趙艷玲

（衡水學院 法政系，河北 衡水 053000）

順直省議會與北洋政府時期直隸的司法改革

趙艷玲

（衡水學院 法政系，河北 衡水 053000）

順直省議會就民國時期司法領域存在的因政刑不分而引發(fā)的種種弊端提出了加強司法監(jiān)督，督促成立縣司法公署，加快司法獨立，健全審判公開和旁聽等制度，從而推動了近代直隸司法改革，促進了民初分權制衡體制的產生。

順直省議會；北洋政府；直隸；司法獨立

順直省議會成立于1913年3月，是以建立分權制衡體制為目的而設立的直隸地方立法和監(jiān)督機關，1927年隨北洋政府一同覆滅。順直省議會存在期間，曾就司法領域存在的種種弊端，提出了大量促進司法獨立的議案和建議，推動了近代中國司法近代化的步伐，促進了民初分權制衡體制的產生。

中國傳統(tǒng)封建社會中，行政權包攬一切，政刑不分，“專制國家沒有任何基本法律，也沒有法律機構……專制國家被尊重的是習慣而不是法律”①。專制集權體制的弊端在清末已引起官方注意，“以行政官而兼有立法權，則必有籍行政之名義，創(chuàng)為不平之法律，而未協(xié)輿情；以立法官而兼有司法權，則必有謀斷之便利，制為嚴峻之法律……舉人民之生命權力，遂妨害于無窮”，故而當時大臣也紛紛上奏主張“司法獨立，揆時度勢，最為切實可行”②。清末官制改革中，司法獨立作為立憲政體之要素被積極地推行。在中央，改刑部為法部，設大理院為全國最高審判機構；在地方上，則改各省按察使為提法使司，并創(chuàng)設各省各級審判廳，以明確劃分地方行政與司法審判之權?！案鲗徟醒瞄T，朝廷既予獨立執(zhí)法之權，行政各官即不準違法干涉。各審判官吏等遇有民刑訴訟案件，尤當恪遵國法，聽斷公平”③。1907年直隸創(chuàng)設審判廳，清末直隸司法獨立已初現(xiàn)端倪。

民國建立后，共和代制度取代了專制制度。從1913年成立到1927年消亡，順直省議會存在期間，為實現(xiàn)司法獨立，清除司法弊端，提出了大量建議和議案，對司法建設起到了積極作用。

一、改革司法弊端，加強司法監(jiān)督和司法公正

第一屆順直省議會于1917年11月，提議天津地方審判廳添設高等審判分廳，“以平上訴而伸冤抑”④。12月11日，提出并通過了《直隸添設地方審判廳及高等分廳以利上訴而平冤抑案》，咨交省長⑤。1918年，第二屆順直省議會通過了《監(jiān)督各縣知事監(jiān)理司法案》、《恢復各縣審檢所案》、《各縣設立寫狀處案》等議案⑥。第三屆順直省議會議案中也有涉及司法建設方面的議案。概括而言，這些議案主要關注的是去除司法弊端、實現(xiàn)司法獨立、完善司法制度和程序等方面。

1918年5月，順直省議會通過了議員黎炳文提交的《議決整頓各縣司法案》。議案針對當時司法領域存在的種種弊端，提出了進行司法整頓的具體建議。

1.加強對司法機關和監(jiān)獄的監(jiān)督。議案中指出，當時對各縣司法重要案件，“毫無監(jiān)督之法”，種種弊端時有發(fā)生。故議會提出具體整頓辦法，“由高等審檢兩廳，選熟悉司法人員，并呈請行政長官加委親赴”進行監(jiān)督。再由審檢廳令保安員“視察各縣監(jiān)獄”。⑦此條建議，強調選用“熟悉司法”的人員進行監(jiān)督，開始重視司法隊伍的素質建設。

2.案件的送達和審理實行“牌示”制度，減少和去除“阻壓上訴”。當時上訴案件被積壓現(xiàn)象嚴重，有鑒于此，議案提出，通令各縣實行“判詞牌示”制度。受理案件后，必須確切通知上訴人“某日開審”；必須在當事人“收到手印”后方為完成審判。⑧將審判行為置于上訴者和監(jiān)督機關的共同監(jiān)督之下。

3.增強對錯判案的懲處，“嚴刑懲戒出入人罪”，加強司法公正?！俺鲎铩笔侵笇⒂凶锏娜伺袨闊o罪，或將重罪判為輕罪；“入罪”是指將無罪者判為有罪，或將輕罪判為重罪。民初大量司法官不依法斷案，以致造成出入人罪。議案指出，司法案件關系到“民命財產”，判案決不能“憑喜怒為準則”。為減少錯案冤案，議案強調各縣令“要嚴格恪守規(guī)章，蠲除私見”，如有錯案冤案出現(xiàn)，“均捉出懲戒處分”。此項建議對加強司法官的責任心、保證法律的統(tǒng)一適用性及減少冤案發(fā)生具有積極意義。

4.嚴懲“私用刑訊者”，獎勵揭發(fā)者。民國元年，司法部通令無論公開審判或預審，均不準再用刑訊及其他方法凌虐逼供，違者按照刑律第一百四十四條認真處罰。但有些司法官仍置若罔聞，因而議案提出“嚴懲違法者，獎勵揭發(fā)者”的具體措施，對私用刑訊者，“嚴予糾察”；同時對糾察舉發(fā)者“給予獎勵”⑨，雙管齊下，予以糾正。這引起了行政官方的注意，如1918年直隸省長曹銳再次頒布《禁用刑訊令》，“特再通令訓戒嚴禁用刑”⑩。但是刑訊屢禁不止，1922年發(fā)生安新縣知事擅用體刑之事，為此1922年12月，順直省議員時得霖等提議《再咨省長通令全省禁用刑訊》，省議會再次提議禁用刑訊，“若非嚴令禁止，則民權益被蹂躪，司法黑幕，勢必怡笑外人，而華府議廢之領事裁判權將永無收回之一日”。并請將安新縣知事王聲查辦，“依法懲處”?，以正風氣。

5.制作三聯(lián)單據(jù)，統(tǒng)一司法罰金“收據(jù)格式”。當時社會上亂收罰金現(xiàn)象嚴重，罰款時不給收據(jù)，民眾極為不滿。議案提出整頓辦法，即“開具三聯(lián)單據(jù)”。仿照厘稅三聯(lián)單式，“由高等廳蓋印編號，第二聯(lián)繳驗，第三聯(lián)存查。騎縫處將罰金數(shù)目寫明，第一聯(lián)給予繳款人……無據(jù)不得解除繳納責任”。?這一改革措施，既有利于規(guī)范當時的司法罰金行為，減少作弊，又有助于提高司法部門的社會形象。

6.“嚴厲查究苛扣囚糧之獄吏”。當時直隸各監(jiān)獄所發(fā)囚糧，常有不足之時，主要由于獄吏任意苛扣囚糧所致，“貪官污吏任意剝削苛扣，長官再苛扣，于吏卒生死操諸獄吏”?。議案建議，“對于苛扣囚糧，應嚴以懲戒”。此建議得到采納并實施，例“大興縣查有前案情弊，當將該案共犯何子平、張明兩名，飭令該縣嚴辦，判處徒刑各三年”。

7.提倡監(jiān)獄做工。議案指出，國家以許多金錢豢養(yǎng)一般無用之徒，“于經濟上有妨發(fā)展”，“犯人因寂寞終年無進取之心，消磨殆盡，精神大受影響，出獄后仍系游民”?。提倡監(jiān)獄工作，不僅可以以此補充監(jiān)獄經費，又可以讓犯人學到技術和生存技能，出獄后有生活保障，并可以啟發(fā)天良，促進悔過?？芍^一舉多得。

以上可見，省議會對當時司法部門存在的種種弊端進行了分析，并有針對性地提出整頓辦法。

二、督促成立縣司法公署，加快司法獨立

我國傳統(tǒng)司法制度只有辦案之專官，無特設之法院，司法權多由各級行政部門掌管。清末司法改革之重要價值之一是，改變幾千年中國傳統(tǒng)的司法行政合一的政治體制。進入民國，司法公正和司法獨立的理念進一步指導著司法改革實踐。民國六年五月一日政府公布《縣司法公署組織章程》，催促各縣成立司法公署。但由于諸多原因，逶延數(shù)載，直至1924年（民國十二年），章程仍未“見諸實行”?。除各大省會有少數(shù)之獨立司法機關外，“各縣司法事務仍由縣知事監(jiān)理”?，司法與行政尚未分途，直隸各縣司法機關仍未擴充和獨立。隨著社會的進步，訴訟案日益增多，縣知事兼任司法事務的弊害越來越明顯。議會指出“若不急謀籌設”，司法獨立“將永無實行之一日”?。

1922年10月至1923年1月，順直省議會第三屆第二期常會期間，專門就司法獨立問題進行了討論，形成兩個決議案：《咨省長及各特區(qū)長官籌設司法公署案》和《建議留用解部之司法收入已充縣司法公署經費案》。議員蘭興周等提出的《留用解部之司法收入已充縣司法公署經費案》，首先分析了司法不獨立的弊端：其一，不利于司法隊伍建設和司法公正。各縣知事既“無專門法律學識”，又因行政職務繁重，沒有時間和精力悉心研究司法之事；各縣公署雖承審員受縣知事的委托和監(jiān)督，“委托和監(jiān)督裁判難期公允，必然影響執(zhí)法公正”。其二，使上訴案件積壓嚴重、錯案冤案增加?？h知事因行政事務之繁，對于稍復雜的案件，往往累月經年不能判結，使訴訟人受無窮之拖累。而為了盡快處理上訴，縣知事又常采取逼供、假供，故意舞弊，顛倒是非者屢見不鮮?！肮矢骺h司法界之現(xiàn)狀，黑幕重重”，此縣知事之兼理司法“不可不亟謀改良者一也”?。其三，不利于領事裁判權的收回。議案指出，華盛頓會議上，我國代表向各國竭力要求撤回領事裁判權，“經各國諒解，承認收回”。然而各國提出需派員調查我國司法之程度后，再決定應否收回。而現(xiàn)在，我國除各大都會外，各縣之司法事務仍由縣知事兼理，司法與行政尚未分途?？謱砀鲊亟杩谖覈痉ê翢o進步，而為之拒絕?！耙蜓割A，坐失事機，不亦大可惜乎”。此縣知事之兼理司法，“不可不亟謀改良者”?。基于以上諸弊端，議會呼吁為司法前途計，司法改革“不可再緩”，司法獨立若“不急謀籌設，將永無實行之一日”?。

接著，議案又對司法未能獨立的原因做了深入切實的分析，指出司法獨立的主要障礙是“財政經費不足”。進入民國，各省“財政支拙已達極點，經費籌措不易”?，組織司法機關，談起來容易。議案還建議了籌集經費的兩條辦法。第一，將各縣司法收入，悉數(shù)“充縣司法公署經費”。以往中央對于各縣司法大宗訴訟費收入，一部分留用，一部分解部。議案指出，國家征收訴訟費之本旨，原本是用以維持司法機關，“非以之充裕國庫也”。以往國家將所征之訟費，“濫行挹注”，而用于司法建設者甚少。今后應將各縣司法收入解部之款，“悉數(shù)留充縣經費”，用以籌設司法公署?，“以期司法之改良”?。這樣既不違背國家征收訟費之本旨，又符合政府籌設司法公署之原意，且對于收回領事裁判權有益無害。除訟費之外，議案還建議將狀紙費、掛號費、罰金及其他之一切司法收入，“分別造冊詳報省署”。第二，設立司法籌備處，負責各縣司法公署的籌備工作。具體任務是，核計各縣現(xiàn)在司法收入及支出數(shù)目，并依部定縣司法公署組織章程，應用經費若干，如有不符或如何變通核減，或如何設法撥補；司法公署之官吏如何甄別、錄作；預定各縣設立之地點，成立之期，“逐一籌劃，期盡周詳”?。

議會將上述辦法咨達省長，并特備說明，司法獨立，是關系一省人民生計之重要事件，“不可不亟謀補救”，希望省長明令設立，“倘能成立，則不單為吾直全省人民之幸，且可為各省之先道焉?！表樦笔∽h會作為人民之代表機關，對于全省人民之切膚利害關系之司法獨立做出了努力。

三、健全審判公開和旁聽等司法制度

在順直省議會存在期間，提出一些加強審判公開和旁聽制度的議案。如1918年，第二屆順直省議會通過了《議決各縣設立寫狀處案》?；1919年12月通過了《建議司法部取消旁聽券辦法實行審判公開案》?。當時各級審判廳審理民刑訴訟案件時，原被告家屬或親人必須向廳內領取旁聽券，始可入廳旁聽，甚至有時竟禁止旁聽。法官與當事人，處于對立之地位。順直省議會指出，法庭判案應以公開為原則，此種限制辦法，“與司法獨立殊屬未合”。提出取消旁聽券辦法，以后開庭時，任何人可以入內旁聽，“以昭大公”?。再如，民國成立后，司法部曾通令廢除跪審制度。但直隸各縣知事審案時，仍勒令跪訊，“人民稍加反抗，即加訶責，殊背人道”。有鑒于此，1920年12月順直省議會咨請省長通令各縣禁止跪審。如有違者，即按刑律凌虐治罪，“以符其共和制度”?。1922年，省議會曾向省長反映司法官充任兼職者日多，“各法政學校往往有律師充任校長或教務長，而其管轄區(qū)域內之法官即在校內兼充教員者”。議會指出，這種狀況對于司法前途“有莫大障礙”，請加以整頓。議會的建議引起省長和司法部關注，司法部于1922年9月特通令直隸高等暨地方檢察廳，“轉飭推檢各員，如有上項（司法官兼任教員或校長）情事，應將教席即行辭退，嗣后不許再蹈前轍。至于日常酬酢，該在職法官亦宜檢點，不得與律師往還過密以妨職務”。?省議會的這些建議對司法制度建設、司法程序透明公正等起到了積極作用。

當然，在實際運作中，由于經費短缺和軍閥混戰(zhàn)的動蕩環(huán)境，致使省議會的改革建議大多停留在紙面上，真正實施的議案很少。即便如此，省議會的上述建議對促進近代直隸司法建設、三權分立政制的產生起到了積極推動作用，加快了近代中國司法獨立的步伐。

注釋：

①【法】孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁澤譯，商務印書館1961年版，第17-18頁。

②故宮博物院明清檔案館：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第821頁。

③《上諭》，《大清宣統(tǒng)新法令》（第15冊），商務印書館編譯所編，清宣統(tǒng)二三年（1910-1911），第1頁。

④《提議設審判分廳》，《大公報》1917年11月27日。

⑤《省會開會旁聽記》，《大公報》1917年12月11日。

⑥《順直第二屆第一會期議案錄》議決案：《議決監(jiān)督各縣知事監(jiān)理司法案》、《議決恢復各縣審檢所案》、《議決各縣設立寫狀處案》。北京大學圖書館藏。

⑦⑧《議決整頓各縣司法案》，《順直省議會第二屆第二期臨時會議案錄》第4頁。

⑨《議決整頓各縣司法案》，《順直省議會第二屆第二期臨時會議案錄》第5頁。

⑩《禁用刑訊》，《大公報》1918年3月18日《時評二》。

?《省議員提議禁用刑訊》，《大公報》1922年12月20日。

???《議決整頓各縣司法案》，《順直省議會第二屆第二期臨時會議案錄》第5頁、第6頁、第7頁。

????《省議員提議籌設縣司法公署》，《大公報》1922年12月29日。

?《咨省長及各特區(qū)長官籌設司法公署案》，《順直省議會第三屆第二期常會議案錄》，民國十二年一月三十一日，國家圖書館藏。

??《省議員提議籌設縣司法公署》，《大公報》1922年12月27日。

???《建議留用解部之司法收入已從縣司法公署經費案》，《順直省議會第三屆第二期常會議案錄》，民國十三年一月二十七日，國家圖書館藏。

?《順直第二屆第一會期議案錄》議決案《議決監(jiān)督各縣知事監(jiān)理司法案》《議決恢復各縣審檢所案》?！蹲h決各縣設立寫狀處案》。北京大學圖書館藏。

?《省議會議事日表》，《大公報》1919年12月12日；《省會開會旁聽記》，《大公報》1919年12月20日。

?《審判公開之咨請》，《大公報》1920年1月12日。

?《省會請禁跪審》，《大公報》1920年1月29日。

?《取締法官充任兼職》，《大公報》1922年12月9日。

責任編輯：武玲玲

責任校對：李金霞

Shunzhi Provincial Congress and the Judicial Reform in Zhili Province During Beiyang Government

Zhao Yanling

Shunzhi Provincial Congress proposed some measures to get rid of the malpractices in the judicial area during the rule of Republic of China due to the mixture of executive and judicial functions.These measures include strengthening judicial supervision,establishing county-level judicial office,improve the practices of open sentence and auditor system,which have promoted the judicial reform in Zhili Province and the power division and balance system.

Shunzhi Provincial Congress;Beiyang government;Zhili;judicial independence

K258.4

A

1673-1573（2010）02-0014-03

2010-03-15

河北省哲學社會科學基金項目“直隸省議會與政府、民眾的互動關系研究”（HB10NLS048）

趙艷玲（1969-），女，河北堯陽人，衡水學院法政系副教授，河北師范大學歷史文化學院博士研究生，研究方向為中國近代政治文化史。