邵澤斌 張樂天

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,南京 210097)

義務(wù)教育階段“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象的政策解析＊

邵澤斌 張樂天

(南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,南京 210097)

當(dāng)前發(fā)生在義務(wù)教育階段公辦學(xué)校的 “擇校收費(fèi)”現(xiàn)象,是優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均和市場(chǎng)機(jī)制深度介入辦學(xué)過程并交互作用的結(jié)果。九十年代以來國(guó)家對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校的政策支持,以及由此形成的優(yōu)質(zhì)學(xué)校的創(chuàng)收沖動(dòng)加劇了這一現(xiàn)象的蔓延。這使得當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育利用市場(chǎng)機(jī)制的過程表現(xiàn)出了既有別于歷史,又不同于西方的三個(gè)方面特殊性,即市場(chǎng)機(jī)制出場(chǎng)時(shí)間的獨(dú)特性、啟動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)機(jī)與目標(biāo)的獨(dú)特性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的獨(dú)特性。新世紀(jì)政府必須在增加教育供給、均衡教育資源的基礎(chǔ)上,重構(gòu)政府與市場(chǎng)合理有序的治理機(jī)制,推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

義務(wù)教育;擇校收費(fèi);政策解析;

新世紀(jì)以來,國(guó)家一系列推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的出臺(tái),尤其是全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育免費(fèi)政策的實(shí)施,深刻地改變了中國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展面貌。但反觀當(dāng)下在局部地區(qū)依然存在的教育亂收費(fèi)現(xiàn)象,特別是在城市地區(qū)出現(xiàn)的以“家長(zhǎng)對(duì)免費(fèi)教育的舍棄和對(duì)高價(jià)教育的追逐”為表現(xiàn)形式的、愈演愈烈的“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象,讓我們深切地感受到,推進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展,依然是一項(xiàng)艱巨而未竟的國(guó)家事業(yè)。

當(dāng)前,對(duì)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象的一般解釋是,由于政府將優(yōu)質(zhì)教育資源過分集中在少數(shù)窗口學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校,造成了教育資源的配置不均衡,并由此引發(fā)了擇校熱。這樣的解釋具有一定的合理性。但只要仔細(xì)分析就可以發(fā)現(xiàn),相對(duì)于六十年代和八十年代時(shí)期政府通過傾斜性投入政策扶持的重點(diǎn)學(xué)校而言,當(dāng)下發(fā)生在少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、窗口學(xué)校的高價(jià)“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象,與其說是政府對(duì)少數(shù)學(xué)校過度投入的結(jié)果,毋寧說是少數(shù)學(xué)校正在發(fā)揮著“為政府創(chuàng)收”的作用。這是因?yàn)?當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育的治理環(huán)境正在發(fā)生著重大的變化,在市場(chǎng)機(jī)制深度介入義務(wù)教育發(fā)展過程、家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的渴求心理日益膨脹,以及某些地方政府和優(yōu)質(zhì)學(xué)校強(qiáng)烈的牟利沖動(dòng)等多重因素的交互作用下,“擇校收費(fèi)”已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育治理中政府與市場(chǎng)之間獨(dú)特關(guān)系的集中表現(xiàn)。這一現(xiàn)象的出現(xiàn),有著深刻的歷史根源和明晰的變革理路,這就是由九十年代以來政府在利用市場(chǎng)機(jī)制過程中支持和鼓勵(lì)的轉(zhuǎn)制學(xué)校所引發(fā)的“打著名校招牌、占用公共資源、收取高額學(xué)費(fèi)”①的名校創(chuàng)收模式的路徑依賴,以及從重點(diǎn)學(xué)校時(shí)代到“后重點(diǎn)學(xué)校時(shí)代”共同存在的家長(zhǎng)擇校需求的慣性延續(xù),兩者的交互作用,構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育治理中啟動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的獨(dú)特方式。本文旨在考察“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象的形成和發(fā)展過程,厘清“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象的政策根結(jié),探尋解構(gòu)這一新世紀(jì)義務(wù)教育治理難題、推進(jìn)教育均衡發(fā)展的政策建議。

一、從 “轉(zhuǎn)制學(xué)校創(chuàng)收”到 “優(yōu)質(zhì)學(xué)校尋租”:當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育啟動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在理路

(一)轉(zhuǎn)制學(xué)校的誕生:教育市場(chǎng)機(jī)制作用下“假民辦”的創(chuàng)收行為

自五十年代國(guó)家取消私立學(xué)校以來,中國(guó)義務(wù)教育的私人辦學(xué)一直處于沉寂狀態(tài)。改革開放以來,思想領(lǐng)域的解放運(yùn)動(dòng),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育,推進(jìn)了義務(wù)教育辦學(xué)過程中市場(chǎng)機(jī)制的出場(chǎng)。這集中表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)發(fā)展民辦中小學(xué)的重視與關(guān)注。一方面,國(guó)家通過出臺(tái)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、《民辦教育促進(jìn)法》等法規(guī)支持民辦中小學(xué)的發(fā)展;另一方面,國(guó)家實(shí)施了備受爭(zhēng)議的轉(zhuǎn)制學(xué)校的發(fā)展政策。正是轉(zhuǎn)制學(xué)校政策的出臺(tái),為此后的公辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校的“擇校收費(fèi)”奠定了制度基礎(chǔ)。

轉(zhuǎn)制學(xué)校的發(fā)展直接受益于政府的鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)。九十年代以來,我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制步伐的加快,尤其是 1992年鄧小平南巡講話后國(guó)內(nèi)辦學(xué)體制改革的推進(jìn),成為轉(zhuǎn)制學(xué)校產(chǎn)生的社會(huì)背景;家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求,為轉(zhuǎn)制學(xué)校的發(fā)展提供了教育基礎(chǔ);彌補(bǔ)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足,則成為政府支持轉(zhuǎn)制學(xué)校的重要理由。這樣,在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,國(guó)家鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)的背景下,轉(zhuǎn)制學(xué)校的出現(xiàn)似乎還有一些與時(shí)俱進(jìn)的“政治意義”。1994年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于 <中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要 >的實(shí)施意見》指出,“基礎(chǔ)教育主要由政府辦學(xué),有條件的地方,也可實(shí)行 ‘民辦公助’、‘公辦民助’等形式 ”。②

正是在這樣的背景下,轉(zhuǎn)制學(xué)校在各地得到了較快的發(fā)展。按照 “民辦公助”或 “公辦民助”的方式,主要有三種類型的轉(zhuǎn)制學(xué)校。一是選擇較好的公辦學(xué)校就地轉(zhuǎn)制的學(xué)校;二是選擇較好的學(xué)校兼并一所薄弱學(xué)校,將其改造為“民辦公助學(xué)?！被?“公辦民助學(xué)?！?三是選擇一些較好的公辦學(xué)校直接舉辦 “校中?！焙?“班中班”。如 1994年 9月,原上海市委主要領(lǐng)導(dǎo)在上海市教育工作會(huì)議上指出,“要積極推進(jìn)部分學(xué)校轉(zhuǎn)制的改革試驗(yàn)”③1996年,北京市教委批準(zhǔn) 25中、十一中等學(xué)校試點(diǎn)“民辦公助”學(xué)校。④1998年,沈陽(yáng)市、哈爾濱市和長(zhǎng)春市均有不同程度的發(fā)展。天津市改制學(xué)校目前已達(dá) 120所,成為全國(guó)公辦學(xué)校改制之最?！雹荻?1998年底,已有近 1000家公立 “轉(zhuǎn)制”學(xué)校在 12個(gè)省、市開辦。⑥

值得注意的是,在 1997年 1月 14日《國(guó)家教委關(guān)于規(guī)范當(dāng)前義務(wù)教育階段辦學(xué)行為的若干原則意見》中,國(guó)家首次對(duì)一貫反對(duì)的義務(wù)教育階段公立學(xué)校招收 “擇校生”行為表示了有限度的認(rèn)可,即允許少數(shù)義務(wù)教育階段公立學(xué)校招收 “擇校生”,正是這里的 “允許少數(shù)學(xué)校招收‘擇校生’”的規(guī)定,為此后的公立學(xué)校大肆招收 “擇校生”打開了方便之門。

只允許少數(shù)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校(含完中初中部,下同)在近期內(nèi)招收 ‘擇校生’。這些學(xué)校仍為公辦學(xué)校,招收“擇校生”的收入為國(guó)家所有。⑦

實(shí)踐證明,轉(zhuǎn)制學(xué)校,這個(gè)應(yīng)辦學(xué)體制創(chuàng)新而生的 “新生事物”,一經(jīng)產(chǎn)生就備受爭(zhēng)議。其最直接的消極后果就是侵蝕了教育的公共性品質(zhì),加劇了學(xué)校間的辦學(xué)差異,加重了家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),制造了教育領(lǐng)域的亂收費(fèi)現(xiàn)象?；诖?有關(guān)教育主管部門將這種“打著名校招牌、占用公共資源、收取高額學(xué)費(fèi)”的學(xué)校稱為“假民辦”,并被列為取締和禁止的對(duì)象。⑧此后,各大媒體紛紛報(bào)道這一做法,“假民辦”也因此成為了那些利用公共教育資源創(chuàng)收的公辦學(xué)校的“代名詞”。進(jìn)入 2000年以來,教育主管部門開始明令禁止轉(zhuǎn)制學(xué)校的存在。時(shí)任教育部基礎(chǔ)教育司司長(zhǎng)指出,這種名校改制“民校”的做法,不但沒有擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源,相反在刺激和強(qiáng)化家長(zhǎng)們的擇校心態(tài)。⑨2002年《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》指出,“辦學(xué)水平和教育質(zhì)量較高、社會(huì)聲譽(yù)較好的公辦中小學(xué)和幼兒園是長(zhǎng)期積累形成的公共教育資源,不得改為民辦或以改制為名實(shí)行高收費(fèi)”。⑩2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定,義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校不得轉(zhuǎn)為民辦學(xué)校。?

這樣,轉(zhuǎn)制學(xué)校這個(gè)最初得到政府鼓勵(lì)、支持和推動(dòng)的“新生事物”,最終獲得了政策的否定性評(píng)價(jià)。但轉(zhuǎn)制學(xué)校為公立學(xué)校 “創(chuàng)設(shè)”的“打著名校招牌、占用公共資源、收取高額學(xué)費(fèi)”的“創(chuàng)收經(jīng)驗(yàn)”,卻并沒有消失。近年來國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的大范圍、有力量、以選擇名校為目的的“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象,其發(fā)生機(jī)制就與轉(zhuǎn)制學(xué)校有著深刻的路徑依賴和高度的“家族相似性”。

(二)擇校背后的角力:“后重點(diǎn)學(xué)校時(shí)代”優(yōu)質(zhì)學(xué)校的牟利沖動(dòng)

眾所周知,重點(diǎn)學(xué)校是國(guó)家在 50年代初期教育資源短缺、實(shí)行趕超戰(zhàn)略的背景下,在普及與提高的權(quán)衡中,選擇的一條精英主義的教育發(fā)展道路,“反映的是我國(guó)在特定歷史時(shí)期進(jìn)行教育資源配置的一種特殊策略,”?這一制度在“文革”期間得到了暫時(shí)的停頓,改革開放以來,又得到了重建。重點(diǎn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)的教育資源、較高的升學(xué)率,歷來成為家長(zhǎng)追逐和向往的焦點(diǎn)。九十年代初期,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下,這些重點(diǎn)學(xué)校利用家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的向往心理,因應(yīng)國(guó)家辦學(xué)體制變革的機(jī)遇,尤其是利用國(guó)家支持轉(zhuǎn)制學(xué)校的發(fā)展政策,紛紛開啟了以“校中?！?、“特長(zhǎng)班”、“實(shí)驗(yàn)班”等方式招收高價(jià)生的創(chuàng)收行為。這不但制造了教育領(lǐng)域的無序競(jìng)爭(zhēng),也加劇了學(xué)校之間辦學(xué)資源的不均衡。九十年代后期以來,學(xué)術(shù)界對(duì)重點(diǎn)學(xué)校制度的批評(píng)日益強(qiáng)烈,教育部門開始了對(duì)這一制度的反思與整頓工作。1997年,上海市首先改革重點(diǎn)學(xué)校制度,全市各區(qū)縣全部實(shí)行小學(xué)畢業(yè)生就近免試對(duì)口入學(xué),初高中脫鉤,重點(diǎn)中學(xué)停止舉辦初中。?此后,廣東、北京和各地也采取類似改革。國(guó)家教委宣布今后在義務(wù)教育階段不搞重點(diǎn)學(xué)校,以縮小中小學(xué)之間實(shí)際存在的差距。?之后,國(guó)家繼續(xù)通過各種方式禁止義務(wù)教育階段設(shè)置重點(diǎn)學(xué)校。如 2005年《教育部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》指出,義務(wù)教育階段公辦學(xué)校不得舉辦或變相舉辦重點(diǎn)學(xué)校。?2006年新《義務(wù)教育法》規(guī)定,義務(wù)教育階段不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。學(xué)校不得分設(shè)重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。?

這樣,在官方的文件和報(bào)道中,就很少出現(xiàn)“重點(diǎn)學(xué)校”的稱謂。然而,重點(diǎn)學(xué)校的名稱取消了,重點(diǎn)學(xué)校的“遺風(fēng)”卻依然存在,形式的重點(diǎn)學(xué)校消失了,實(shí)質(zhì)的重點(diǎn)學(xué)校的力量卻更加強(qiáng)大。那些曾經(jīng)在“重點(diǎn)學(xué)校時(shí)代”里“無限風(fēng)光”的中小學(xué)校,積淀著良好的辦學(xué)聲譽(yù)、具有著較高的教學(xué)質(zhì)量、又享有著雄厚的師資和優(yōu)越的辦學(xué)條件。在取消了官方的“重點(diǎn)學(xué)?！泵Q之后,又有了更加響亮的新名字——名?；騼?yōu)質(zhì)學(xué)校。此時(shí),優(yōu)質(zhì)學(xué)校以一種更加積極的方式招收擇校生,積聚辦學(xué)資源。

優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校的并存,使得中小學(xué)間的辦學(xué)差距更為明顯,并在一定程度上強(qiáng)化著家長(zhǎng)的擇校需求。這樣,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,一方是辦學(xué)資金短缺、有著辦學(xué)優(yōu)勢(shì)的名校,一方是對(duì)名校有著強(qiáng)烈的趨向情結(jié)、愿意付費(fèi)的家長(zhǎng),在雙方的 “供需”機(jī)制下,擇?，F(xiàn)象進(jìn)一步加劇。如“2008年,北京市中小學(xué)生擇校行為主要發(fā)生在義務(wù)教育階段,其中又以初中最為突出;而且,擇校費(fèi)也在不斷飆升,小學(xué)階段(平均擇校費(fèi)為 19637.83元),初中階段最低(平均擇校費(fèi)為13694.85元)。”?據(jù)《中國(guó)教育報(bào)》報(bào)道,2008年太原市不少重點(diǎn)中學(xué)初中部都已改為民辦,多數(shù)優(yōu)質(zhì)初中都有改制校。由于不少初中為改制校,學(xué)生也將面臨1萬(wàn)元到3萬(wàn)元的“擇校費(fèi)”。?

不難看出,如果說六十年代和八十年代的重點(diǎn)學(xué)校,是政府通過傾斜性的經(jīng)費(fèi)注入刻意打造的結(jié)果,那么,新世紀(jì)的“名?！焙汀皟?yōu)質(zhì)學(xué)校”更多是靠某些地方政府授權(quán)的 “不公正”政策打造的結(jié)果。如果說六十年代和八十年代的重點(diǎn)學(xué)校,是政府為學(xué)校提供了辦學(xué)經(jīng)費(fèi),而新世紀(jì)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校卻實(shí)現(xiàn)了學(xué)校為政府創(chuàng)收的目標(biāo)。這不但加劇了學(xué)校間的辦學(xué)差距,也為教育的亂收費(fèi)提供了新的環(huán)境,引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。2007年 6月,國(guó)務(wù)委員陳至立在全國(guó)治理教育亂收費(fèi)工作會(huì)議上指出,“要下決心調(diào)整城市義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu),糾正一些地方把公共教育資源集中用于少數(shù)窗口學(xué)校、示范學(xué)校的做法,加大對(duì)薄弱學(xué)校的投入力度,改善其辦學(xué)條件?！?時(shí)任教育部主要領(lǐng)導(dǎo)在教育部2008年度工作會(huì)議上,反復(fù)強(qiáng)調(diào)取消重點(diǎn)學(xué)校制度、制止義務(wù)教育階段擇?，F(xiàn)象、推進(jìn)教育均衡發(fā)展等問題。?

然而,發(fā)生在這些由重點(diǎn)學(xué)校 “蛻變”而成的優(yōu)質(zhì)學(xué)校中的 “以錢擇?！毙袨?并沒有因國(guó)家的明令禁止而停止,也沒有因?yàn)榻逃獍l(fā)展理念的推行而放慢速度,相反,卻有一種在全國(guó)范圍內(nèi)愈演愈烈的發(fā)展趨勢(shì)。這主要是因?yàn)?社會(huì)經(jīng)歷著“向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的社會(huì)變遷,使教育的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化,唯一不變的是教育的貧困。它成為一個(gè)致命的誘因”?,這也使得新世紀(jì)推進(jìn)教育公平、實(shí)現(xiàn)“辦好人民滿意教育”的目標(biāo)變得更加艱巨。

二、當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育治理中政府與市場(chǎng)關(guān)系的三個(gè)特殊性

以上的考察和分析表明,優(yōu)質(zhì)教育資源配置不均、市場(chǎng)機(jī)制作用、某些地方政府和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的牟利沖動(dòng),正在成為造成并加劇義務(wù)教育階段“擇校收費(fèi)”現(xiàn)象的三種力量。而使得這三種力量能夠發(fā)生作用的機(jī)制是,當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育在利用市場(chǎng)機(jī)制過程中形成的既有別于歷史又不同于西方的政府與市場(chǎng)之間的特殊作用方式。這種特殊性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。

(一)當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制出場(chǎng)時(shí)間的獨(dú)特性

當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制推出的直接背景是《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái),宏觀背景是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。西方國(guó)家義務(wù)教育發(fā)展的歷史表明,各國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制的推出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān),但并沒有直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系。西方社會(huì)在整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)革命及其發(fā)展過程中體現(xiàn)的都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式,而那時(shí)卻沒有同時(shí)出現(xiàn)規(guī)?；摹敖逃袌?chǎng)化”理論與實(shí)踐運(yùn)動(dòng),甚至西方資本主義制度建立和完善的時(shí)期,恰是各國(guó)普遍強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)發(fā)展義務(wù)教育責(zé)任的時(shí)期。西方社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制的出場(chǎng),是在經(jīng)歷了充分的公共服務(wù)科層化、官僚化和福利化過程后進(jìn)行的,是在以長(zhǎng)期的官僚制為特征的政府管理體制造成公共服務(wù)效益下降、人們對(duì)政府信任危機(jī)的背景下出現(xiàn)的。以美國(guó)為例,20世紀(jì)80年代以前,雖然有著一定規(guī)模的私立教育,但基礎(chǔ)教育卻仍然絕對(duì)是公立學(xué)校“獨(dú)享的權(quán)利”?！?0世紀(jì)80年代以前,公立學(xué)校是美國(guó)社會(huì)最受尊敬的機(jī)構(gòu)?！?正是因?yàn)槲鞣絿?guó)家相對(duì)完善的義務(wù)教育管理體制的運(yùn)行,在義務(wù)教育的公平問題基本解決的前提下,進(jìn)入 80年代以后,人們才更多地關(guān)心教育的效率、質(zhì)量和選擇性問題,才提出了教育的市場(chǎng)機(jī)制問題。

當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制的推出,伴隨著的是九十年代聲勢(shì)浩大的“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮”,是一場(chǎng)在 “敢闖、敢冒、大膽試驗(yàn)”等關(guān)鍵詞引領(lǐng)下的特殊的教育實(shí)驗(yàn)。這樣特殊的出場(chǎng)背景,使得人們對(duì)教育改革中市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮條件和作用限度缺少謹(jǐn)慎的思考和理性的判斷。因?yàn)?相對(duì)于西方國(guó)家公共教育福利化的市場(chǎng)機(jī)制出臺(tái)背景,中國(guó)的義務(wù)教育在當(dāng)時(shí)面臨著的是公立學(xué)校發(fā)育不充分、辦學(xué)資源分布不均的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。這就使得政府在義務(wù)教育治理中面臨著雙重的任務(wù),即不但要有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,更要構(gòu)建和完善以福利制為特征的公共教育體制;不但要增加義務(wù)教育的選擇性,更要將完善和推進(jìn)“免費(fèi)政策”作為主要的實(shí)施方略;不但要激勵(lì)民辦中小學(xué)的有序發(fā)展,更要將公辦學(xué)校的均衡發(fā)展作為重要任務(wù)。而在當(dāng)時(shí)的制度選擇中,政策的天平卻被更多地傾向了市場(chǎng)的一方,這由此造成了轉(zhuǎn)制學(xué)校的恣意發(fā)展和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的創(chuàng)收沖動(dòng)。

(二)當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育利用市場(chǎng)機(jī)制動(dòng)機(jī)與目標(biāo)的獨(dú)特性

西方“教育市場(chǎng)化”觀點(diǎn)在源頭上就存在著多樣的目的與動(dòng)機(jī)。從歷史淵源和思想基礎(chǔ)方面看,西方現(xiàn)代革命的基調(diào)就是崇尚個(gè)人自由、個(gè)人奮斗,以及反對(duì)政府統(tǒng)治的現(xiàn)代自由主義思想。這一思想由洛克、霍布斯、密爾、盧梭等人奠基。在西方政治哲學(xué)傳統(tǒng)中,追求可能條件下的個(gè)人自由最大化,還成為西方中產(chǎn)階級(jí)向封建皇權(quán)要權(quán)力、要機(jī)會(huì)、要發(fā)展的重要思想武器。因此,“西方人對(duì)平等、自由、民主、人權(quán)等概念的理解是私立學(xué)校得以維持的理論基礎(chǔ)?！?“彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足,吸納社會(huì)辦學(xué)資金”,是西方國(guó)家發(fā)展私立學(xué)校的動(dòng)機(jī)之一,但絕不是唯一動(dòng)機(jī),甚至也不是主要?jiǎng)訖C(jī)。因?yàn)樵诮?jīng)歷了義務(wù)教育福利化洗禮的西方社會(huì),相對(duì)于選擇性、效率、競(jìng)爭(zhēng)性、個(gè)性化等問題,公立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足問題已經(jīng)退居次位。如在美國(guó),“各州對(duì)私立學(xué)校的營(yíng)利問題沒有硬性、統(tǒng)一的規(guī)定。但有一點(diǎn)是需要明確的,絕大多數(shù)私立學(xué)校是以非營(yíng)利為基礎(chǔ)的。”?在德國(guó),“各州對(duì)私立學(xué)校的資助數(shù)額十分可觀,個(gè)別州的資助款可占這類學(xué)校經(jīng)常性支出的90%以上。”?

九十年代以來國(guó)家對(duì)民辦中小學(xué)和轉(zhuǎn)制學(xué)校發(fā)展的支持,以及某些地方政府對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)?！皳裥Ｊ召M(fèi)”的政策授權(quán)都表明,在國(guó)家啟動(dòng)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制過程中,盡管包括改革辦學(xué)體制、增加選擇性等多樣化的目標(biāo)得到了強(qiáng)調(diào),但實(shí)施的結(jié)果是,“吸納家長(zhǎng)和社會(huì)教育資源、彌補(bǔ)政府辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足”的作用被最大限度地作了發(fā)揮。即在改革者那里,發(fā)展民辦中小學(xué)可以緩解政府投入不足的困難;對(duì)那些私人或私人投資的民辦中小學(xué)而言,獲取辦學(xué)盈余成為主要目的;甚至在某些地方政府和優(yōu)質(zhì)學(xué)校那里,引入市場(chǎng)機(jī)制還可以起到經(jīng)費(fèi)創(chuàng)收的特殊功效。這樣的市場(chǎng)機(jī)制利用動(dòng)機(jī)被楊東平教授稱為“單一財(cái)政視角?！?因?yàn)?“到目前為止,我們民辦教育主要是定位于拾遺補(bǔ)缺,就是國(guó)家的錢不夠,它要發(fā)展民辦教育。但是我們看為什么發(fā)達(dá)國(guó)家,他的政府很有錢,還需要民辦教育。民辦教育的功能在于通過多樣化的體制的競(jìng)爭(zhēng),來實(shí)現(xiàn)教育模式和培養(yǎng)目標(biāo)的這種多樣化,滿足多樣化的需求?！?正是這樣特殊的動(dòng)機(jī)與目的,造成了某些地方政府利用市場(chǎng)機(jī)制的簡(jiǎn)單化、實(shí)用化和功利化傾向,并直接助長(zhǎng)了轉(zhuǎn)制學(xué)校的創(chuàng)收行為和優(yōu)質(zhì)學(xué)校的牟利沖動(dòng)。

(三)當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的獨(dú)特性

凌駕于公辦學(xué)校與民辦學(xué)校之上的“假民辦”,成為當(dāng)代義務(wù)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體中的一個(gè)特殊角色。在西方各國(guó)義務(wù)教育市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的過程中,教育的競(jìng)爭(zhēng)主體主要是公辦學(xué)校和私立學(xué)校。其中私立學(xué)校的情況比較復(fù)雜,既有營(yíng)利性私立學(xué)校、也有非營(yíng)利性私立學(xué)校,還包括政府委托給各類機(jī)構(gòu)管理的私立學(xué)校。這些私立學(xué)校不但都能夠不同程度地享受到政府的財(cái)政資助,而且彼此之間處于相對(duì)平等的地位。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,無論在西方教育市場(chǎng)化改革者的論著中,還是在西方各國(guó)的辦學(xué)實(shí)踐中,均不存在著一類由政府刻意打造、利用名校的資源為政府創(chuàng)收的“非公非私、名公實(shí)私、名私實(shí)公”的 “假民辦”。

最初的“假民辦”是指那些在 90年代初期公辦學(xué)校改制過程中形成的、沒有與政府脫離關(guān)系、利用特殊的辦學(xué)條件收取高額學(xué)費(fèi)的轉(zhuǎn)制學(xué)校。當(dāng)國(guó)家取締轉(zhuǎn)制學(xué)校的政策出臺(tái)以后,這些學(xué)校并沒有“銷聲匿跡”,而是以一種、或者多種新的、更加隱蔽的姿態(tài)出現(xiàn)。如通過名校的“校中?！?、名校辦分校、公辦學(xué)校市場(chǎng)化運(yùn)作等方式發(fā)揮作用。簡(jiǎn)單地說,就是某些地方政府利用家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)公辦教育資源的渴求心理,將已有的優(yōu)質(zhì)公辦教育進(jìn)行放大,并通過“市場(chǎng)包裝”的方式,堂而皇之地收取高額費(fèi)用。“假民辦”的出現(xiàn),使得在公辦學(xué)校與民辦學(xué)校這兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體之間出現(xiàn)了一個(gè)特殊的 “第三者”。這個(gè) “第三者”不但讓一般的公辦學(xué)校望塵莫及,也嚴(yán)重?cái)D壓了民辦學(xué)校的生存空間。這不但是因?yàn)?“假民辦”擁有政府傾斜的優(yōu)質(zhì)師資、設(shè)備和學(xué)校品牌,使得其成為對(duì)家長(zhǎng)具有強(qiáng)烈吸引力的“優(yōu)質(zhì)學(xué)?！?還因?yàn)?相對(duì)于在師資、設(shè)備等方面承受著巨大成本壓力的 “真民辦”,“假民辦”在“出售”那些由政府配置的優(yōu)質(zhì)教育資源過程中,可以采取 “低于成本”的扭曲價(jià)格。這樣,相對(duì)于“假民辦”,“真民辦”不但在辦學(xué)條件上具有先天的劣勢(shì),而且在收費(fèi)價(jià)格上也失去競(jìng)爭(zhēng)力。“假民辦”的出現(xiàn),不僅使得其成為當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育治理中市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的一個(gè)具有特殊優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)主體,也使得其成為當(dāng)代中國(guó)諸多教育問題的主要“肇事者”,如愈演愈烈的中小學(xué)擇?，F(xiàn)象,以及由此產(chǎn)生的教育亂收費(fèi)、教育腐敗等問題。

三、重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系,推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策思考

當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展現(xiàn)狀和世界各國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示我們,政府和市場(chǎng)正在成為推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的兩種重要的治理工具。猶如政府已經(jīng)成為義務(wù)教育治理結(jié)構(gòu)中“想剔除也無法剔除的一種治理工具”一樣,市場(chǎng)也日益成為義務(wù)教育發(fā)展中“想回避也回避不掉的一種力量”。解構(gòu)當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育階段公辦學(xué)校 “擇校收費(fèi)”這一治理難題,推進(jìn)教育公平,不僅需要繼續(xù)增加教育供給、均衡教育資源,還要求我們結(jié)合中國(guó)現(xiàn)階段的時(shí)代特征和教育發(fā)展特點(diǎn),重構(gòu)政府與市場(chǎng)關(guān)系,以形成政府與市場(chǎng)間合理有序的治理機(jī)制。

(一)繼續(xù)增加教育供給、不斷均衡教育資源,努力辦好人民滿意的義務(wù)教育

盡管義務(wù)教育發(fā)展中還存在著 “擇校收費(fèi)”這樣的治理難題,但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,新世紀(jì)中國(guó)義務(wù)教育的治理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了根本性變化,這就是國(guó)家物質(zhì)資源的日益充分和供給愿望的持續(xù)增強(qiáng),以及義務(wù)教育治理機(jī)制的日益完善。國(guó)家經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和綜合國(guó)力的顯著提高,使得中國(guó)政府在這個(gè)時(shí)期比共和國(guó)的任何一個(gè)時(shí)期都更有力量、有能力,為實(shí)現(xiàn)“人民教育政府辦”的公共教育目標(biāo)提供財(cái)政支持。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)“改革以來,破天荒地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、持續(xù)、快速、平穩(wěn)增長(zhǎng)。1979年—2007年,我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng) 9.8%;在基數(shù)大大提高的情況下,比 1953年—1978年年均增速 6.1%要高出 3.7個(gè)百分點(diǎn),年均增速提高了60%?！?新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體“科學(xué)發(fā)展觀”和“辦好人民滿意教育”理念的提出,體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展義務(wù)教育的強(qiáng)大決心和熱切愿望。新世紀(jì)以來國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的一系列政策措施,為解決包括“擇校收費(fèi)”在內(nèi)的義務(wù)教育治理難題提供了制度保障。這要求我們必須充分發(fā)揮國(guó)家供給能力日益強(qiáng)大、供給熱情不斷增強(qiáng)的時(shí)代特點(diǎn),設(shè)計(jì)出切合中國(guó)實(shí)際的義務(wù)教育供給、檢查機(jī)制,傾心辦好公辦學(xué)校,不斷均衡教育資源,努力縮小學(xué)校差距。

(二)改造 “假民辦”,援助 “真民辦”,重構(gòu)政府與市場(chǎng)合理有序的治理機(jī)制

綜觀當(dāng)下中國(guó)日益龐大的擇校群體和不斷攀升的擇校費(fèi)用,一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,當(dāng)代中國(guó)義務(wù)教育治理中,正在誕生著一個(gè)具有較強(qiáng)供給能力和對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源有著強(qiáng)烈渴求心理的家長(zhǎng)群體。新世紀(jì),政府在集中精力辦好公辦學(xué)校、滿足民眾基本教育需求的同時(shí),必須將扶持和發(fā)展民辦中小學(xué)作為發(fā)展義務(wù)教育的重要指向,將過去擁擠于少數(shù)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、并事實(shí)上造成教育資源分配不均的擇校行為引導(dǎo)到民辦學(xué)校,幫助民辦中小學(xué)發(fā)展成有特色、高質(zhì)量的義務(wù)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)。要下決心改造“假民辦”,消除對(duì)“假民辦”在師資、設(shè)備等方面的特殊支持,停止“假民辦”特殊的招生政策以及與此相關(guān)的收費(fèi)政策,甚至還可以對(duì)“假民辦”過于優(yōu)越的教師資源進(jìn)行分流,用以填平公立學(xué)校間的辦學(xué)差距。盡管這種做法在短期內(nèi)有降低某些優(yōu)質(zhì)學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的“假象”,但將這種長(zhǎng)期以來優(yōu)質(zhì)學(xué)校建立在剝奪薄弱學(xué)校資源基礎(chǔ)上、少數(shù)人享有優(yōu)質(zhì)教育建立在多數(shù)人享受劣質(zhì)教育基礎(chǔ)上的“劫貧濟(jì)富”的“假民辦”進(jìn)行改造,不但有助于縮小公辦學(xué)校間辦學(xué)差距,也有利于激勵(lì)民辦中小學(xué)的發(fā)展、構(gòu)建政府與市場(chǎng)間合理有序的治理機(jī)制。

注 釋:

①⑧《南京:假民辦被叫?！?《人民日?qǐng)?bào)》2005年 5月 19日。

②《國(guó)務(wù)院關(guān)于 “中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要”的實(shí)施意見》,《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》,1994年第 16期。

③朱世鋒、朱怡華主編:《上海市民辦中小學(xué)教育新探》,百家出版社 1996年,第 81頁(yè)。

④曾天山著:《義務(wù)教育階段擇校生現(xiàn)象剖析》,廣西教育出版社 1999年,第 167頁(yè)。

⑤葉之紅、汪明:《對(duì)我國(guó)公辦中小學(xué)校改制的調(diào)查研究》,《教育發(fā)展研究》1999年第 4期。

⑥徐冬青:《市場(chǎng)引入條件下的政府——學(xué)校和中介組織》,華東師范大學(xué) 2005年博士論文,第 6頁(yè)。

⑦何東昌主編:《中華人民共和國(guó)重要教育文獻(xiàn)》,海南出版社 1998年,第 4126頁(yè)。

⑨《教育部基礎(chǔ)教育司負(fù)責(zé)人指出:名校不能變 “民?！薄?《中國(guó)教育報(bào)》2001年 11月 24日。

⑩《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問題的通知》, [EB/OL].http://www.edu.cn/20020416/3025058.shtm l,2004-04-16。

?《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》,《民辦教育研究》2004年第3期。

?吳穎民:《從“重點(diǎn)中學(xué)”到“優(yōu)質(zhì)教育品牌學(xué)?！薄?《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2008年第3期。

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?王晉堂:《擇校與擇生——一個(gè)雞生蛋還是蛋生雞的故事》,《人民教育》2008年第7期。

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?“單一財(cái)政視角”,這一概念來源于楊東平老師。他針對(duì)教育改革中為彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺,興奮點(diǎn)圍繞著創(chuàng)收、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)制、上市、產(chǎn)權(quán),市場(chǎng)化等問題,提出的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。參見:“辨析 ‘教育產(chǎn)業(yè)化’”,《教育發(fā)展研究》2004年第 12期。

?《教改問計(jì)全民:重大決策形成前首次公開征求意見(4)》[EB/OL].http://www.chinanew s.com.cn/edu/kong/new s/2009/01-10/1522358.shtm l,2009-01-10。

?汪海波:《中國(guó)30年改革開放的回顧》,《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。

＊ 本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目:“新中國(guó)成立以來農(nóng)村教育政策的回顧與反思”(項(xiàng)目號(hào) BGA 060028)的階段性研究成果。