杜佩紅

(北京師范大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100875)

在1913年下半年二次革命后，袁世凱當(dāng)局進(jìn)行了一系列制度改革。這些措施大多帶有加強(qiáng)中央集權(quán)、規(guī)復(fù)舊制的色彩，對(duì)其得失歷來(lái)褒貶不一，但它們?cè)诋?dāng)時(shí)確實(shí)起到了恢復(fù)秩序、鞏固統(tǒng)治的效果。推行縣知事試驗(yàn)、改革縣知事選任制度即是其中比較重要的一項(xiàng)，其對(duì)當(dāng)時(shí)地方秩序的恢復(fù)及之后地方官的人事構(gòu)成都有重要影響。

關(guān)于民初縣知事選任制度改革，學(xué)界已有一些討論(1)魏光奇：《北洋政府時(shí)期的縣知事任用制度》，《河北學(xué)刊》2004年第3期；魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第303—355頁(yè)；譚春玲：《民國(guó)初年的縣知事試驗(yàn)》，華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。，這為我們了解民初縣官選任的基本制度安排提供了很好的參考，但研究者對(duì)縣官選任改革的制度淵源及對(duì)地方人事構(gòu)成的實(shí)際影響較少論及，尚有進(jìn)一步延伸討論的空間。本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地考察民初縣知事選任制度的出臺(tái)及實(shí)行過(guò)程，并探討其對(duì)地方官人事構(gòu)成的影響。這不僅能加深我們對(duì)近代中國(guó)地方官制演變的認(rèn)識(shí)，還有助于我們更深入地理解袁世凱統(tǒng)治時(shí)期制度變革的內(nèi)在邏輯。

一、縣知事任用及試驗(yàn)條例的出臺(tái)

辛亥革命爆發(fā)后，各地紛紛獨(dú)立，原有的地方權(quán)力體系被打破。中央政府喪失了對(duì)各省行政的控制，各省在官制設(shè)定、官員選任上自行其事，地方官制陷入混亂，一個(gè)明顯例證是：在民國(guó)成立之初，各省對(duì)縣官的稱(chēng)呼各不相同，北方省份大多保留“知縣”舊稱(chēng)，兩湖等地稱(chēng)為“縣知事”，江蘇、江西則稱(chēng)為“縣民政長(zhǎng)”。直到1912年11月，中央政府下令縣級(jí)行政長(zhǎng)官均稱(chēng)縣知事(2)《臨時(shí)大總統(tǒng)訓(xùn)令第一號(hào) 令各省都督、民政長(zhǎng)：民國(guó)成立以來(lái)各省府廳州縣分職設(shè)官率皆自為風(fēng)氣或早改從知事之新名》，《政府公報(bào)》1912年11月26日。，全國(guó)縣官名稱(chēng)才逐漸統(tǒng)一為縣知事。

在這種缺少一定標(biāo)準(zhǔn)、省自為政的情況下，民初各地的縣官資格呈現(xiàn)參差不齊、五花八門(mén)的局面。清代地方官以科舉出身者為主，即使異途出身，也需滿足一定條件，才能得到實(shí)官。而辛亥革命發(fā)生后，原有秩序瓦解，一些目不識(shí)丁、不具備基本行政能力的武夫、會(huì)黨進(jìn)入文官隊(duì)伍，造成地方治理的混亂。時(shí)人評(píng)論說(shuō)：“蓋光復(fù)伊始，官吏考試任用既無(wú)明文規(guī)定，不能不通融遷就，于是所謂軍政府、軍政分府、民政長(zhǎng)者，半由聲名平常、劣跡昭著、戴革命假面具、口仁義而心蛇蝎之人運(yùn)動(dòng)得之?！?3)《首義一年來(lái)之湖北政局五則》，《時(shí)報(bào)》1912年4月1日，武漢大學(xué)歷史系中國(guó)近代史教研室編：《辛亥革命在湖北史料選輯》，湖北人民出版社1981年版，第612頁(yè)?！胺N種怪象，層出不窮，較諸昔日官衙，實(shí)有過(guò)之而無(wú)不及”。(4)《革心說(shuō)》，《大公報(bào)》天津版，1912年10月19日，第1版。后來(lái)的縣政研究者亦指出：“辛亥革命，義旗掀舉，各地知縣，引身以去，于是新兵學(xué)生，羼雜士紳，一唱百和而慶光復(fù)，廢知縣名稱(chēng)，以舉縣知事，被舉者雖間有一二賢能，然省紳土豪，商儈學(xué)閥，居其多數(shù)，故不轉(zhuǎn)瞬間，貪墨不職者有之，違法殃民者有之，卷款而逃者有之，棄職弗務(wù)者有之，當(dāng)時(shí)有知事刮地皮之謠，蓋遠(yuǎn)遜于亡清，無(wú)可諱言矣?！?5)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳?ài)E》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁(yè)。在此情況下，改革官制、恢復(fù)地方秩序成為袁世凱政府勢(shì)在必行之舉。

袁世凱接任臨時(shí)大總統(tǒng)后，即開(kāi)始著手進(jìn)行中央官制改革，但地方官制改革卻遲遲沒(méi)有進(jìn)展。這一是由于袁世凱對(duì)改革官制十分謹(jǐn)慎，認(rèn)為“各省自為風(fēng)氣，易輒改弦，動(dòng)須考求實(shí)際，方可見(jiàn)諸施行，因革損益，要非多方試驗(yàn)不能衡量”。(6)《大總統(tǒng)制定官制官規(guī)》，《政府公報(bào)》1913年10月23日；《袁總統(tǒng)對(duì)新官制之慎重》，《順天時(shí)報(bào)》1912年3月17日，第7版。二是各省各自為政的局面已成事實(shí)，而地方軍民分治問(wèn)題尚未解決，使得地方官制改革難以推行。(7)李強(qiáng)選編：《北洋時(shí)期國(guó)會(huì)會(huì)議記錄匯編》第1冊(cè)，國(guó)家圖書(shū)館出版社2011年版，第137頁(yè)。三是當(dāng)時(shí)對(duì)地方官制改革方向尚有爭(zhēng)論。(8)杜佩紅：《政制與人事：北洋政府時(shí)期縣知事選任、更迭之研究》，中國(guó)人民大學(xué)博士學(xué)位論文，2019年，第38—41頁(yè)。因此二次革命前，袁世凱對(duì)地方自行選官的做法大體持容忍態(tài)度，只是要求各省都督、民政長(zhǎng)：“嗣后任用府廳州縣各知事，務(wù)當(dāng)慎擇賢能，分別保薦。其資格標(biāo)準(zhǔn)，悉以夙有政治經(jīng)驗(yàn)及政治學(xué)識(shí)者為限”，對(duì)現(xiàn)任各官“嚴(yán)加考核”。(9)《令各省都督民政長(zhǎng)澄敘官方(訓(xùn)令第二號(hào))》，《東方雜志》1913年第9卷第7期。直到二次革命后，袁氏才真正開(kāi)始著手進(jìn)行地方官制改革。

在1913年初宋教仁案發(fā)生后，國(guó)民黨方面籌備進(jìn)行二次革命。然袁氏早有準(zhǔn)備，而討袁軍各自為謀，加之民眾厭戰(zhàn)，故二次革命很快被袁世凱鎮(zhèn)壓下去。此后，袁世凱開(kāi)始大力加強(qiáng)中央集權(quán)，措施之一即是重建地方官制，規(guī)復(fù)州縣官由中央任命的制度，改變各省各自為政、任意選官的現(xiàn)狀。

1913年12月2日，北京當(dāng)局正式以大總統(tǒng)令的形式頒布了《知事任用暫行條例》及《知事試驗(yàn)暫行條例》。(10)《大總統(tǒng)令 教令第四十二號(hào)：知事任用暫行條例》，《政府公報(bào)》1913年12月2日；《大總統(tǒng)令 教令第四十三號(hào)：知事試驗(yàn)暫行條例》，《政府公報(bào)》1913年12月2日。12月7日，內(nèi)務(wù)部又頒布了《知事試驗(yàn)暫行條例實(shí)施細(xì)則》(1914年4月修訂后稱(chēng)《修正知事試驗(yàn)條例》)(11)《部令 內(nèi)務(wù)部部令第五十五號(hào)：知事任用暫行條例施行細(xì)則》，《政府公報(bào)》1913 年12月7日。，之后還頒布了縣知事試署與甄別制度。自此之后，欲為官者如何獲得縣知事資格及主管部門(mén)如何選任縣知事有了較為統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)。按照上述條例，如要獲得擔(dān)任縣知事的資格，必須先通過(guò)“縣知事試驗(yàn)”這一考核篩選機(jī)制。通過(guò)“試驗(yàn)”考核有兩種形式：一是參加在北京舉行的統(tǒng)一考試。參加考試者的年齡應(yīng)在三十歲以上，有法政、經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)背景且畢業(yè)已滿三年，或是曾辦理行政事務(wù)滿一年以上?？荚嚪终玟浽?、筆試及面試三個(gè)環(huán)節(jié)，內(nèi)容包括現(xiàn)行法令解釋、國(guó)際條約大要、地方行政策問(wèn)、文牘草擬等。考試在甲等、乙等者(平均分80以上為甲等、70分以上為乙等)即獲得候選縣知事的資格，列取丙等者(60分以上)則需送入官吏講習(xí)所、學(xué)有成績(jī)，才能具備候選資格，不及格者即無(wú)資格任知事。二是由現(xiàn)任官員保薦，并經(jīng)內(nèi)務(wù)部審核認(rèn)可。保薦免試者須為富有政事學(xué)識(shí)及行政經(jīng)驗(yàn)的人員(一般為現(xiàn)任縣知事)，仍需經(jīng)內(nèi)務(wù)部查明履歷，會(huì)同國(guó)務(wù)總理及大總統(tǒng)核準(zhǔn)，才可以保免資格候選或繼續(xù)擔(dān)任縣知事。

通過(guò)“縣知事試驗(yàn)”、獲得任官資格的人員需由內(nèi)務(wù)部分發(fā)到各省候選。分發(fā)有兩種形式：指分和請(qǐng)分。指分即由內(nèi)務(wù)部指定分發(fā)各省，請(qǐng)分則是由地方民政長(zhǎng)官根據(jù)地方需要，呈請(qǐng)內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)將具備縣知事候選資格者分發(fā)到本省。分發(fā)時(shí)要回避原籍。在分發(fā)各省前，“試驗(yàn)”合格人員需接受大總統(tǒng)引見(jiàn)，然后由內(nèi)務(wù)部發(fā)給知事憑照(分發(fā)憑照或回任憑照)，憑此照在規(guī)定時(shí)間內(nèi)赴省報(bào)到。到省后，應(yīng)先行候差、試署，一年后，由省行政長(zhǎng)考核甄別，如甄別合格，此后遇有缺出，即可由該省民政長(zhǎng)薦請(qǐng)中央任命委署。這些成為日后北洋政府時(shí)期縣官任用的基本準(zhǔn)則。

從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，縣知事任用及試驗(yàn)條例在某種程度上實(shí)際是清末外官制改革的延續(xù)。經(jīng)過(guò)歷朝歷代的反復(fù)調(diào)整，到清代，州縣官銓選已成為一項(xiàng)設(shè)計(jì)非常成熟、運(yùn)作相當(dāng)嚴(yán)密的制度，通過(guò)科舉考試是獲得任官資格的主要途徑，而吏部分發(fā)是任用州縣官的最主要方式。但太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)后，隨著地方督撫力量的崛起、保舉捐納制度的泛濫及科舉選官難以適應(yīng)社會(huì)變化問(wèn)題的凸顯，舊有的縣官選任制度受到很大的沖擊，科舉及吏部分發(fā)在州縣官選任中的地位日趨邊緣化，督撫保舉選調(diào)逐漸成為任命州縣官的主要形式。

清末新政開(kāi)始后，清廷開(kāi)始著手改革地方官選任體系，其改革方向主要集中于兩點(diǎn)：一是廢除部選，州縣官選任全部交由各省進(jìn)行。1901年，劉坤一、張之洞在《江楚會(huì)奏》第二折中，即提出“改選法”，建議“州縣同通統(tǒng)歸外補(bǔ)”，此后無(wú)論何種出身，都要求分發(fā)到省，由督撫考核，量才試用補(bǔ)用。(12)張之洞、劉坤一：《遵旨籌議變法謹(jǐn)擬整頓中法十二條》，1901年7月19日，苑書(shū)義等主編：《張之洞全集》第2冊(cè)，河北人民出版社1998年版，第1420頁(yè)。1908年6月(光緒三十四年五月)，清廷正式頒布上諭，謂吏部“僅以班次資格為定衡，大失量能授官之本意”，宣布“州縣兩途著將部選舊例，限三個(gè)月后即行停止”。(13)朱壽朋：《光緒朝東華錄》，中華書(shū)局1958年版，第5914頁(yè)。9月，清廷又頒布《州縣改選章程》，規(guī)定將此前已歸部選的州縣官吏，作為“改選班”分發(fā)各省，由督撫率同藩、學(xué)、臬三司進(jìn)行逐一考核，根據(jù)個(gè)人情況，或令試署某缺，或派入法政學(xué)堂學(xué)習(xí)。(14)《光緒三十四年五月十五日(1908年6月13日)上諭》，《光緒朝上諭檔》第34冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社2008年版，第116頁(yè)。另見(jiàn)《吏部會(huì)奏遵擬改選章程折》，《盛京時(shí)報(bào)》1908年9月13日，具體規(guī)定見(jiàn)9月15、16日專(zhuān)件。

二是建立新的任官資格標(biāo)準(zhǔn)。1905年科舉停廢后，舊選官標(biāo)準(zhǔn)失去根基，重建考選之法迫在眉睫。1907年，外官制度改革啟動(dòng)后，各地開(kāi)始摸索建立新的州縣官選任制度，其中步伐最大者正是袁世凱任總督的直隸省。1907年上半年，袁世凱參照日本文官試驗(yàn)法，在直隸推行官吏考察制度，設(shè)置考驗(yàn)官員處，要求除現(xiàn)任官員外，初次到省的官吏，無(wú)論何項(xiàng)出身，俱須甄別，考核合格者才能委以差使。(15)《中國(guó)大事：直督選官察吏新法》，《振華五日大事記》1907年第6期，第26頁(yè)?？简?yàn)的具體辦法為：由四五名司道大員及學(xué)識(shí)優(yōu)長(zhǎng)人員出題，進(jìn)行筆試面試，考核內(nèi)容包括是否辦過(guò)差、得過(guò)嘉獎(jiǎng)，公文寫(xiě)作能力如何，對(duì)中外政治法律是否了解，口才表達(dá)是否流暢、有條理，舉止是否恰當(dāng)，有無(wú)不良習(xí)慣等。(16)《札委李兆珍為考驗(yàn)處坐辦文》(光緒三十三年三月十六曰)，駱寶善、劉路生主編：《袁世凱全集》第16卷，河南大學(xué)出版社2012年版，第83頁(yè)。

袁世凱是清末地方官制改革的主要設(shè)計(jì)者(17)李細(xì)珠：《地方督撫與清末新政——晚清權(quán)力格局再研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第177—178頁(yè)；高放等著：《清末立憲史》，華文出版社2012年版，第208頁(yè)。，直隸又是當(dāng)時(shí)推行新政的樣板省份，直隸的這些做法很快被吸收到了朝廷關(guān)于外官選任改革的制度設(shè)計(jì)之中，被推廣到全國(guó)。1908年2月(光緒三十三年十二月)，憲政編查館會(huì)同吏部擬定了《切實(shí)考驗(yàn)外官章程》(18)《憲政編查館會(huì)奏切實(shí)考驗(yàn)外官章程折》，選自憲政編查館等編：《清末民初憲政史料輯刊》第3冊(cè)，北京圖書(shū)館出版社2006年版，第33—41頁(yè)。關(guān)曉紅已對(duì)此章程做了詳細(xì)梳理，筆者在這里只簡(jiǎn)單說(shuō)明。參見(jiàn)關(guān)曉紅：《清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試》，《近代史研究》2015年第6期。，要求各省督撫對(duì)現(xiàn)任官進(jìn)行考驗(yàn)、鑒別，對(duì)候補(bǔ)選缺到省人員進(jìn)行錄用考試。具體辦法為：對(duì)現(xiàn)任州縣官中正途出身、曾任要差及近年由法政學(xué)堂畢業(yè)進(jìn)入仕途的三類(lèi)人員，采取考驗(yàn)的辦法，即由任職部門(mén)主管及上級(jí)主管對(duì)其在任期間的表現(xiàn)、品學(xué)與能力、實(shí)績(jī)進(jìn)行甄別劃等?，F(xiàn)任州縣官中保舉、捐納出身者，先考以文字，文字不通者勒令回籍，其他人員一律入法政學(xué)堂學(xué)習(xí)，按文理測(cè)試成績(jī)分發(fā)長(zhǎng)期、速成兩班，完成課程學(xué)習(xí)、考試合格后才準(zhǔn)差委。對(duì)候補(bǔ)人員，已得差委者需根據(jù)任差中的表現(xiàn)進(jìn)行甄別，再?zèng)Q定其去留；新發(fā)到省者需經(jīng)過(guò)考試，按成績(jī)給予差委，考試成績(jī)一、二、三等者給予文憑，直接委以差使，四等者則需學(xué)習(xí)半年或一年，再次考試，合格者得到文憑，不及格者則予降補(bǔ)或勒令回籍。(19)《憲政編查館會(huì)奏切實(shí)考驗(yàn)外官章程折》，《清末民初憲政史料輯刊》第3冊(cè)，第38—39頁(yè)。從上述章程中，我們可以看到清末外官制度改革的主要方向是希望逐步與西方文官考試接軌，以學(xué)歷及考試來(lái)作為文官選任的基礎(chǔ)：只有具備一定資格者(或是曾經(jīng)過(guò)科舉，或是接受過(guò)新式學(xué)堂學(xué)習(xí)，或是曾有實(shí)際的為官經(jīng)驗(yàn))才能參加任官遴選，只有通過(guò)考試或考驗(yàn)才能獲得為官資格，外官考驗(yàn)即是新舊制度轉(zhuǎn)型中的一種過(guò)渡方式。但由于各方利益的紛爭(zhēng)及局勢(shì)的混亂，直到辛亥革命發(fā)生，正式的文官考試制度也未能出臺(tái)，而作為過(guò)渡性措施的外官考驗(yàn)章程亦只有部分省份實(shí)行較好。(20)參見(jiàn)關(guān)曉紅：《清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試》，《近代史研究》2015年第6期。

辛亥革命發(fā)生后，地方選官制度變得雜亂無(wú)章。袁世凱任臨時(shí)大總統(tǒng)之初，因受種種牽制，只能暫時(shí)承認(rèn)現(xiàn)實(shí)。而二次革命被鎮(zhèn)壓后，袁世凱終于不需再束手束腳，開(kāi)始改革地方官的選任制度，而其主要的制度模板正是他曾親身參與的清末外官制度改革。通過(guò)梳理相關(guān)章程，我們可以看到民初設(shè)計(jì)的縣知事選任制度與清末外官制度改革有很多相似之處：第一，二者均規(guī)定只有科舉出身、獲得學(xué)堂文憑或具備實(shí)際行政經(jīng)驗(yàn)者才有入選資格。第二，考試形式均為面試與筆試相結(jié)合，筆試內(nèi)容為現(xiàn)行法令、國(guó)際條約、策問(wèn)、文牘等專(zhuān)門(mén)知識(shí)，面試注重經(jīng)驗(yàn)及應(yīng)對(duì)表現(xiàn)。第三，有任官資格者均分發(fā)到省，由省長(zhǎng)官負(fù)責(zé)考核選用，一般到省后均需先應(yīng)臨時(shí)差委，積累行政經(jīng)驗(yàn)，一年后，由省長(zhǎng)官進(jìn)行甄別，甄別合格后，遇有實(shí)缺出，由省長(zhǎng)官薦請(qǐng)任命。第四，縣知事試驗(yàn)成績(jī)不及格或者沒(méi)有行政經(jīng)驗(yàn)者，需先在地方行政講習(xí)所接受一年的培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后，才準(zhǔn)予分發(fā)或委署，這與清末外官考驗(yàn)辦法中不合格者需入法政學(xué)堂學(xué)習(xí)如出一轍。不過(guò)，袁世凱統(tǒng)治時(shí)期的縣知事試驗(yàn)除考試一途外，仍保留了保舉免試制度：對(duì)于現(xiàn)任官員，如獲國(guó)務(wù)總理、各部總長(zhǎng)或各地方最高民政長(zhǎng)官的保薦，可申請(qǐng)免試。此外，民初的制度設(shè)計(jì)更強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)：考試合格在分發(fā)各省前要被大總統(tǒng)引見(jiàn)，且內(nèi)務(wù)部可以直接分派合格人員到省(指分)。

總之，袁世凱在1913年底開(kāi)始推行的《知事任用暫行條例》及《知事試驗(yàn)暫行條例》實(shí)際是延續(xù)了清末時(shí)他本人參與推動(dòng)的外官體制改革，只不過(guò)在制度設(shè)計(jì)上更為完善，并在一定程度上增強(qiáng)了中央政府對(duì)縣官選任的干涉力度?？梢哉f(shuō)縣知事任用及試驗(yàn)條例的出臺(tái)雖然事前討論較少，出臺(tái)亦較為倉(cāng)促，但其實(shí)有長(zhǎng)期的制度醞釀，并非僅僅是倉(cāng)促的過(guò)渡措施。

二、重建縣知事選任制度的實(shí)行情況

上面討論了縣知事任用及試驗(yàn)條例的出臺(tái)過(guò)程與制度淵源，下面我們?cè)賮?lái)考察其具體的執(zhí)行情況。

在1913年12月2日《知事任用暫行條例》及《知事試驗(yàn)暫行條例》頒布后，各地有資格應(yīng)試者紛紛來(lái)北京應(yīng)試，大多數(shù)省份也有積極回應(yīng)，開(kāi)始選派現(xiàn)任知事到京接受考核。在1914年2、4、9月和1915年5月，內(nèi)務(wù)部共進(jìn)行了四屆縣知事試驗(yàn)，參加者共計(jì)2萬(wàn)余人，通過(guò)試驗(yàn)者4597人，其中考試通過(guò)者2280人，免試通過(guò)者2317人。(21)魏光奇在《北洋政府時(shí)期縣知事任用制度》中提到考取人數(shù)約2280人，但在統(tǒng)計(jì)表中為2805人，免試人數(shù)則沒(méi)有明確提及(魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》，第307—309頁(yè))，而在譚春玲論文中提到人數(shù)更多，為6297人(譚春玲：《民國(guó)初年的縣知事試驗(yàn)》，第101頁(yè))。筆者根據(jù)民國(guó)五年行政統(tǒng)計(jì)匯報(bào)中的人數(shù)可知為4597人(國(guó)務(wù)院統(tǒng)計(jì)局編纂：《民國(guó)行政統(tǒng)計(jì)匯報(bào)》第7編《內(nèi)務(wù)類(lèi)》，國(guó)家圖書(shū)館縮微中心藏)。

如前所述，應(yīng)試者一般都要自行赴京，經(jīng)內(nèi)務(wù)部確認(rèn)考試資格后，再參加三場(chǎng)考試。以一位應(yīng)試人員陳介直的經(jīng)歷為例，他是從當(dāng)?shù)貓?bào)紙上獲知北京舉行縣知事試驗(yàn)的消息，他于宣統(tǒng)元年在廣東法政學(xué)堂畢業(yè)，符合學(xué)堂畢業(yè)三年以上這條要求，但當(dāng)時(shí)他的年齡尚未滿30歲，故未參加第一屆縣知事試驗(yàn)。到第二屆縣知事試驗(yàn)時(shí)，他已年滿30，具備了應(yīng)試資格，他遂與法政學(xué)堂畢業(yè)同學(xué)周海等人一道，自費(fèi)前往北京。到京后，經(jīng)在京同鄉(xiāng)司法部司長(zhǎng)黃開(kāi)文、農(nóng)林部?jī)L事羅聽(tīng)余、大理院推事麥丁華三人具保，陳氏赴內(nèi)務(wù)部注冊(cè)，被準(zhǔn)許應(yīng)試?？荚嚪秩龍?chǎng)：預(yù)試(即甄錄試)、第一次試驗(yàn)、第二次試驗(yàn)，預(yù)試為一整天，其他均為半天。陳氏最終通過(guò)三場(chǎng)考試，以廣東省甲等及格，分發(fā)福建省，后署理歸化縣縣知事。(22)陳介直：《袁世凱時(shí)期縣知事試驗(yàn)親歷記》，《廣東文史資料精編》上編第1卷，中國(guó)文史出版社2008年版，第404—409頁(yè)。

至于各省選送的現(xiàn)任官員，他們主要參加的是第三、四屆縣知事試驗(yàn)。(23)這是由于縣知事試驗(yàn)前兩屆舉辦時(shí)間為1914年的2、4月，且要求現(xiàn)任縣知事在送部試驗(yàn)前，需調(diào)送轄縣總數(shù)的十分之二。顯然，縣知事試驗(yàn)時(shí)間間隔較短，一次送大量縣知事到京試驗(yàn)，易造成地方秩序紊亂，打亂正常行政，從而遭到各省的反對(duì)，要求變通。因此內(nèi)務(wù)部作了相應(yīng)的調(diào)整，將各屆知事試驗(yàn)間的時(shí)間進(jìn)行了延長(zhǎng)，令“第一、二次試驗(yàn)應(yīng)先考驗(yàn)分發(fā)人員，第三、四屆再調(diào)取考驗(yàn)現(xiàn)任知事”。(譚春玲：《民國(guó)初年的縣知事試驗(yàn)》，第43—44頁(yè))。這些現(xiàn)任官員進(jìn)京后，需到縣知事試驗(yàn)處注冊(cè)報(bào)到，由試驗(yàn)處進(jìn)行初步審核，不符合免試條件者需參加考試，其后續(xù)程序即和上文所述相同。符合條件者不需要參加三場(chǎng)考試，但仍要接受審查。審查以履歷、成績(jī)、考語(yǔ)等為準(zhǔn)，但這些書(shū)面材料不易獲知其真實(shí)能力，故內(nèi)務(wù)部又增加了對(duì)這些保免人員的詢(xún)問(wèn)環(huán)節(jié)，稱(chēng)為考詢(xún)。(24)《第三期知事試驗(yàn)主試委員長(zhǎng)周樹(shù)模呈審查保薦知事決定免試人員造冊(cè)呈請(qǐng)鑒核公布并請(qǐng)將各員分別帶覲給照以杜幸進(jìn)訓(xùn)示文》，《政府公報(bào)》1914年9月28日。按規(guī)定，參加縣知事試驗(yàn)的保免人員也應(yīng)進(jìn)京接受甄別、考詢(xún)，但各省長(zhǎng)官經(jīng)常以被保薦者“現(xiàn)任要差”為由，要求內(nèi)務(wù)部免其赴京，直接批準(zhǔn)其縣知事資格，內(nèi)務(wù)部亦大多照準(zhǔn)。(25)魏光奇：《官治與自治——20世紀(jì)上半期的中國(guó)縣制》，第307、310頁(yè)。如謝元洪，浙江余姚人，前清進(jìn)士，民初在江蘇任差，1914年3月被江蘇民政長(zhǎng)韓國(guó)鈞委任為江都縣縣知事，第二次縣知事試驗(yàn)期間，經(jīng)韓國(guó)鈞保薦，以免試、免考詢(xún)通過(guò)縣知事試驗(yàn)，獲得正式的任官資格，在這一過(guò)程中，其本人一直在江都縣知事任上，并未離任赴京。(26)陳邦賢：《自勉齋隨筆》，上海書(shū)店出版社1997年版，第140頁(yè)；《揚(yáng)州》，《申報(bào)》1914年3月17日，第7版；《專(zhuān)欄：第二次知事試驗(yàn)之分發(fā)》，《申報(bào)》1914年6月27日，第11版。

為適應(yīng)不同地區(qū)的不同情況，縣知事試驗(yàn)中還存在一些特殊的制度安排，如大多數(shù)分發(fā)知事不愿赴新疆任事(第一屆縣知事試驗(yàn)分發(fā)新疆者均未到任，第二屆則沒(méi)有分發(fā)到新疆的)，于是內(nèi)務(wù)部在進(jìn)行第三屆縣知事試驗(yàn)期間，于正常的縣知事試驗(yàn)之外，又專(zhuān)設(shè)針對(duì)新疆的特別試驗(yàn)，規(guī)定“投考各員如有愿赴新疆效用者于報(bào)名時(shí)，自行陳明……考取各員及專(zhuān)備分發(fā)新疆任用之選，他省不得調(diào)用”(27)《三屇知事試驗(yàn)之籌備》，《申報(bào)》1914年7月30日，第6版。，之后又規(guī)定新疆知事試驗(yàn)可在當(dāng)?shù)嘏e行考試。(28)《內(nèi)務(wù)部變通試驗(yàn)新省知事之呈準(zhǔn)》，《申報(bào)》1914年8月15日，第3版。經(jīng)過(guò)調(diào)整，第三屆縣知事試驗(yàn)時(shí)，“愿赴新疆人員甲乙等共計(jì)四十七名”。(29)《第三屆考取知事分發(fā)之披露》，《申報(bào)》1914年11月8日，第7版。

那些來(lái)京參加縣知事試驗(yàn)獲得通過(guò)、具備出任縣知事資格者，在接受大總統(tǒng)引見(jiàn)后，即由內(nèi)務(wù)部分發(fā)到各省。按內(nèi)務(wù)部的相關(guān)規(guī)定，分發(fā)應(yīng)回避本籍。在不違背回避制度的情況下，應(yīng)優(yōu)先分發(fā)該員到其本籍附近或曾有為官候補(bǔ)經(jīng)歷的省份。(30)《部令 內(nèi)務(wù)部部令第六十五號(hào)：知事指分令》，《政府公報(bào)》1914年3月18日。從1916年河南省《同官錄》所載的縣知事履歷中，我們可以看到內(nèi)務(wù)部對(duì)縣知事的分發(fā)確實(shí)大體遵循此一原則：在95名通過(guò)縣知事試驗(yàn)且有籍貫信息的縣知事中，有48人在參加縣知事試驗(yàn)前即為河南縣知事，也即有50.5%的人屬于回任。還有一些縣知事是清末時(shí)在河南任官，辛亥前后回原籍，通過(guò)縣知事試驗(yàn)后，內(nèi)務(wù)部根據(jù)其履歷又分發(fā)到河南。如宜陽(yáng)縣知事劉昌宜，光緒三十四年(1908年)分發(fā)河南候補(bǔ)，宣統(tǒng)元年(1909年)任河南警務(wù)公所總務(wù)科員，之后被委任為知縣。辛亥革命爆發(fā)后，他請(qǐng)假回到原籍山西，在省內(nèi)任職。1914年4月，劉被山西都督及民政長(zhǎng)會(huì)同保舉參加第二屆縣知事試驗(yàn)。是年8月，劉通過(guò)試驗(yàn)，被內(nèi)務(wù)部分發(fā)到其曾任職的河南。而從95名縣知事的籍貫來(lái)看，他們大多來(lái)自湖北、直隸、山東、安徽、京兆等距河南較近的省份，幾乎沒(méi)有來(lái)自離河南較遠(yuǎn)地區(qū)者。(31)該《同官錄》共列有110名縣知事，其中100人是經(jīng)過(guò)縣知事試驗(yàn)分發(fā)下來(lái)的，100人里有95人列有詳細(xì)履歷。祥記石印報(bào)社編：《河南同官錄》，祥記石印報(bào)社1916年版，國(guó)家圖書(shū)館藏。除由內(nèi)務(wù)部“指分”各省外，也有一些通過(guò)縣知事試驗(yàn)的人員是由地方長(zhǎng)官向內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)派往該省，即所謂“請(qǐng)分”。各省所請(qǐng)分者多為保舉來(lái)京參加縣知事試驗(yàn)的現(xiàn)任知事及那些與地方長(zhǎng)官相識(shí)的試驗(yàn)合格人員。

通過(guò)縣知事試驗(yàn)赴各省候選者均由內(nèi)務(wù)部發(fā)給知事憑照(分發(fā)憑照或回任憑照)，憑此照在規(guī)定時(shí)間內(nèi)赴省報(bào)到。這些人到各省后，“曾任地方官政績(jī)素著者”可由省長(zhǎng)官直接委署官職，報(bào)中央同意后即可實(shí)授，這類(lèi)能立刻得官者多屬于原任縣知事回任或極受該省長(zhǎng)官賞識(shí)者。其他人員均需“先行試署一年”(即作一年的候補(bǔ))，一年后由省行政長(zhǎng)甄別，甄別合格，遇有缺出，由該省民政長(zhǎng)薦請(qǐng)內(nèi)務(wù)部委署。(32)《為江西巡按使戚揚(yáng)請(qǐng)將分發(fā)知事分別試署實(shí)授辦法據(jù)情轉(zhuǎn)呈懇予核準(zhǔn)》，《政府公報(bào)》1914年6月30日。

由于試驗(yàn)合格者人數(shù)眾多，這些人員在分發(fā)到省后，多需等待相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能得到任職機(jī)會(huì)。各省一般的做法是：模仿前清的候補(bǔ)制度，委任這些人一些臨時(shí)差事，一方面使其得到收入，另一方面讓其受到實(shí)務(wù)鍛煉。如在吉林省，分派到該省的縣知事往往會(huì)被先分派到財(cái)政廳、高等檢察廳、煙酒公賣(mài)局等任差。(33)化險(xiǎn)：《紀(jì)吉林之候補(bǔ)縣知事》，《申報(bào)》1915年12月31日，第6版。不過(guò)相比于清末，由于各地的臨時(shí)局所大多被裁撤，因此獲得差使亦非易事，在這種情況下，一些省份設(shè)立政治研究所來(lái)容納這些既未任官又未得差的分發(fā)知事。如直隸省“自縣知事三屆考試以來(lái)，部中分發(fā)知事來(lái)直隸報(bào)到者二百數(shù)十員”，只有一部分人得以補(bǔ)授官缺或獲得差委，“未得差委之縣知事還有一百數(shù)十員之多”，直隸省巡按使擔(dān)心這些人“任事之志氣為之消沮，且恐無(wú)所事事，易生希冀奔競(jìng)干請(qǐng)之惡習(xí)”，故籌備設(shè)立直隸省政治研究所，以容納這些無(wú)缺無(wú)差的候選縣知事入所學(xué)習(xí)。(34)《直省設(shè)立政治研究所》，《申報(bào)》1915年3月26日，第6版。其他省份如山東、陜西、山西、湖南、吉林、安徽等地亦相繼設(shè)立起了類(lèi)似機(jī)構(gòu)。(35)《組織吏治研究所》，《申報(bào)》1916年2月28日，第7版。

總體而言，由于中央政府權(quán)威暫時(shí)恢復(fù)，中央政令能在地方得到較好地執(zhí)行，袁世凱時(shí)期縣知事試驗(yàn)的推行還是較為順利的。1914、1915年中的四屆縣知事試驗(yàn)為各省提供了大量有一定資質(zhì)的縣知事候選人員，下文中我們還會(huì)看到，這一時(shí)期縣知事選任體制的改革確實(shí)極大地改變了地方人事構(gòu)成，此后大部分縣知事都是經(jīng)過(guò)縣知事試驗(yàn)考選的。民國(guó)學(xué)者吳清望在討論北洋時(shí)期的江蘇縣知事時(shí)曾評(píng)論說(shuō)：“項(xiàng)城當(dāng)國(guó)，雖為一般人所不滿，而于整頓吏治，不可謂非瑕中之瑜。民國(guó)三四年間，中央舉行縣知事考試，共計(jì)四次……各省大吏，亦能仰體斯旨，多以考試及格分發(fā)到省之縣知事，調(diào)換地方所舉之縣知事，循序試用，政治漸趨于正規(guī)，斯時(shí)江蘇亦有可觀也?！?36)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳?ài)E》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁(yè)。當(dāng)然，縣知事試驗(yàn)并未能實(shí)現(xiàn)任官都經(jīng)過(guò)考選這一目標(biāo)，以保薦免試通過(guò)試驗(yàn)者仍占到縣知事試驗(yàn)合格人員的很大比例，而未經(jīng)過(guò)縣知事試驗(yàn)以其他途徑(如長(zhǎng)官直接保舉任官)得任縣知事者亦不在少數(shù)。(37)《專(zhuān)欄：南京》，《申報(bào)》1914年10月21日，第7版。而在縣知事試驗(yàn)合格人員分發(fā)到各省后，其任官之權(quán)最終還是掌握在省長(zhǎng)官手中，仍缺少有效的制度約束，各省濫用私人的情況依然較為嚴(yán)重。如湯薌銘在任湖南督軍后，選用縣知事大都為其同鄉(xiāng)。(38)伍新福編：《湖南通史·近代卷》，湖南人民出版社2008年版，第856頁(yè)。即使是在縣知事試驗(yàn)實(shí)行較為良好的江蘇省，齊耀琳亦任用私人，“用吉林同鄉(xiāng)特多”。(39)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳?ài)E》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁(yè)。

三、縣知事選任改革對(duì)地方官人事構(gòu)成的影響

縣知事任用及試驗(yàn)條例的實(shí)施確實(shí)對(duì)地方人事產(chǎn)生了很大影響。如在廣東，據(jù)1915年的《廣東全省同官錄》，在49名有詳細(xì)履歷的縣知事中，有36人曾通過(guò)縣知事試驗(yàn)獲得任官資格，比例達(dá)73.5%。(40)廣東上將軍巡按使署巡捕廳編：《廣東全省同官錄》，1915年鉛印本，國(guó)家圖書(shū)館藏。在河南，據(jù)1916年該省《同官錄》，110名縣知事中，經(jīng)過(guò)縣知事試驗(yàn)者為100名，占比達(dá)到90.9%。在江蘇，據(jù)1914年10月《申報(bào)》上一篇報(bào)道所言：“江蘇六十縣中，第一屆、第二屆考取知事中，署缺者二十三人，保免試及已準(zhǔn)免試者二十六人(保免在審查中)，所余十一人中有在他案保免者數(shù)人……本年新更換者至四十九縣之多，遵照新令驅(qū)逐臨時(shí)知事，更以經(jīng)免試考試之員也……江蘇本省籍貫員名單將為末次之大更動(dòng)，至是江蘇縣知事改革事業(yè)完全告終。此后更換全系合法之員?！?41)岐逸：《江蘇之縣知事》，《申報(bào)》1914年10月17日，第6版。

縣知事選任改革帶來(lái)的這輪地方人事重組，導(dǎo)致了縣官構(gòu)成兩個(gè)非常重要的變化：一是回避制度恢復(fù)，本省為官現(xiàn)象趨于減少。辛亥革命后，由于中央政府無(wú)力干涉各省的縣官任命以及地方自治思潮的興盛，回避制度被無(wú)形打破，縣知事本省為官成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，即如《東方雜志》的一篇評(píng)論所言：“蓋民國(guó)初立，元?jiǎng)讉ト?，皆以本省為根?jù)，故回避原籍之例，不能不破。浸假而以本省人治本省人，不容異省人插足，幾成為原則?！?42)景藏：《回避》，《東方雜志》1920年第17卷第4期。據(jù)國(guó)務(wù)院印鑄局所編的1913年第4期《職員錄》，在其收錄的全國(guó)各省區(qū)395名知悉籍貫的縣知事中，屬本省為官者占比達(dá)43.04%，而分省來(lái)看，在有縣知事籍貫信息的13個(gè)省中，除新疆一省外，都有縣知事是本省人的現(xiàn)象存在，一些省份本省為官的比例甚至達(dá)到九成左右(見(jiàn)表1)。本省為官現(xiàn)象會(huì)加劇省自為政，對(duì)中央集權(quán)極為不利，自然成為袁世凱政府推行縣官選任改革所要著力解決的問(wèn)題之一，縣知事試驗(yàn)條例即明確規(guī)定“指分、請(qǐng)分之地方不得在原籍民政長(zhǎng)官所轄區(qū)域以?xún)?nèi)”。經(jīng)過(guò)四輪縣知事試驗(yàn)及向各省大規(guī)模分發(fā)試驗(yàn)合格人員，各地本省為官的現(xiàn)象確實(shí)得到了扼制。據(jù)1916年第1期《職員錄》，在其收錄的知悉籍貫的869名縣知事中，只有8.75%屬本省為官，相比1913年第4期《職員錄》中縣知事本省為官的比例減少甚多。分省來(lái)看，在數(shù)據(jù)可與1913年比較的13個(gè)省區(qū)中，除甘肅、新疆外，其余省區(qū)本省為官比例均有下降，有12個(gè)省區(qū)顯示本省為官比例為0，即使只考察收錄縣知事信息較完備(知悉縣知事籍貫的縣占全省總縣數(shù)的比例超過(guò)50%)的11個(gè)省區(qū)，也有在8個(gè)省區(qū)未出現(xiàn)本省為官者。從一些具體實(shí)例中我們也能看到這一變化：如在陜西，1913到1914年間該省爆發(fā)了白朗起義，借鎮(zhèn)壓起義之機(jī)，袁世凱于1914年3月派其心腹陸建章率部入陜，將陜西都督張鳳翙解職，并撤換了白朗所經(jīng)過(guò)的商縣、乾縣等20余縣的縣知事(43)蘇全有、賀科偉：《袁世凱傳》，浙江大學(xué)出版社2013年版，第343頁(yè)。，空出的縣知事名額即多由內(nèi)政部委任的外省籍知事來(lái)進(jìn)行填補(bǔ)。(44)《命令》，《申報(bào)》1914年10月25日，第2版?？偠灾?，盡管本省為官的現(xiàn)象并未完全消失，但相比民初而言，二次革命后縣官回避制度已基本得到了恢復(fù)。

縣知事選任改革對(duì)地方官人事構(gòu)成帶來(lái)的另一個(gè)重要影響是：大批清代舊官僚成為民國(guó)縣知事。根據(jù)縣知事試驗(yàn)章程，參加縣知事試驗(yàn)者至少需具備以下三種資格中的一種：有科舉功名，在本國(guó)或外國(guó)學(xué)堂學(xué)習(xí)三年以上，有兩年以上的行政經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)際操作中，對(duì)參加縣知事試驗(yàn)者的考核往往以經(jīng)驗(yàn)為優(yōu)先考慮因素。據(jù)徐兆瑋在日記中的記載，一位參加了第一次縣知事試驗(yàn)的友人告訴他：“甄錄試與第一、二試尚覺(jué)小有標(biāo)準(zhǔn)，至口試一場(chǎng)，則一以經(jīng)驗(yàn)為力，能于前清時(shí)得重要差事，而官階在知縣以上者方可想法……然則無(wú)前清較闊之資格而又得重要之差務(wù)者，大可免此一行矣”。(45)李向東、包岐峰、蘇醒標(biāo)點(diǎn)：《徐兆瑋日記》第2冊(cè)，1914年3月27日，黃山書(shū)社2013年版，第1454頁(yè)。而據(jù)《順天時(shí)報(bào)》對(duì)第二次縣知事試驗(yàn)考試的報(bào)道：“第一第二試揭曉之結(jié)果，凡在前清曾辦行政事務(wù)或科甲出身者，皆高列?！?46)《知事試驗(yàn)之名實(shí)不符》，《順天時(shí)報(bào)》1914年5月16日，第11版。至于第三第四次縣知事試驗(yàn)，選用者基本為現(xiàn)任縣知事，新錄取者非常少。這樣，通過(guò)縣知事試驗(yàn)者多為舊官僚，缺少?gòu)恼?jīng)驗(yàn)的學(xué)堂畢業(yè)生多被阻擋在縣知事資格之外。以致第一屆知事試驗(yàn)結(jié)束后，落第考生聯(lián)名上書(shū)內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐“今條例若彼而考試若此果，何以見(jiàn)信于天下？在政府只圖開(kāi)玩笑、行作術(shù)，而不知天下之士，莫堪其苦矣！”(47)《關(guān)于知事試驗(yàn)之尾聲》，《申報(bào)》1914年3月14日，第6版。

表1 1913與1916年各省縣知事籍貫構(gòu)成比較表

資料來(lái)源：印鑄局編纂處編：《職員錄》，1913年第4期，國(guó)家圖書(shū)館藏；印鑄局編纂處編：《職員錄》，1916年第1期，國(guó)家圖書(shū)館藏；1913年各省縣數(shù)見(jiàn)《各省區(qū)域沿革一覽表》，上海商務(wù)印書(shū)館1914年版。

說(shuō)明：1、“本省為官比例”指各省知悉籍貫的縣知事中本省人所占比例。2、1916年中有些省份知悉籍貫的縣知事數(shù)多于該省全部縣數(shù)，原因是有些縣有兩任知事的記錄。3、1913年和1916年各省縣數(shù)稍有變化，故如以“知悉籍貫的縣知事數(shù)”除以“知悉縣知事籍貫的縣占全省總縣數(shù)的比例”，兩年的結(jié)果不一定相等。

而各省民政長(zhǎng)官在選任分發(fā)來(lái)的縣知事時(shí)，亦傾向于優(yōu)先任用有經(jīng)驗(yàn)者。如湖北巡按使段芝貴“所委者十九系富于經(jīng)驗(yàn)之免考知事，其考取分發(fā)之知事多置未用……現(xiàn)所委用之員，多系前清在湖北歷任繁劇者，故官場(chǎng)漸復(fù)前清之狀態(tài)矣?！?48)《湖北官事新譚》，《申報(bào)》1914年12月15日，第6版。該省省長(zhǎng)甚至“向內(nèi)務(wù)司索取前清湖北官冊(cè)”，來(lái)作為選吏的參照。(49)《呂省長(zhǎng)視事后之鄂官吏》，《申報(bào)》1914年6月4日，第6版。再如江蘇，在1914年齊耀琳任省長(zhǎng)后，“其任用之縣知事，率皆老成持重，經(jīng)驗(yàn)豐富，不事嶄露頭角”。(50)吳清望：《述民元至十六年間江蘇縣知事之陳?ài)E》，《縣政研究》1939年第1卷第8期，第19—21頁(yè)。

袁世凱當(dāng)局及各省軍政長(zhǎng)官之所以要重用舊官僚可能有如下幾方面的原因：一是借此消除革命黨的影響；二是認(rèn)為舊官僚較持重、有行政經(jīng)驗(yàn)，任用他們能更快地恢復(fù)社會(huì)秩序；三是希望以此拉攏舊官僚、舊士人。無(wú)論如何，在二次革命后，實(shí)行縣知事選任改革的結(jié)果是大量舊官僚重獲任用，新式教育出身者雖不是完全沒(méi)有通過(guò)縣知事試驗(yàn)的機(jī)會(huì)，但總體來(lái)說(shuō)整個(gè)選任體系是明顯偏向舊官僚的，故當(dāng)時(shí)有記者諷刺說(shuō)：“又是一班新知事，依然幾個(gè)舊官僚”。(51)《舊官僚與新知事》，《京華新報(bào)》1914年3月6日，第7版。而進(jìn)行縣知事試驗(yàn)期間，正逢袁世凱當(dāng)局推行一系列政治、文化方面的復(fù)舊措施之時(shí)，縣知事試驗(yàn)也被視為其中的一項(xiàng)而受到許多批評(píng)，如《大公報(bào)》即評(píng)論說(shuō)：“近日規(guī)復(fù)舊制之事不勝枚舉，如民國(guó)開(kāi)科考試縣知事。嗚呼！國(guó)家許多新生機(jī)，皆被爾規(guī)復(fù)二字挫抑之矣！”(52)心森：《閑評(píng)》，《大公報(bào)》天津版，1914年2月25日，第5版。當(dāng)時(shí)關(guān)于縣知事試驗(yàn)的各種負(fù)面評(píng)論大多即源出于此。

結(jié) 語(yǔ)

從上面的論述中我們看到：辛亥革命爆發(fā)后，縣官人事任用權(quán)下移，各省自行選官，中央政府無(wú)由置喙。在鎮(zhèn)壓二次革命后，袁世凱開(kāi)始大力加強(qiáng)中央集權(quán)，縣知事選拔任用制度的改革乃是其中重要一環(huán)。北京當(dāng)局參照清末袁世凱親自參與的地方官制改革的相關(guān)措施，頒布了縣知事選用與試驗(yàn)條例，希望能清理縣知事隊(duì)伍、重建縣知事選任方面的規(guī)范，逐步做到只有通過(guò)中央統(tǒng)一考選者才能獲得任官資格。由于這一時(shí)期中央對(duì)地方的控制力較強(qiáng)，上述制度的推行尚屬順利，數(shù)千人通過(guò)縣知事試驗(yàn)，被分發(fā)到各地，改變了各地的縣知事人事構(gòu)成，不合資格的縣知事則被漸次淘汰，由縣知事試驗(yàn)選拔出的縣知事群體逐漸成為北洋縣知事的重要來(lái)源之一。

袁世凱當(dāng)局推行的縣知事選任改革帶有相當(dāng)程度的復(fù)舊色彩，在執(zhí)行中側(cè)重選用科舉出身、有行政經(jīng)驗(yàn)的舊官僚，這成為袁世凱諸多復(fù)舊措施中的一項(xiàng)，因而受到了當(dāng)時(shí)一些人士的批評(píng)。其在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中也確實(shí)存在不少問(wèn)題。但客觀而言，這些改革措施還是在一定程度上起到了規(guī)范任官秩序的作用，如民初議員鐘伯毅所言：“袁氏主政時(shí)期之內(nèi)治，確極可觀。自辛亥各省起義以來(lái)，都督各擁實(shí)力，形同割據(jù)，袁氏依次削平，收統(tǒng)治權(quán)于中央，且設(shè)國(guó)稅廳于各省，使全國(guó)財(cái)政亦得歸于統(tǒng)一。凡此種種建樹(shù)，吾人均不應(yīng)以政治立場(chǎng)不同而一概抹殺?！?53)劉鳳翰主編：《親歷者口述實(shí)錄：民國(guó)軍制》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社2016年版，第7頁(yè)。

縣知事試驗(yàn)只是一個(gè)過(guò)渡辦法，北洋政府的最終目標(biāo)是建立一套更為系統(tǒng)化的文官考試制度。1915年9月，北洋當(dāng)局頒布《文官普通考試令》《文官普通考試典試令》，之后又公布了《文官普通考試令施行細(xì)則》，相比于縣知事試驗(yàn)制度，新的文官考試條例更系統(tǒng)化、更契合現(xiàn)代文官制度的要求。但在袁世凱死后，中央政府喪失權(quán)威，文官考試事實(shí)上難以推行。因新的體系未能真正建立，而縣知事試驗(yàn)合格人員又?jǐn)?shù)量龐大，故袁世凱時(shí)期縣知事試驗(yàn)選拔出的合格人員在此后相當(dāng)一段時(shí)間里仍然是縣知事選用的主要來(lái)源。直到1920年直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后，軍閥割據(jù)加劇，中央政府基本再無(wú)能力干涉各省區(qū)的縣知事選任，各省與北洋政府漸行漸遠(yuǎn)，不再委任中央分發(fā)的縣知事，而是大量委任私人部屬，縣官資格再度失去統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，本省為官現(xiàn)象又復(fù)趨于普遍。