宋宏福

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100）

民辦與公辦學(xué)校“同等待遇”的比較

宋宏福

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100）

我國法律已明確規(guī)定民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位，但事實(shí)上，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校在土地征用、財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠、信貸支持、社會(huì)保障、教育資源、受教育者等方面明顯存在不同等待遇。為保障民辦教育健康發(fā)展，必須修改現(xiàn)行相關(guān)法律、加大政策支持扶持力度，創(chuàng)造公平競爭機(jī)制，以落實(shí)法定的民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的同等待遇。

民辦學(xué)校；公辦學(xué)校；同等待遇

《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”，這一規(guī)定，從根本上為落實(shí)民辦學(xué)校的“同等待遇”提供了法律依據(jù)。然而，法律條文上的同等并不意味著現(xiàn)實(shí)生活中的同等。民辦學(xué)校并沒有享有與公辦學(xué)校同等的待遇。

一 事實(shí)上的不同等待遇

（一）土地征用的不同等待遇

《土地管理法》明文規(guī)定：建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。公辦學(xué)校的建設(shè)用地，通常是作為公益事業(yè)用地以劃撥方式取得。而劃撥土地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以免收土地出讓金，減免、免征校舍配套費(fèi)用。而《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：新建、擴(kuò)建民辦學(xué)校，人民政府應(yīng)當(dāng)按照公益事業(yè)用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠。這并不像公辦學(xué)校是劃撥用地，而是給予優(yōu)惠。民辦學(xué)校的建設(shè)用地，基本是以協(xié)議出讓供地等有償使用方式取得。顯然，對(duì)于需要建設(shè)、擴(kuò)建校園的民辦學(xué)校來說，在征用土地方面處于劣勢(shì)，有失公平。

（二）財(cái)政資助的不同等待遇

公辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源主要還是以政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育撥款和學(xué)雜費(fèi)為主，其他經(jīng)費(fèi)來源比例很低。與公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來源主要是舉辦者投資和學(xué)費(fèi)收入。現(xiàn)行法律對(duì)民辦學(xué)校予以經(jīng)費(fèi)資助沒有明確規(guī)定和具體措施。事實(shí)上，公辦、民辦學(xué)校在辦學(xué)方向、辦學(xué)目的、社會(huì)功能等諸多方面，并無質(zhì)的差別，但民辦學(xué)校幾乎很難享有政府的財(cái)政撥款。

（三）稅收優(yōu)惠的不同等待遇

公辦學(xué)?；灸軌蛳硎車乙?guī)定的“稅收優(yōu)惠”政策，而民辦學(xué)校除了在增值稅、關(guān)稅、契稅等方面享有與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策外，在營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅等幾個(gè)稅種上存在較大的差別待遇。盡管國家規(guī)定民辦教育是社會(huì)公益事業(yè)，民辦學(xué)?！安坏靡誀I利為目的”，但現(xiàn)實(shí)情況是，稅務(wù)部門常常不遵守相關(guān)規(guī)定或有關(guān)規(guī)定不易操作為由而對(duì)民辦學(xué)校課以高額“營業(yè)稅”或“企業(yè)所得稅”。

（四）信貸支持的不同等待遇

公辦高校向銀行貸款數(shù)額巨大，甚至義務(wù)教育學(xué)校也有不少貸款。如此高額的貸款，是民辦學(xué)校所望塵莫及的。而且，公辦學(xué)校能夠享受銀行無息、低息或政府貼息貸款，民辦學(xué)校是很難享受到的。民辦學(xué)校由于所有制不同、辦學(xué)時(shí)間短、社會(huì)認(rèn)可度低，規(guī)模小、經(jīng)營不穩(wěn)定以及誠信度不高等問題，通過信用擔(dān)保獲得貸款的難度也較大。銀行方面也有擔(dān)憂，如民辦學(xué)校辦學(xué)層次低，內(nèi)部管理不夠規(guī)范，有的實(shí)行家族式管理，銀行難以獲得真實(shí)信息，也難以對(duì)其作出客觀的評(píng)級(jí)授信，因而銀行認(rèn)為民辦學(xué)校貸款風(fēng)險(xiǎn)更大。

（五）社會(huì)保障的不同等待遇

我國相關(guān)法規(guī)規(guī)定，公辦學(xué)校屬于“事業(yè)單位法人”，民辦學(xué)校屬于“民辦非企業(yè)單位法人”，這似乎是引起民辦教育與公辦教育之間諸多的法律問題、政策問題、實(shí)際問題的邏輯起點(diǎn)。因而，民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師在社會(huì)保障方面分別享受了不同待遇。民辦學(xué)校教師普遍缺乏健全的社會(huì)保障機(jī)制，醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、公積金等難以落實(shí)。尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)，公辦學(xué)校實(shí)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，社會(huì)保障體系完備，而民辦學(xué)校屬于民辦非企業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。民辦學(xué)校教師退休后領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金比公辦學(xué)校同資歷退休教師大約要低 40 %以上。

（六）受教育者的不同等待遇

一些地方在招生時(shí)實(shí)行“先公辦，后民辦”的政策，在政策制度上視為進(jìn)入公辦學(xué)校的是優(yōu)秀學(xué)生，進(jìn)入民辦學(xué)校的都是 “差生”、“劣等生”。一些地方還規(guī)定，民辦學(xué)校的學(xué)生一般不得轉(zhuǎn)學(xué)到公辦學(xué)校就讀，似乎公辦學(xué)校比民辦學(xué)校要略勝一籌。民辦學(xué)校學(xué)生身份受歧視、乘車受歧視、貸款受歧視、就業(yè)受歧視成為司空見慣現(xiàn)象，根本瞧不起民辦學(xué)校學(xué)生。

（七）教育資源的不同等待遇

對(duì)于公辦學(xué)校，政府在資金投入、學(xué)科建設(shè)、人才引進(jìn)、辦學(xué)層次、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面均給予了相應(yīng)的支持和幫助。而民辦學(xué)校，實(shí)際的支持與幫助力量往往只能求助于市場(chǎng)。政府部門在教師的專業(yè)職務(wù)評(píng)審、培訓(xùn)進(jìn)修、科研項(xiàng)目審批以及評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面，或多或少存在“厚公辦、薄民辦”的現(xiàn)象。很多民辦學(xué)校教學(xué)硬件設(shè)施相對(duì)匱乏，圖書資料、實(shí)驗(yàn)設(shè)備、體育場(chǎng)館、教學(xué)用房等難以滿足學(xué)生的需求。學(xué)校長期租用校舍，沒有固定校園。經(jīng)費(fèi)來源主要是投資者前期投入和每年學(xué)費(fèi)，國家的資助非常少。

二 民辦學(xué)校享有“國民待遇”的政策建議

民辦學(xué)校與公辦學(xué)校，其作用都是為社會(huì)文明傳承和人的發(fā)展提供教育服務(wù)，政府不能厚此薄彼，他們理應(yīng)享有同等的國民待遇。

（一）亟待修改相關(guān)法律不銜接或相矛盾的條款

民辦教育已經(jīng)成為社會(huì)公益性事業(yè)不可或缺的組成部分。但是在民辦教育立法、政策制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出了“允許與限制”并行的基本特點(diǎn)。2003年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例，在許多根本性的問題上，仍存在不銜接或相矛盾的條款。比如我國現(xiàn)行法律把法人分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人四類，而民辦學(xué)校一直以一種“民辦非企業(yè)”特殊的法人形態(tài)存在。在資產(chǎn)方面，民辦學(xué)校享有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，與民商法體系下的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相比少了許多權(quán)利或者說多了許多限制，諸如資產(chǎn)抵押、轉(zhuǎn)讓、為他人提供擔(dān)保、投資等法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，民辦學(xué)校并不享有?！督逃ā芬?guī)定，“任何學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)都不能以營利為目的”，法律將民辦教育定性為公益事業(yè)，而《民辦教育促進(jìn)法》卻又允許民辦學(xué)校舉辦者可以要求取得“合理回報(bào)”，“公益性”與“逐利性”的矛盾始終令人困惑。法律規(guī)定，“國家鼓勵(lì)捐資辦學(xué)”，“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，但《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》規(guī)定，只有向非營利性事業(yè)單位捐贈(zèng)的組織或自然人才能享受稅收優(yōu)惠，《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位所得稅征收管理辦法》則要求民辦非企業(yè)單位繳納企業(yè)所得稅。法律規(guī)定：“國家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。”但現(xiàn)實(shí)中金融機(jī)構(gòu)卻一般是不向民辦學(xué)校提供借貸的，因?yàn)槊褶k學(xué)校的資產(chǎn)不能用以抵押。這方方面面的不銜接、不配套、相矛盾的條款，致使民辦學(xué)校在發(fā)展中困難重重、問題迭出，必須對(duì)此進(jìn)行梳理和修改。

（二）加大財(cái)稅政策落實(shí)與扶持力度

國家對(duì)民辦學(xué)校的資助主要是財(cái)政支持與稅收優(yōu)惠。財(cái)政支持以直接資助為主，像支持公辦學(xué)校一樣，按師生比和生均數(shù)直接向民辦學(xué)校進(jìn)行財(cái)政撥款。對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民辦學(xué)校通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，給予財(cái)政資助。政府也可以直接投入教育教學(xué)設(shè)施，租借使用、或無償、或適度有償?shù)靥峁┙虒W(xué)所需儀器、設(shè)備、圖書資料和實(shí)驗(yàn)室、圖書館、體育館等設(shè)施，以確保民辦學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的有效開展。間接資助主要采取適當(dāng)扶持、支持民辦學(xué)校發(fā)展的稅收政策。對(duì)非營利性民辦教育實(shí)行與公辦教育同等的稅收政策，對(duì)營利性民辦教育也應(yīng)適當(dāng)縮小差別待遇。改革捐贈(zèng)稅制度，鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行捐贈(zèng)，在制度上確立資產(chǎn)捐贈(zèng)的機(jī)制，對(duì)捐贈(zèng)實(shí)行稅收減免，以便吸納更多的民間資金投入民辦學(xué)校。設(shè)立民辦教育專項(xiàng)基金，對(duì)辦學(xué)績效顯著、具有良好發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k學(xué)校進(jìn)行重點(diǎn)扶持，以提高民辦學(xué)校的市場(chǎng)競爭力。政府還可以為民辦學(xué)校的發(fā)展提供一定范圍的貸款免息。允許民辦學(xué)校直接向銀行進(jìn)行信用貸款，或由政府給予一定貸款額度范圍內(nèi)的貸款免息服務(wù)，或者制定貸款免息優(yōu)惠政策。通過國家、銀行、學(xué)校三者之間的相互扶持、相互監(jiān)督，為民辦學(xué)校的發(fā)展提供資金保障，有力地解決民辦學(xué)校資金短缺的問題。

（三）創(chuàng)設(shè)有利于民辦教育發(fā)展的金融政策

首先要?jiǎng)?chuàng)設(shè)民辦學(xué)校融資的制度環(huán)境。要給予民辦學(xué)校充分的自主權(quán)，使其能夠靈活運(yùn)用合法的手段和措施面向市場(chǎng)籌措辦學(xué)資金。允許民辦學(xué)校通過參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活、參與企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造、推動(dòng)科技成果產(chǎn)業(yè)化，以此來獲得收益、緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)壓力。鼓勵(lì)民辦學(xué)校在自有資金不足的情況下通過銀行貸款、教職工集資、建筑施工單位帶資等多種負(fù)債形式籌措資金，并給予相應(yīng)的信貸和稅收優(yōu)惠。當(dāng)然，還應(yīng)建立健全民辦學(xué)校負(fù)債融資信息披露機(jī)制和借貸信用監(jiān)督機(jī)制，以規(guī)避民辦學(xué)校負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范民辦學(xué)校融資借貸行為。其次逐步放開助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金對(duì)民辦學(xué)校學(xué)生的實(shí)際限制，給予民辦學(xué)校學(xué)生與公辦學(xué)校學(xué)生同等的“國民待遇”。由于民辦學(xué)校的學(xué)費(fèi)普遍較高、學(xué)生及其家庭的經(jīng)濟(jì)壓力較大，部分學(xué)生對(duì)貸款的承受能力有限，對(duì)這類學(xué)生政府應(yīng)該考慮擴(kuò)大獎(jiǎng)助學(xué)金的數(shù)量和范圍，通過貼息、政府補(bǔ)貼和提供擔(dān)保等方式，獲得國家助學(xué)貸款，以減輕他們的負(fù)擔(dān)。

（四）建立統(tǒng)一的教師權(quán)利保障體系

為了解決民辦學(xué)校教師的后顧之憂，應(yīng)建立全國教師統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。把民辦學(xué)校教師納入公辦學(xué)校教師同一的社會(huì)保障體系中去，實(shí)行事業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)繳納比例按事業(yè)單位計(jì)算方法由學(xué)校與教師共同承擔(dān)，退休后享受與公辦學(xué)校教師同樣的工資福利待遇。為了保證按時(shí)發(fā)放民辦學(xué)校教師的工資，國家有關(guān)部門可要求民辦學(xué)校在銀行建立教師工資專項(xiàng)賬戶，由銀行統(tǒng)一發(fā)放。在條件許可的范圍內(nèi)，國家給予民辦學(xué)校教師一定程度的工資補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師的工資差距。鼓勵(lì)公辦學(xué)校、民辦學(xué)校教師雙向流動(dòng)。到民辦學(xué)校應(yīng)聘的公辦學(xué)校教師，其原有身份保持不變，工資晉級(jí)按同類公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整。民辦學(xué)校教師如要進(jìn)入公辦學(xué)校工作，可以與公辦學(xué)校教師同等參與競聘。在民辦學(xué)校的工作經(jīng)歷視同在公辦學(xué)校的工作經(jīng)歷，同等計(jì)算工齡和教齡。教師進(jìn)修培訓(xùn)、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、職稱評(píng)定等由教育主管部門統(tǒng)一安排管理，其費(fèi)用由上級(jí)教育部門承擔(dān)或教育部門、學(xué)校、教師共同負(fù)擔(dān)。

[1]肖晗,王茜,沈紅衛(wèi).論民辦教育中“平等權(quán)”的保障機(jī)制[J].時(shí)代法學(xué),2008,(4):60-66.

[2]萬安中.論政府對(duì)民辦高等教育的財(cái)政資助[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(1):22-25.

[3]桂麗,陳新.民辦高等教育財(cái)稅扶持政策研究[J].商業(yè)時(shí)代,2008,(1):55-56.

[4]汪明.民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展中的“同等待遇”問題[J].教育發(fā)展研究,2005,(2):80-83.

[5]黃洪蘭.民辦高等教育國家財(cái)政扶持政策研究[J].黃河科技大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(4):10-12.

[6]周守軍.機(jī)會(huì)均.我國民辦高校法律地位的根本保障[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版),2005,(7):80-82.

[7]鞏麗霞.論民辦高等教育立法的不足[J].現(xiàn)代教育管理, 2009,(2):60-63.

[8]柯衛(wèi),周超.我國民辦高等教育政策法規(guī)存在的缺陷探析[J].社會(huì)科學(xué)家,2010,(3):124-128.

（責(zé)任編校：王晚霞）

G623

A

1673-2219（2010）11-0095-03

2010－09－05

本論文系湖南省軟科學(xué)研究計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“在建設(shè)教育強(qiáng)省中實(shí)現(xiàn)民辦高校健康發(fā)展的戰(zhàn)略研究”（2009ZK2002）研究成果之一。

宋宏福（1964－），男，湖南永州人，教育學(xué)碩士，教授，主要從事高等教育研究。