李永安

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

按照十屆全國人大常委會第四十次委員長會議通過的《全國人大常委會 2006年立法計劃》,《村民委員會組織法》修改被列為全國人大常委會2006年在法律草案或立法時機成熱時安排審議的 14件法案之一[1],目前對《村民委員會組織法》的修改工作正在緊張進行。其實,《村民委員會組織法》從實施時起,修改的呼聲就隨之而來,早在 2000年,北京行政學院的袁達毅教授就提出要制定村民自治法,當時他認為制定村民自治法不僅具有必要性,而且具有可行性,已成為發(fā)展村民自治和加強農(nóng)村基層民主建設的迫切需要[2]。對于《村民委員會組織法》修改的原因,通常認為,“隨著農(nóng)村改革發(fā)展的不斷深化和基層民主政治建設的推進,《村民委員會組織法》的部分內容,已不能完全適應村民自治實踐的需要,有必要通過修改法律,保障村民自治的健康發(fā)展”[3]。無庸諱言,《村民委員會組織法》對于發(fā)展基層民主,實現(xiàn)村民自治方面還存在諸多問題,但是,就我國農(nóng)村目前實際而言,完善基層民主固然重要,而發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟更重要,兩者不可脫節(jié)。中國改革開放的總設計師鄧小平在 1992年南方談話中就明確指出:發(fā)展才是硬道理?？梢哉f只有農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,才是解決“三農(nóng)”問題的根本所在,才是使建設社會主義新農(nóng)村成為現(xiàn)實的有效途徑,才是發(fā)展基層民主的物質保證。但是,作為發(fā)展基層民主的村民自治組織,村委會在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中的法律地位問題,以及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系問題,至今尚未解決。可以預見,此次修改《村民委員會組織法》,如果對上述問題繼續(xù)采取回避態(tài)度,僅僅從如何完善基層民主、實現(xiàn)村民自治的角度出發(fā)①中國選舉與治理網(wǎng)發(fā)布的《關于征求〈村委會組織法〉修訂建議的啟事》所提供的《村民委員會組織法》的初步修訂框架為:第一章“總則”,第二章“村民委員會”,第三章“民主選舉”,第四章“村民會議與村民代表會議”,第五章“村務公開和民主管理”,第六章“民主監(jiān)督”,第七章“法律責任”,第八章“附則”(見《關于征求〈村委會組織法〉修訂建議的啟事》,http://www.chinaelections.O rg.2005-12-13.)。從上述修改方案來看,只是從完善基層民主的角度著眼,并沒有涉及村民自治組織在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中的法律地位問題,以及其與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系問題。,對于進一步發(fā)展基層民主和農(nóng)村集體經(jīng)濟,必將會產(chǎn)生下列尷尬局面:其一,僅有完備的基層自治法律,難以充分調動村民參與基層自治的積極性②以往的農(nóng)村實踐證明:與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟相脫離的“自治”、“民主”,對于我國受教育程度普遍不高的村民來講,無疑過于抽象,難以理解其重要意義,以至于造成村民參與自治蛻變成為一種純粹的形式主義,這在農(nóng)村集體經(jīng)濟落后地區(qū)尤為明顯,所以,即使有完備的村民自治法律,村民參與自治的熱情并不高。;其二,“農(nóng)村非國有土地的主體問題”、“村民自治組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn) (聯(lián)產(chǎn)承包責任制)中地位問題”、“村民委員會與集體企業(yè)關系問題”等一系列理論和法律問題,將會繼續(xù)成為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。這樣為解決上述問題,必然又會引起《村民委員會組織法》再次修改,勢必會浪費立法資源,顯然不符合建設節(jié)約型社會的指導思想。所以,明確村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的關系,對修改《村民委員會組織法》而言,確實是一個具有前瞻性的問題。本文在對兩者關系作出深入探討的基礎上,為修改《村民委員會組織法》提出建設性方案。

一、《村民委員會組織法》修改的基礎一——我國農(nóng)村集體組織的形成、發(fā)展和現(xiàn)狀

依據(jù)我國現(xiàn)行立法的規(guī)定,農(nóng)村集體組織在發(fā)展基層民主和農(nóng)村集體經(jīng)濟中將發(fā)揮重要作用。“集體”一詞是相對“個人”而言的,按《現(xiàn)代漢語詞典》解釋,集體是“許多人合起來的有組織的整體(跟‘個人’相對)”[4]。也有學者形象地指出,“集體”——多個人的意志經(jīng)過民主集中,統(tǒng)一為一個意志;多個人的智慧、力量經(jīng)過組織,成為整體力量,這種統(tǒng)一意志的多人整體力量,謂之“集體”[5]。從概念上來講,“組織”應是一種常設機構,一種實體,它應有辦公地點,工作人員應具有一定的穩(wěn)定性和持續(xù)性[6]。因此,農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織是指由一定范圍的農(nóng)民組成的,共同占有生產(chǎn)資料和共同勞動或者共同管理自己事務的社會組織。

我國農(nóng)村集體組織萌芽于新中國成立初期的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組”,發(fā)展于“初級社和高級社”,形成于社會主義改造完成后的人民公社(包含生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊)。盡管沒有相關法律對人民公社 (包含生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊)的法律地位作出明確規(guī)定,但是根據(jù) 1953年 2月 15日中央正式頒布的《中國共產(chǎn)黨中央委員會關于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》,1955年 10月中共七屆六中全會通過的《關于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》以及《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》等政策性文件規(guī)定,作為農(nóng)村集體組織的人民公社(包含生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊),其實同時具有行政管理和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的雙重職能。

從 1983年起,中央決定改革人民公社體制,實行政社分設,人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊等農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織逐漸解體。從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,現(xiàn)在的農(nóng)村(農(nóng)民)集體組織包括村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。村民委員會是在人民公社面臨瓦解、農(nóng)村出現(xiàn)權力真空的情況下產(chǎn)生的,自 1980年初廣西壯族自治區(qū)宜山縣屏南公社合寨大隊果作自然村的村民創(chuàng)設出中國第一個村民委員會以來[7],1982年 12月,五屆全國人大第五次會議通過新憲法,明確規(guī)定村民委員會是我國農(nóng)村基層社會的群眾自治組織,從而指出了農(nóng)村社會管理實行村民自治的基本方向。1983年 10月,中共中央發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,對建立村民委員會的工作提出了具體要求。此后,村民委員會的建立進入了普遍的、具體的實施階段。1986年9月,中共中央、國務院責成民政部負責村委會建設的日常工作,由此加速了村民自治的發(fā)展。到 1987年《村民委員會組織法(試行)》頒布之前,除個別省以外,全國農(nóng)村絕大多數(shù)地區(qū)普遍建立了村民委員會[8],1998年《村民委員會組織 (試行)》修訂后,村民委員會得到進一步的發(fā)展和完善?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的概念第一次出現(xiàn)于《民法通則》第七十四條第二款,不過該條同時使用的是農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織兩個概念。在 1999年的憲法修正案中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被確立下來,以后的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》的相關規(guī)定都使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念。到目前為止,國家法律法規(guī)并沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念下一個明確、規(guī)范的定義,以至于實踐中哪些社會組織是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,法律和實踐中都不清楚。我們認為,從我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展歷程來看,結合我國農(nóng)村客觀現(xiàn)實狀況,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊被取消后,并未真正建立起來①由于我國現(xiàn)行立法尚未對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作出明確界定,有觀點認為村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,我們對此并不認同,具體原因在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷和立法前瞻》一文中有詳細闡述,在此不贅述。,依法應該由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的職能,也就相應地由村民自治組織(村民委員會)行使,因此關于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的法律關系,在理論上、立法上和實踐中均有不同認識。

二、《村民委員會組織法》修改的基礎二——村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系

從理論上來看,對于村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系,因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念和具體表現(xiàn)形式缺少明確的法律規(guī)定,形成了兩種截然不同的觀點。其一,認為村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是兩個性質不同的組織,它們的職能、工作目標和重點是有區(qū)別的,多數(shù)學者持此種觀點[9]。其二,認為村集體經(jīng)濟組織的名稱應為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社,也就是說,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是村集體經(jīng)濟組織的組織形式。村民委員會為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的董事會,負責執(zhí)行由村民會議交辦的各項經(jīng)濟事務。顯然,此種觀點將村民委員會不再視為一個獨立的基層群眾組織,而是作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的一個執(zhí)行機構[10]。

從立法上看,村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種并列關系,但村民委員會具有管理集體經(jīng)濟的職能。1986年《民法通則》和其后的《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》均規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”另據(jù)《土地承包法》第十二條規(guī)定,在發(fā)包土地方面,村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種平行、并列關系,兩者均可對外發(fā)包集體所有的土地和依法由集體使用國有土地。可見,村集體經(jīng)濟組織和村民委員會是兩個相互獨立的組織。但是,根據(jù)《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(中辦發(fā)[2004]17號)規(guī)定,村集體經(jīng)濟所得收益使用,由村民委員會根據(jù)本村的實際情況,依照法規(guī)和政策的有關要求提出公開的具體方案;在村務公開監(jiān)督小組對方案進行審查、補充、完善后,提交村黨組織和村民委員會聯(lián)席會議討論確定;然后由村民委員會通過村務公開欄等形式及時公布。而《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定:村集體經(jīng)濟項目的立項要由村民委員會提請村民會議討論決定。據(jù)此可知,村民委員會依法享有管理集體經(jīng)濟的職能。

從農(nóng)村實踐角度考察,村民委員會作為基層群眾自治組織,有些地方依據(jù)自然村設置,也有的地方依據(jù)建制村設置①根據(jù)《村民委員會組織法》第八條規(guī)定:村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少,按照便于群眾自治的原則設立。有些地方的自然村的人口較少,以數(shù)個自然村設立一個村民委員會,于是就把組成一個村民委員會的數(shù)個自然村簡稱為一個建制村,其實建制村目前并不是一個法律概念。也常見學者使用“行政村”的概念,如“行政村的設置只是政府實現(xiàn)國家管理職能的需要”、“生產(chǎn)隊——村民小組一級的集體經(jīng)濟組織因行政村的設立,失去了對集體財產(chǎn)的經(jīng)營權、管理權,其功能日漸萎縮”。見馬漢學:《村民委員會的法律地位研究》,《寧夏大學學報》2002年第 5期。其實這里所謂的“行政村”指的就是村民委員會,雖然村民委員會被法律定性為基層群眾自治組織,正如學者所說,實為“行政村”。。盡管我國多部法律多處使用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這樣一個法律概念,但均未對其有明確界定,以至于在一個自然村或者一個所謂建制村是否存在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,無論理論上還是法律上,并不清楚。于是有人誤認為村集體企業(yè)就是法律上的村集體經(jīng)濟組織,如“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織企業(yè)化改造已成為一種必然趨勢,但具體模式不盡統(tǒng)一,各地做法也不盡相同。從全國看來,有蘇州市的農(nóng)工商總公司形式、佛山市的股份合作形式、遼寧的企業(yè)化經(jīng)營形式等等”[11]。但是,國家工商行政管理局 1995年 11月 28日做出的《關于公司登記管理中幾個具體問題的答復意見》規(guī)定:“農(nóng)村中由集體經(jīng)濟組織行使集體經(jīng)濟管理職能的,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為投資主體;沒有集體經(jīng)濟組織,由村民委員會代行集體經(jīng)濟管理職能的,村民委員會可以作為投資主體投資設立公司。村民委員會投資設立公司,應由村民委員會做出決議?！庇纱丝梢?如果把村集體企業(yè)視為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者之間就是一種投資關系②在實踐中,村集體企業(yè)并不是農(nóng)村土地的管理者,也不是土地承包的主體。再說,如果村民委員會設立多個村集體企業(yè),到底哪個村集體企業(yè)有資格管理或者發(fā)包土地?顯然將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等同于村集體企業(yè)的說法是不符合立法本意的。。

三、《村民委員會組織法》修改的建議

村民自治組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系,在我國未來立法中如何定位,將決定著《村民委員會組織法》修改的方向。如果認為,兩者只能相互獨立存在,不能合而為一,對于《村民委員會組織法》的修改,必然是以完善基層民主,實現(xiàn)村民自治為目的;反之,就必須以《村民委員會組織法》為基礎,制定村民組織法或者村民自治法,在完善基層民主,實現(xiàn)自治的同時,達到發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的目的。

(一)修改《村民委員會組織法》需要解決的問題

就目前的立法和實踐兩個方面來看,村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系,立法上是相互獨立,實踐中因農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的缺失,其法定職能由村民委員會行使,實為兩者合一。村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織兩者之間的關系未來如何定位,我們認為,兩者合而為一優(yōu)于兩者相互獨立。

1.兩者合而為一有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和實現(xiàn)基層民主。不可否認,完善基層民主是村民實現(xiàn)政治權利的重要途徑,但農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革,其主要目的就是使農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展脫離行政干涉,使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為市場經(jīng)濟的獨立主體。但是,農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后,村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的關系,無論是立法上,還是實踐中,其實是分合不明,村民委員會往往成為政府干預農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的媒介,使農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展并沒有完全實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌。所以,兩者合而為一,按照市場經(jīng)濟法律的規(guī)范發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟,在市場經(jīng)濟中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的組織形式,對內必然要求民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,這樣才能使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐漸擺脫政府的不當干預。

2.兩者合而為一,才能逐步培養(yǎng)村民的民主意識,有利于實現(xiàn)法律賦予其的政治權利。過去的實踐證明,在農(nóng)民為吃飽肚子而掙扎的時代,農(nóng)民最關心的是自己的溫飽,民主政治似乎距離自己太遠。改革開放后,隨著農(nóng)村經(jīng)濟的好轉,基層民主和村民自治,并沒有按照立法者設計的軌道發(fā)展,有人將其歸咎于法律的不完善,也有人認為,農(nóng)民受教育程度是制約發(fā)展基層民主和村民自治的瓶頸。其實這些都不是根本原因。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營模式下,農(nóng)民主要的精力放在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟上,脫離經(jīng)濟的民主和政治權利,對于廣大農(nóng)民來說,顯然有些抽象和空洞,所以農(nóng)民缺少參與基層民主的熱情。結合我國的現(xiàn)實情況,在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的過程中,發(fā)揚基層民主,實現(xiàn)法律賦予農(nóng)民的政治權利,逐步走向村民自治,顯然是一個符合我國國情的、完善基層民主的有效途徑。但也有不同的觀點,“在村民委員會的職能里,突出其基層民主和村民自治功能,弱化其在農(nóng)村集體財產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能,把原來承擔的具體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去,使之成為單純的村民自治組織”[12]。

3.兩者合而為一,既符合我國農(nóng)村集體組織的歷史傳統(tǒng),也符合我國農(nóng)村集體組織的現(xiàn)狀。社會主義改造完成以后,我國實行政社合一的農(nóng)村管理體制,當然不存在村民自治行為,農(nóng)村集體組織是單一體制,即人民公社(下設生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊)。農(nóng)村改革以后,從法律上講,村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并存,其實何為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,法律無明確規(guī)定,學者可謂見仁見智,對于廣大的農(nóng)民來講,只知道村民委員會,并無農(nóng)村集體經(jīng)濟組織概念。如果說,文藝工作者常稱村民委員會是一級“政府”,是一種調侃,但在多數(shù)農(nóng)民的思想意識中,村民委員會確實是一級“政府”。所以,由實現(xiàn)村民自治的組織來承擔發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟職能,不僅能夠調動村民參與基層民主的積極性,也避免了農(nóng)村集體組織的復雜性,符合我國農(nóng)村和農(nóng)民的客觀實際。

(二)村民自治基本法的名稱

我國實行村民自治必須以法律為基礎,而規(guī)范村民自治的法律性文件,可能要由若干部法律法規(guī)構成。對于我國村民自治基本法的名稱,有學者建議:“在法律名稱上,改村委會組織法為村民自治組織法?！盵13]也有學者建議:“應以不同的法律名稱指代現(xiàn)行村民委員會的不同含義:以‘自治村’概念取代村民委員會的廣義含義,將村民委員會限定為自治村——村民自治體的執(zhí)行機構?！盵14]還有學者指出,在修改《村民委員會組織法》時,用“建制村”這一概念取代第一種含義的村民委員會[15]。在同一法律甚至同一法律條款中,用同一概念同時指稱性質完全不同的兩種事物,很容易使人產(chǎn)生混亂和誤解,是立法上的一大缺憾[16]。顯然,這種認識上的混亂并不是僅僅發(fā)生在農(nóng)民的身上,學者也不能完全避免?！按迕褡灾谓M織是一個體系,不僅包括村民委員會,而且包括村民會議和村民代表會議。其中,村民會議是村民自治組織體系中的議事決策組織和最高權力機構,村民代表會議是在村民會議閉會期間討論決定村民會議授權事項的議事決策組織和權力機構;村民委員會是村民會議和村民代表會議的執(zhí)行組織,是村民自治事務的日常管理機構?！盵17]作為權力機構和執(zhí)行機構的村民會議、村民代表會議和村民委員會 (狹義)是村民自治組織的機構,顯然不是村民自治組織本身,即我國目前的村民自治組織只有一個,就是村民委員會 (廣義),認為村民自治組織是一個體系是不符合實際的。從歷史發(fā)展的延續(xù)性看,我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊發(fā)展為現(xiàn)在的村 (有的稱為建制村、行政村和村委會)和村民小組,從歷史發(fā)展的趨勢看,我國農(nóng)村集體組織應該實行單一制,集發(fā)展基層民主和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟職能于一體。所以,作為村民自治組織的基本法,名稱為建制村組織法或者自治村組織法更易為農(nóng)民所接受,但考慮到我國實行民族區(qū)域自治,避免混淆,建制村組織法更可取。

(三)村民自治組織的職責和機構

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定,村民自治組織的職責是多方面的:(1)宣傳和教育村民遵守憲法、法律和國家政策,發(fā)展文化教育,普及科技知識,開展多種形式的社會主義精神文明建設活動; (2)辦理本村的公共事務和公益事業(yè);(3)調解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安;(4)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。從職能上看,主要表現(xiàn)為民主管理、成員自治、公共管理、社會服務等方面,而根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一類獨立的農(nóng)村集體組織。由于我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期缺失,其發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的職能由村民自治組織代為行使,于是在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟中確實產(chǎn)生諸多問題,如作為農(nóng)村集體經(jīng)濟主要資產(chǎn)土地所有權主體缺位問題,集體資產(chǎn)所有者不明問題,村集體企業(yè)與村民自治組織關系不清問題,村民自治組織在以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中地位模糊等問題。在實行村民自治組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合而為一的立法框架下,法律應該明確發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是村民自治組織依法享有的職責,這樣就能夠使長期困擾理論界的上述問題得到解決。

村民自治組織構建相互制約、快速高效的內部組織機構,是有效實現(xiàn)各項職責的前提。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,村民大會和村民代表大會是村民自治組織的最高權力機關,其主要職責是選舉執(zhí)行機關和決定自治范圍內的重大事項。作為村民自治組織的執(zhí)行機關,村民委員會或者村民自治委員會的職責是處理自治范圍內的公共事務、發(fā)展公益事業(yè)、協(xié)助政府開展基層管理工作和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。為了有效地監(jiān)督村民自治組織執(zhí)行機關依法履行其職責,應該成立村務公開委員會,由村民代表組成,其主要職責是公開村務和監(jiān)督村民自治委員會和村集體企業(yè),發(fā)現(xiàn)村民自治委員會組成人員或者村集體企業(yè)工作人員存在違法違紀行為,可以提請村民大會或者村民代表會議處理。其與村民自治委員會都對村民大會負責,兩者相互獨立,各自有自己獨立的職責范圍。

(四)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的實現(xiàn)

村民自治以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督(以下簡稱“四個民主”)為基本內容,但村民自治并沒有隨著《村民委員會組織法》的出臺而得到長足發(fā)展,其原因是多方面的。但法律對于村民行使選舉、決策、管理和監(jiān)督職能的規(guī)定,過于原則,缺乏可操作性,進而限制了村民自治的發(fā)展。針對基層民主選舉存在的問題,學界進行了大量的研究,強烈要求制定村委會選舉法,作為村民自治法律體系的構成部分,使村民民主選舉具有可行性和科學性。本文在此不再贅述,僅就在制定建制村組織法或者村民集體組織法時,如何完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督問題,發(fā)表個人拙見。

1.基層自治中的民主決策和民主管理,根據(jù)決策和管理事項的范圍不同,可以分為重大事項的決策和管理與一般事項的決策和管理。所謂重大事項的決策和管理,是指依法必須經(jīng)過村民大會或者村民代表會議討論決定后,方可辦理的事項,如村集體經(jīng)濟所得收益的使用、村公益事業(yè)的經(jīng)費籌集方案、村集體經(jīng)濟項目的立項、土地承包經(jīng)營方案、宅基地的使用等,除法律有明確規(guī)定為重大事項之外的事項為一般事項。對于民主決策和民主管理,《村民委員會組織法》第二十四條作出了明確規(guī)定,即決策上采取少數(shù)服從多數(shù)的原則;管理上實行堅持群眾路線,充分發(fā)揚民主,認真聽取不同意見,堅持說服教育,不得強迫命令。但仍存在以下問題,一是決策程序的啟動不利于村民行使民主權利。根據(jù)《村民委員會組織法》第十八條規(guī)定,村民委員會是召集村民大會的唯一主體,如果村民通過村民大會行使民主決策權,將會違背村民委員會的要求,民主決策程序就可能不被啟動,這樣就很容易形成村民委員會對村務工作的獨斷專行。所以,在制定村民集體組織法或者建制村組織法時,要賦予村務公開委員會召集村民大會的權力,使村民民主決策真正得到實現(xiàn)。二是村民行使決策權時,缺少程序性限制,容易造成部分村民利益受到損害。根據(jù)《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定,涉及村民利益的重大事項,村民委員會必須提請村民會議討論決定,方可辦理。法律既沒有對村民參加人數(shù)加以限制,也沒有對被討論事項如何通過進行明確規(guī)定,就會給家族或者利益集團把持涉及村民利益的重大事項提供機會,進而損害部分村民的利益。所以,在村民大會討論涉及村民重大利益的事項,法律應該明確規(guī)定: 80%的村民參加方可以討論涉及村民重大利益的事項,參加大會的村民 80%同意,方可辦理。

2.民主監(jiān)督是落實村民民主選舉、民主決策和民主管理的有效途徑?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然將民主監(jiān)督作為村民自治的重要內容,但村民如何實現(xiàn)民主監(jiān)督,卻出現(xiàn)了立法空白。如學者指出:“村委會權力的行使缺少必要的監(jiān)督機構和監(jiān)督機制,‘集體所有權’因而成為一些村干部在農(nóng)村為個人謀利、推行個人意志的帽子,相當程度上損害了農(nóng)民利益,導致了農(nóng)村不民主的現(xiàn)狀。”[18]為此,未來立法應成立由村民組成的村務公開委員會,對村民自治組織的執(zhí)行機構和集體經(jīng)濟組織行使民主監(jiān)督權。在村民自治組織內部,村務公開委員會與村民自治委員會(村民委員會)不存在隸屬關系,都對村民大會負責。當然,村務公開委員會的成立,并不排除村民依法享有的監(jiān)督權,但村民在對村民自治組織和村集體企業(yè)監(jiān)督的過程中發(fā)現(xiàn)的問題,要通過村務公開委員會以法定或者約定方式提出,不得以行使監(jiān)督權為名,干涉村民自治委員會或者村集體企業(yè)的工作。具體的監(jiān)督方式可以分為事前、事中和事后監(jiān)督,事前監(jiān)督是一種預防性措施,村務公開委員會以建議的方式向被監(jiān)督者提出,但對于被監(jiān)督者沒有強制性的約束力。當對村務公開委員會事前監(jiān)督發(fā)生爭執(zhí)時,村務公開委員會可以啟動事中監(jiān)督程序,即召集村民大會或者村民代表會議,由村民大會或者村民代表會議對監(jiān)督事項作出裁決,裁決決定對被監(jiān)督對象有約束力。事后監(jiān)督主要體現(xiàn)為兩個方面,一是由村務公開委員會按照法定或者約定方式、期限和地點,及時公開村務活動;二是召集村民大會或者村民代表會議,對違規(guī)人員或者事項進行處理。

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