(guān)注，并被載入了許多重要的國(guó)際人權(quán)文件。1948年《世界人權(quán)宣言》與1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》，還受到1950年《歐洲保護(hù)人權(quán)和基本自由協(xié)定》（第4草案），1966年《消除一切種族歧視國(guó)際公約》、1969年《美洲人權(quán)公約》和1981年《非洲人權(quán)和民族權(quán)憲章》等的保護(hù)。遷徙自由是國(guó)際人權(quán)中不可缺少的一部分，也是人成為完整、獨(dú)立的個(gè)體不可缺少的一部分。這已成為國(guó)際社會(huì)不可否認(rèn)的事實(shí)。不賦予公民遷徙自由，人們的最基本的生活需要得不到滿(mǎn)足，勞動(dòng)就業(yè)，從事其他社會(huì)活動(dòng)也會(huì)受到限制。所以，我國(guó)應(yīng)明確規(guī)定遷徙自由。

（二） 適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

從遷徙自由的起源來(lái)看，它是資本主義商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是資產(chǎn)階級(jí)為實(shí)現(xiàn)自由雇傭勞動(dòng)力而提出來(lái)的，隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，遷徙自由逐漸為西方國(guó)家的憲法所普遍確認(rèn)。我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，盡管在本質(zhì)上不同于西方資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但在遵循共同的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律方面是一致的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種通過(guò)市場(chǎng)配置資源的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，它要求生產(chǎn)嚴(yán)格根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系的變化而進(jìn)行自由流動(dòng)。這樣才能達(dá)到資源的優(yōu)化配置。在當(dāng)今中國(guó)，人口的自由流動(dòng)是合理配置人力資源的必要條件，而勞動(dòng)力和人才作為最重要的經(jīng)濟(jì)資源，當(dāng)然也會(huì)隨著地區(qū)間及行業(yè)間的利益差異和供求、關(guān)系的變動(dòng)進(jìn)行流動(dòng)，而且差異越大，流動(dòng)越大，這正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，違背了這一規(guī)律，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就不能正常發(fā)展。

（三） 遷徙自由是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的要求

公平是指公正、平等，其核心內(nèi)容是法律面前人人平等，公平是一種合乎理性的平等，她要求每個(gè)人的地位對(duì)等、待遇平等、機(jī)會(huì)平等，不能人為地劃分等級(jí)，制造不合理的差別，或?qū)嵭衅缫暣?。公平是人?lèi)社會(huì)共同追求的價(jià)值目標(biāo)之一。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是社會(huì)主義社會(huì)本質(zhì)的內(nèi)在要求。遷徙自由有利于實(shí)現(xiàn)人與人之間的平等，限制遷徙自由必然會(huì)造成不平等的現(xiàn)象。遷徙自由有利于實(shí)現(xiàn)人與人之間的平等，它是公民實(shí)現(xiàn)平等的勞動(dòng)權(quán)，就業(yè)權(quán)的保障。遷徙自由是農(nóng)民子女受教育權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)的重要條件，無(wú)論城鄉(xiāng)居民，依憲法的規(guī)定都有受教育的權(quán)利。許多學(xué)校不接受進(jìn)城農(nóng)民子女，接受的學(xué)校也要收取高額的借讀費(fèi)，私立學(xué)校雖然沒(méi)有戶(hù)口這方面的限制，但其昂貴的學(xué)費(fèi)讓絕大多數(shù)流動(dòng)人口望塵莫及。如果不能解決流動(dòng)人口子女受教育問(wèn)題，不僅損害其受教育的權(quán)利；也會(huì)給這個(gè)社會(huì)造就新一代的文盲，影響國(guó)民整體素質(zhì)的提高。只有明確規(guī)定遷徙自由才能改變這種不平等的現(xiàn)象。

（四） 遷徙自由是履行國(guó)際義務(wù)的需要

《世界人權(quán)宣言》第十三條第一款規(guī)定：“人人在各國(guó)境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第十二條第一款規(guī)定：“合法居住在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”，遷徙自由作為公民人身權(quán)利的重要組成部分，已經(jīng)為世界上大多數(shù)國(guó)家所承認(rèn)和接受，在國(guó)際上已達(dá)成共識(shí)。我國(guó)已先后簽署了《經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》。根據(jù)“約定必須遵守”的古老法律格言，我國(guó)就必須遵守該公約。在憲法中明確遷徙自由，適應(yīng)國(guó)際人權(quán)保障的需要。使國(guó)內(nèi)法與所加入的國(guó)際公約保持一致，并保證該公約所載公民權(quán)利充分兌現(xiàn)。況且遷徙權(quán)已經(jīng)得到了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。我國(guó)需要融入國(guó)際社會(huì)，回應(yīng)少數(shù)對(duì)我國(guó)人權(quán)狀況的惡意攻擊，必須要健全包括遷徙自由在內(nèi)的人權(quán)保障體系。目前，全球經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)日趨明顯，我國(guó)實(shí)行的是對(duì)外開(kāi)放政策，各方面都需要與國(guó)際接軌，平等參與國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)，也需要吸收外資、吸收外國(guó)人才，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)與國(guó)外的經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化方面的交流與合作。因此，無(wú)論是履行國(guó)際人權(quán)公約還是WTO的義務(wù)，都需要我們?cè)趹椃ㄖ屑尤胍?guī)定遷徙自由的條款，保障國(guó)內(nèi)遷徙自由及國(guó)際遷徙自由以及其他人在中國(guó)的合法的權(quán)益。

三、我國(guó)公民遷徙自由的保障

（一） 立法上明確規(guī)定公民的遷徙自由

權(quán)利不是由法律創(chuàng)造的，但權(quán)利的實(shí)現(xiàn)卻是以法律為轉(zhuǎn)移的，離開(kāi)法律，權(quán)利便失去了任何實(shí)際意義。所以我們應(yīng)當(dāng)在立法上明確規(guī)定公民的遷徙自由。借鑒國(guó)外憲法和有關(guān)國(guó)際公約，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況。首先，應(yīng)當(dāng)將遷徙權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利寫(xiě)入憲法。根據(jù)我國(guó)的具體情況，我國(guó)憲法應(yīng)明確規(guī)定：公民有國(guó)內(nèi)遷徙自由，又有擇居自由；還包括免受驅(qū)逐出境的權(quán)利。禁止任何個(gè)人、團(tuán)體或國(guó)家機(jī)關(guān)以非法手段干涉公民的遷徙自由，這是一般性規(guī)定。權(quán)利的實(shí)現(xiàn)本來(lái)就是與義務(wù)的履行相伴而生的。所以必須有如下限制：不得侵害國(guó)家、社會(huì)及其其他公民的合法權(quán)益，不得逃避應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)，不得逃避司法追究等。

憲法中規(guī)定遷徙自由，應(yīng)當(dāng)同時(shí)修改或增加相應(yīng)的條款。目前由于限制遷徙自由和實(shí)行二元戶(hù)籍制度，我國(guó)實(shí)際上存在城里人與鄉(xiāng)下人，本地人與外地人在享受上述權(quán)利的差別待遇。因此，建設(shè)憲法修改或補(bǔ)充下列條款：“中華人民共和國(guó)公民有選擇職業(yè)的自由，有同工同酬的權(quán)利，除資歷和能力的限制有同等晉升的機(jī)會(huì)；中華人民共和國(guó)公民有選擇對(duì)自己有利的生活方式的權(quán)利；中華人民共和國(guó)公民有平等的接受教育的權(quán)利和義務(wù)；中華人民共和國(guó)公民有平等的享受社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)的權(quán)利?！?/p>

（二） 改革戶(hù)籍管理制度

為了確保遷徙自由得以實(shí)現(xiàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)戶(hù)籍制度改革，我國(guó)傳統(tǒng)的戶(hù)籍從某種意義上講是一種身份等級(jí)制度，它將人口人為地分割為性質(zhì)不同的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并分別實(shí)行差別的福利待遇客觀地造成了農(nóng)村人口與城市人口處于不同的階層，戶(hù)籍制度成為分割城鄉(xiāng)之間的籬笆和圍墻。因此，實(shí)現(xiàn)遷徙自由必須徹底地改革我國(guó)戶(hù)籍制度，通過(guò)統(tǒng)一立法，規(guī)范戶(hù)口管理，取消農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的劃分。拆除分割地區(qū)和城鄉(xiāng)的籬笆和圍墻，形成人人平等、公平競(jìng)爭(zhēng)的、尊重個(gè)人的市場(chǎng)遷徙機(jī)制。

改變戶(hù)口管理方式，實(shí)現(xiàn)遷徙自由。取消城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間遷徙的行政限制，戶(hù)口管理機(jī)關(guān)僅是確認(rèn)申請(qǐng)人所提供的有住所和生活來(lái)源的證據(jù)，并加以登記為本地常住戶(hù)口。不再劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的一元化戶(hù)籍制度，廢除戶(hù)籍制度中的等級(jí)差別和身份特權(quán)，實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍面前人人平等。實(shí)行戶(hù)口遷移條件準(zhǔn)入制度，以有合法固定住所、相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源為城市準(zhǔn)遷條件。優(yōu)待人才，對(duì)于大中專(zhuān)院校畢業(yè)生應(yīng)實(shí)行戶(hù)口隨人。改事前遷移為事后遷移。目前，我國(guó)人口遷移要求先由遷出地公安機(jī)關(guān)開(kāi)具戶(hù)籍證明，然后必須由遷入地的公安機(jī)關(guān)開(kāi)具準(zhǔn)遷證，再到遷出地開(kāi)出戶(hù)口遷移書(shū)，最后到遷入地交存?？芍^徒勞往返、勞神傷財(cái)，更重要的是它實(shí)質(zhì)上限制了公民的遷徙自由。應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)際慣例,采取事后遷移的做法，即公民在某地居住一定期限后，可登記為該地居民。放寬不完全民事行為能力人投靠親屬的條件限制，未成年子女，不受條件限制，可自愿在父親或母親常住戶(hù)口所在地申報(bào)落戶(hù)；領(lǐng)養(yǎng)子女也應(yīng)享有和親生子女一樣的待遇。進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民，應(yīng)該享受與城市居民同等的就業(yè)、就醫(yī)、子女入托、入學(xué)等社會(huì)服務(wù)和福利待遇，使他們成為真正的城市居民。

（三）建立司法審查制度

司法審查是司法權(quán)對(duì)立法權(quán)、行政權(quán)進(jìn)行制衡的典型表現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)從政治制度架構(gòu)的層面而言，司法審查制度是一種國(guó)家權(quán)力的分權(quán)制衡機(jī)制，它通過(guò)法院行使司法審查權(quán)對(duì)立法權(quán)和行政權(quán)進(jìn)行平衡、制約；從權(quán)利保障的角度來(lái)說(shuō)，司法審查制度是一種權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，它在公民權(quán)益受到國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制侵犯時(shí)，為公民提供獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)，即允許公民向法院尋求司法保護(hù)，由法院對(duì)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行的合法性進(jìn)行審查，以向公民提供有效的法律保護(hù)。[6]

遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在著許多的阻力，主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)層面上的制約，認(rèn)為農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城會(huì)導(dǎo)致城市居民就業(yè)緊張。二是政治層面上的原因，認(rèn)為農(nóng)民進(jìn)城會(huì)破壞城市的治安，有大量農(nóng)民工犯罪為證，出于維持社會(huì)治安和政權(quán)穩(wěn)定的需要，防止人口的無(wú)序流動(dòng)，增加不穩(wěn)定因素；避免社會(huì)管理的混亂，于是出現(xiàn)了一犧牲公民的遷徙自由來(lái)?yè)Q取社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)狀。由此可見(jiàn)，公民的遷徙自由的實(shí)現(xiàn)來(lái)自國(guó)家機(jī)關(guān)的阻力是相當(dāng)大的，為了維護(hù)公民的遷徙自由能夠得到充分的保障和實(shí)現(xiàn)。確立司法審查制度很有必要的，當(dāng)公民的這一權(quán)利受到侵害時(shí)，公民個(gè)人可以提起行政訴訟起訴到人民法院，是自己的權(quán)利不被限制和侵犯。

[1]龔祥瑞.憲法的理想與現(xiàn)實(shí)[M].北京:中國(guó)人事出版社,1995.

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[4]劉云升,任廣浩.農(nóng)民權(quán)利及其法律保障問(wèn)題研究[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社, 2004.

[5]彭水蘭.我國(guó)公民遷徙自由實(shí)現(xiàn)的障礙探析[J].江西社會(huì)科學(xué),2003,(8).

[6]昂格爾著.吳玉章,周漢華譯.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].北京:譯林出版社,2001.

（責(zé)任編校：何俊華）

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1673-2219（2010）02-0146-03

2009－04－28

佘俊凱（1982－），男，湖南永州人，湖南科技學(xué)院法律系教師。