馬 嶺

(中國(guó)青年政治學(xué)院法律系,北京 100089)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),各國(guó)的立法規(guī)定及學(xué)界觀點(diǎn)都有較大分歧①可參見石少俠著:《檢察權(quán)要論》,中國(guó)檢察出版社 2006年版,第 45-60頁(yè);鄧思清著:《檢察權(quán)研究》,北京大學(xué)出版社 2007年版,第23-33頁(yè);劉佑生、石少俠主編:《規(guī)范執(zhí)法:檢察權(quán)的獨(dú)立行使與制約》,中國(guó)方正出版社 2007年版,第 260-263頁(yè);許永俊著:《多維視角下的檢察權(quán)》,法律出版社 2007年版,第 42-81頁(yè);李征著:《中國(guó)檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 111-124頁(yè);郭成偉、宋英輝主編:《當(dāng)代司法體制研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年版,第 178-182頁(yè);等等。。筆者認(rèn)為,判斷一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)以該機(jī)關(guān)的職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),在國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、體制、職權(quán)等眾多因素中,國(guó)家權(quán)力是國(guó)家機(jī)構(gòu)的核心問題。因?yàn)楦鲊?guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力不同,根據(jù)這些權(quán)力的特點(diǎn)才相應(yīng)地設(shè)立了不同的組織體系,構(gòu)建出不同的領(lǐng)導(dǎo)體制;同時(shí),權(quán)力的性質(zhì)不同決定了機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不同(如擁有立法權(quán)的機(jī)關(guān)為立法機(jī)關(guān),擁有司法權(quán)的機(jī)構(gòu)為司法機(jī)關(guān),擁有行政權(quán)的機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)),并由此而確立了各自不同的法律地位;也才會(huì)有各國(guó)家機(jī)構(gòu)不同的工作方式(如不同的會(huì)議形式),不同的任職期限 (如法官的終身制和政府首腦的限任制),等等。

如果一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)有幾種職權(quán),應(yīng)當(dāng)以其中首要的職權(quán)為定性依據(jù)。也就是說(shuō),當(dāng)一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)擁有不止一個(gè)權(quán)力時(shí) (這是常態(tài)),其中最主要的、核心的權(quán)力是什么性質(zhì),基本上可以決定該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。如各國(guó)議會(huì)普遍擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、重大問題決定權(quán)等,但許多國(guó)家都將議會(huì)定性為立法機(jī)關(guān),卻很少有國(guó)家將議會(huì)定性為監(jiān)督機(jī)關(guān),因?yàn)榱⒎ㄊ亲h會(huì)首要的、最基本的權(quán)力。又如各國(guó)政府擁有的眾多權(quán)力中執(zhí)行法律的權(quán)力是最重要、最主要的權(quán)力,但行政機(jī)關(guān)其實(shí)也有一定的立法權(quán)(如行政立法),一定的司法權(quán) (如行政復(fù)議),只是這些權(quán)力在政府中不是居于主流,因此政府仍然被定性為行政機(jī)關(guān)。

一、檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)由公訴權(quán)的性質(zhì)決定

要說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),應(yīng)當(dāng)首先分析檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。世界各國(guó)的檢察機(jī)關(guān)其職權(quán)在法律上并不完全相同②如大陸法系、英美法系以及社會(huì)主義國(guó)家的檢察制度及其職權(quán)都有較大的區(qū)別,具體可參看張智輝著:《檢察權(quán)研究》,中國(guó)檢察出版社2007年版,第 2-11頁(yè)。,我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)檢察權(quán)的內(nèi)涵也有爭(zhēng)議,“‘檢察權(quán)’應(yīng)當(dāng)是幾項(xiàng)權(quán)力的綜合稱謂,其具體包括哪幾項(xiàng)權(quán)力,理論界有三種不同的說(shuō)法:(1)二權(quán)能說(shuō)。此觀點(diǎn)認(rèn)為,‘中國(guó)檢察權(quán)內(nèi)容基本可以分為兩類,一類是基于保護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益的,即有限的(國(guó)家公務(wù)人員職務(wù)犯罪)偵查權(quán)、完整的(刑事、民事、行政)公訴權(quán);另一類是為了維護(hù)法制的統(tǒng)一,確保司法公正的實(shí)現(xiàn),即完善的 (立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、不起訴、生效裁判抗訴、刑罰執(zhí)行)訴訟監(jiān)督權(quán)。’(2)三權(quán)能說(shuō)?！畽z察權(quán)包括三項(xiàng)權(quán)力分支,即職務(wù)犯罪偵查權(quán)、提起公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)?！?3)四權(quán)能說(shuō)?！嗣駲z察院在刑事訴訟中主要行使四項(xiàng)職權(quán),即對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、偵查權(quán)和公訴權(quán)?！雹倭魏贶?“公訴權(quán)的法律監(jiān)督屬性檢討”,北侖區(qū)人民檢察院網(wǎng)站時(shí)間:2008-11-7 9:04:43。其中“二權(quán)能說(shuō)”引自龍雙喜,馮仁強(qiáng):《憲政視角下的中國(guó)檢察權(quán)——兼議法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)的關(guān)系》,《法學(xué)》2004年第 11期;“三權(quán)能說(shuō)”引自趙寧:《論庭審監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)分立的概念基礎(chǔ)》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第 2期;“四權(quán)能說(shuō)”引自張穹主編:《人民檢察院刑事訴訟理論與實(shí)務(wù)》,法律出版社 1997年版,第9頁(yè)以下。也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)檢察權(quán)的本質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán),檢察權(quán)“最本質(zhì)的特點(diǎn)是法律監(jiān)督”[1]。但不論檢察權(quán)是什么,包括多少項(xiàng)權(quán)力,公訴權(quán)都是世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)共有的職權(quán),這一點(diǎn)在我國(guó)不論是支持檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)還是反對(duì)檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)的學(xué)者都承認(rèn)的。前者如公訴制度“是現(xiàn)代檢察制度的核心內(nèi)容”,現(xiàn)代各國(guó)檢察制度都體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)内呁?“檢察機(jī)關(guān)都毫無(wú)例外地承擔(dān)了公訴的職能”[2]。公訴權(quán)“是各國(guó)檢察權(quán)中共同的、基本的、最重要的權(quán)能”[3]。后者如“檢察機(jī)關(guān)職權(quán)體系的核心只能是公訴權(quán)”,“檢察權(quán)在本質(zhì)上主要表現(xiàn)為公訴權(quán)”[4]。因此,在檢察機(jī)關(guān)的眾多權(quán)力中,公訴權(quán)應(yīng)是最基本、最核心的權(quán)力,它應(yīng)該成為檢察機(jī)關(guān)定性的標(biāo)準(zhǔn)②有關(guān)公訴權(quán)的定義學(xué)界有不同看法,具體介紹可參見郝銀鐘著:《刑事公訴權(quán)原理》,人民法院出版社2004年版,第 18-22頁(yè)。。

檢察機(jī)關(guān)除公訴權(quán)以外的其他權(quán)力,其中有些權(quán)力有監(jiān)督的功能,如批準(zhǔn)逮捕權(quán)本身有對(duì)執(zhí)行逮捕權(quán)的公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督之意;有的就是監(jiān)督權(quán),如判決執(zhí)行監(jiān)督權(quán)就是“檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的生效判決是否得到正確執(zhí)行以及執(zhí)行法院判決場(chǎng)所的活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的監(jiān)督”[5]。但這些權(quán)力的存在及其特點(diǎn)都不足以證明檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),因?yàn)樗鼈兣c公訴權(quán)相比,在檢察機(jī)關(guān)中的地位都相對(duì)較低,不能撇開公訴權(quán)這樣的核心權(quán)力,而以非核心權(quán)力的性質(zhì)為檢察機(jī)關(guān)定性。即使“檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公益代表人,在涉及國(guó)家利益、社會(huì)利益和公民重大權(quán)益的民事、經(jīng)濟(jì)、行政及其他社會(huì)事務(wù)中”擁有一定的監(jiān)督權(quán)[6],這些監(jiān)督權(quán)的存在也不能證明檢察權(quán)就是監(jiān)督權(quán),檢察機(jī)關(guān)就是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而只能說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)“有”監(jiān)督權(quán)。如果一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在它的主要職權(quán)之外還有監(jiān)督權(quán),或在其主要職權(quán)中有一定的監(jiān)督成分,則不宜將該機(jī)關(guān)定性為監(jiān)督機(jī)關(guān)③關(guān)于公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系,有學(xué)者認(rèn)為它們是并列關(guān)系,如認(rèn)為“各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)概括起來(lái)主要有法律監(jiān)督權(quán)、偵查權(quán)、公訴權(quán)、參加民事訴訟權(quán)、參與行政訴訟權(quán)、法律咨詢權(quán)、行政管理權(quán)與立法權(quán)等”。陳業(yè)宏、唐鳴著:《中外司法制度比較》,商務(wù)印書館 2000年版,第 108頁(yè);有學(xué)者認(rèn)為它們是包容關(guān)系,如“公訴權(quán)本身就是法律監(jiān)督權(quán)的一個(gè)組成部分?！杀O(jiān)督權(quán)本身就包含著對(duì)犯罪的公訴權(quán)”。張智輝著:《檢察權(quán)研究》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 88頁(yè)。。

一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的定性還應(yīng)該以該機(jī)關(guān)主要職權(quán)的獨(dú)有性為準(zhǔn),如公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)特有,其他國(guó)家機(jī)關(guān)沒有的權(quán)力④也有例外,如在英國(guó),“刑事案件通常由警察充當(dāng)公訴人,但商號(hào)、中央和地方機(jī)關(guān)及公務(wù)人員都可以充當(dāng)刑事案件的起訴人,提起刑事訴訟”。陳業(yè)宏、唐鳴著:《中外司法制度比較》,商務(wù)印書館 2000年版,第 118頁(yè)。,而監(jiān)督權(quán)卻是許多國(guó)家機(jī)關(guān)都有的權(quán)力,有的國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能比檢察機(jī)關(guān)更明顯,所占比重更大 (如議會(huì))。檢察機(jī)關(guān)并不是“專門”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),它的工作重點(diǎn)、重心不是監(jiān)督而是公訴,相形之下審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)才是“專門”的監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此,檢察機(jī)關(guān)雖有監(jiān)督權(quán),但監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)在檢察機(jī)關(guān)中的地位相比是次要的,不宜成為為檢察機(jī)關(guān)定性的標(biāo)準(zhǔn)。

有學(xué)者指出:“即使是西方單純的公訴機(jī)關(guān),也并不意味著就沒有法律監(jiān)督的職能。……西方學(xué)者也沒有斷然否定其檢察機(jī)關(guān)不具有法律監(jiān)督的職能?！盵7]問題是,西方國(guó)家不否認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不等于將檢察機(jī)關(guān)“定性”為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有的西方國(guó)家其檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督的職能 (如法國(guó))⑤法國(guó)檢察官有“刑事審判監(jiān)督權(quán),包括監(jiān)督法庭判決、裁定是否合法,決定是否提出上訴的權(quán)力?！似胀ㄉ显V,法國(guó)還有兩種‘非常上訴’的途徑:向最高法院提出上訴和申請(qǐng)?jiān)賹彙！崩钫髦?《中國(guó)檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第13頁(yè)。法國(guó)檢察長(zhǎng)“負(fù)責(zé)監(jiān)督在其所在法院轄區(qū)內(nèi)所有刑事法律,包括刑事政策的實(shí)施;最高法院中的檢察人員有權(quán)代表國(guó)家參與最高法院受理的各種訴訟,以履行一般法律監(jiān)督職責(zé)”。郭成偉、宋英輝主編:《當(dāng)代司法體制研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年版,第 185頁(yè)。,但它們并沒有因此將檢察機(jī)關(guān)“定性”為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)不等于檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)就是監(jiān)督機(jī)關(guān)。至于說(shuō)“由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)督法律適用的需求不像中國(guó)這樣明顯、這樣迫切,檢察機(jī)關(guān)的工作重心主要集中在公訴職能方面,所以通常將其稱為公訴機(jī)關(guān)”[8],就更說(shuō)不通了。不能因?yàn)槲覈?guó)目前處于民主法制建設(shè)的初級(jí)階段,就將檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),那將來(lái)我們進(jìn)入民主法制發(fā)達(dá)國(guó)家的行列之后,我們就會(huì)將檢察機(jī)關(guān)的定性改為公訴機(jī)關(guān)嗎?這么說(shuō)現(xiàn)在將其定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)只是權(quán)宜之計(jì),是初級(jí)階段的臨時(shí)定性?那么西方國(guó)家在他們最初進(jìn)行民主法制建設(shè)的階段(他們并不是直接進(jìn)入發(fā)達(dá)階段的),為什么沒有將檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)呢?那時(shí)候他們的國(guó)家監(jiān)督法律適用的需求應(yīng)該也是很明顯、很迫切的,他們那時(shí)候檢察機(jī)關(guān)的工作重心為什么就可以主要集中在公訴職能方面呢?一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的作用、職能在不同的歷史階段可能會(huì)有一些差異,但其性質(zhì)應(yīng)該是前后一致的,不能說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在目前是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在將來(lái)是公訴機(jī)關(guān),僅僅因?yàn)樗鼈兲幱诓煌臍v史階段。

公訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的核心權(quán)力,因此檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由公訴權(quán)的性質(zhì)來(lái)決定,而不是由檢察機(jī)關(guān)的其他職權(quán)來(lái)決定。那么,公訴權(quán)的性質(zhì)是什么呢?

二、公訴權(quán)不是監(jiān)督權(quán)① 公訴權(quán)的性質(zhì)被我國(guó)許多學(xué)者表述為“法律監(jiān)督權(quán)”,鑒于“法律監(jiān)督”是中國(guó)特有的名詞,在西方法律中并不存在這一概念,其含義在我國(guó)也存在頗多爭(zhēng)議,因此筆者在此不予涉及。但法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)該是監(jiān)督權(quán)的一種,如果檢察權(quán)不是監(jiān)督權(quán),那么它當(dāng)然也不是法律監(jiān)督權(quán)。有關(guān)“法律監(jiān)督”的概念可參看李征著:《中國(guó)檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 70-71頁(yè);張智輝著:《檢察權(quán)研究》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 58-84頁(yè)。

監(jiān)督權(quán)以監(jiān)督主體的不同可以劃分為權(quán)利監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督。前者是公民個(gè)人等私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,如我國(guó)憲法規(guī)定的公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有批評(píng)建議權(quán)、申訴控告檢舉權(quán)等;后者是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督,如議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督 (如質(zhì)詢),法院對(duì)議會(huì)的監(jiān)督(如違憲審查),法院對(duì)政府的監(jiān)督(如行政訴訟)。因此監(jiān)督主體可能是權(quán)利人,也可能是權(quán)力人,但監(jiān)督對(duì)象應(yīng)是權(quán)力人而不是權(quán)利人,監(jiān)督主要是指監(jiān)督國(guó)家權(quán)力 (有時(shí)候也包括社會(huì)團(tuán)體的權(quán)力)而不是監(jiān)督公民權(quán)利。

1.關(guān)于權(quán)利與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)力關(guān)系中的監(jiān)督功能。首先,權(quán)力可以管理權(quán)利,而管理本身包含了監(jiān)督。公民權(quán)利的行使是有界限的,濫用權(quán)利也是違法的,從這個(gè)意義上說(shuō)權(quán)利也需要監(jiān)督,構(gòu)建國(guó)家權(quán)力的目的之一主要就是為了管理權(quán)利(也管理其他權(quán)力)②但在現(xiàn)代民主國(guó)家,構(gòu)建國(guó)家權(quán)力的主要目的不是為了管理權(quán)利,而是為權(quán)利服務(wù),只是服務(wù)中包含了管理。,制裁濫用權(quán)利的行為是國(guó)家權(quán)力的職責(zé)。國(guó)家權(quán)力對(duì)權(quán)利(越界)擁有制裁權(quán),而制裁應(yīng)當(dāng)是以監(jiān)督為前提的,不監(jiān)督怎么知道其違法,不知道其違法又怎么制裁呢?我們常常說(shuō)國(guó)家有權(quán)管理公民,卻不說(shuō)國(guó)家有權(quán)監(jiān)督公民,因?yàn)楣芾肀旧硪呀?jīng)涵蓋了監(jiān)督(同時(shí)管理還包括可以在監(jiān)督之后決定是否制裁,而制裁是具有強(qiáng)制力的)。根據(jù)憲政體制的分工,這種蘊(yùn)涵著監(jiān)督的管理主要是通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)的,如在行政機(jī)關(guān)的一系列具體行政行為中,包括了對(duì)公民等私法人多方面的監(jiān)督和管理:工商、稅務(wù)等部門經(jīng)常通過(guò)檢查等手段對(duì)公民、法人和其他組織的行為是否遵守有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督,行政許可作為一種間接的管理手段也包含著對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可人申請(qǐng)內(nèi)容的監(jiān)督(審查與核實(shí)),甚至行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)際上也包含了對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象有關(guān)行為的監(jiān)督(審查和批準(zhǔn)),至于行政處罰就更是一種對(duì)公民和法人及其他組織在監(jiān)督基礎(chǔ)上,發(fā)現(xiàn)其有違法行為而進(jìn)行制裁的嚴(yán)厲手段(如吊銷執(zhí)照、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財(cái)物等)。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的這些監(jiān)督和管理是非常廣泛的,涉及公民從生到死、從搖籃到墳?zāi)沟母鱾€(gè)方面,即為了維護(hù)公共利益,各種行政部門已經(jīng)對(duì)公民的許多行為進(jìn)行了有效的規(guī)范和管理,對(duì)他們是否遵守有關(guān)法律進(jìn)行了多方面的監(jiān)督。

其次,權(quán)利只能監(jiān)督權(quán)力,而不能管理權(quán)力。即權(quán)利對(duì)權(quán)力沒有制裁力,不構(gòu)成強(qiáng)制性,管理包括監(jiān)督,但監(jiān)督不包括管理。因此權(quán)利與權(quán)力是不平衡的,權(quán)利處于弱勢(shì)地位,權(quán)力容易侵犯權(quán)利,而權(quán)利很難侵犯權(quán)力。為防止濫用權(quán)力,僅僅有權(quán)利監(jiān)督權(quán)力是不夠的,還需要權(quán)力監(jiān)督權(quán)力。權(quán)力管理權(quán)利自古就有 (自權(quán)力產(chǎn)生以來(lái)),是奴隸制、封建制國(guó)家都具備的功能,而權(quán)利監(jiān)督權(quán)力以及權(quán)力監(jiān)督權(quán)力卻是現(xiàn)代國(guó)家才有,或在現(xiàn)代國(guó)家才得以發(fā)達(dá)、完善的,它是民主法治國(guó)家的產(chǎn)物。所以法律上的監(jiān)督權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力其監(jiān)督對(duì)象應(yīng)主要是指向權(quán)力而不是指向權(quán)利,任何一個(gè)共和國(guó)都強(qiáng)調(diào)公民是監(jiān)督主體,而不是監(jiān)督對(duì)象。

再次,權(quán)力的互相監(jiān)督不等于這些權(quán)力就是監(jiān)督權(quán),擁有這些權(quán)力的機(jī)關(guān)就是監(jiān)督機(jī)關(guān)。以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的格局來(lái)看,有上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督,如上級(jí)人大對(duì)下級(jí)人大、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督;有平行機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督,如法院對(duì)政府的監(jiān)督、議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督等等③但是否有下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督?公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督,既不是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督,也不是下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督,上下級(jí)只能是權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的概念。。這些權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是為了權(quán)力之間的相互制衡,防止其濫用權(quán)力,而其可能濫用的權(quán)力才是這些國(guó)家機(jī)關(guān)的主要權(quán)力 (如立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)),監(jiān)督權(quán)或是它們同時(shí)擁有的權(quán)力,是這些國(guó)家機(jī)關(guān)眾多權(quán)力中的一種 (如議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)),或是在主要權(quán)力行使中附帶有監(jiān)督功能(如法院對(duì)行政案件的審判是司法權(quán),但具有監(jiān)督政府的功能),因此這些機(jī)關(guān)往往不會(huì)被定性為監(jiān)督機(jī)關(guān)而是被定性為立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等。被定性為監(jiān)督機(jī)關(guān)的往往是那些專門擔(dān)負(fù)監(jiān)督職能,或是以監(jiān)督為首要使命的機(jī)關(guān),如政府中的審計(jì)機(jī)關(guān)是專門通過(guò)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)督的部門,審計(jì)本身就是監(jiān)督;監(jiān)察機(jī)關(guān)是專門對(duì)國(guó)家公務(wù)員的遵紀(jì)守法狀況進(jìn)行“監(jiān)督、檢查、糾舉和懲戒”的機(jī)關(guān)[9],因此它們才是專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)①監(jiān)督不同于制約,監(jiān)督是一種行為,而制約是一種實(shí)際效果或格局。監(jiān)督不一定就能實(shí)現(xiàn)制約(可能實(shí)現(xiàn)也可能不實(shí)現(xiàn)),監(jiān)督強(qiáng)調(diào)的是要有監(jiān)督這樣的行為;而制約本身不是行為而是行為的結(jié)果,這種結(jié)果可能通過(guò)監(jiān)督權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn),但也可能通過(guò)其他權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn),分權(quán)制衡的權(quán)力理論就是希望通過(guò)對(duì)所有權(quán)力的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)其相互制約。即每一種權(quán)力對(duì)其他權(quán)力都有制約作用,制約蘊(yùn)涵在所有權(quán)力中而不是僅僅體現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)方面。權(quán)利對(duì)權(quán)力是監(jiān)督而不是制約,權(quán)力與權(quán)力之間應(yīng)是制約而不是(不僅僅是)監(jiān)督。。

2.關(guān)于公訴權(quán)的監(jiān)督對(duì)象。當(dāng)公訴權(quán)被定性為法律監(jiān)督權(quán)時(shí),監(jiān)督主體是明確的 (檢察機(jī)關(guān)),但監(jiān)督對(duì)象是誰(shuí)呢?有學(xué)者認(rèn)為,“所有的守法主體都受到公訴權(quán)的監(jiān)督”,公訴權(quán)的客體“首先,大量的是公民的行為”[10]。如果公民是公訴權(quán)監(jiān)督的客體,那么是指全體公民還是部分公民?是犯罪前就進(jìn)行監(jiān)督還是在犯罪中或犯罪后才進(jìn)行監(jiān)督?檢察機(jī)關(guān)是主動(dòng)監(jiān)督還是接到報(bào)案后才開始監(jiān)督?這一系列具體而現(xiàn)實(shí)的問題似乎沒有結(jié)論。相形之下行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理公民,必要時(shí)予以制裁的功能是比較具體、明確的,如工商部門只能管有關(guān)公民(如商販)的經(jīng)營(yíng)行為,而不是針對(duì)所有公民,即使對(duì)這部分公民也僅限于其商販行為而不是其所有行為,即使是對(duì)這部分公民的商販行為也有專門法律作出了具體詳細(xì)的操作規(guī)范。其他行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的管理各自在自己的范圍內(nèi)進(jìn)行,不能彼此越界,更不能涉及公民的私生活領(lǐng)域。因此可以看出,每個(gè)行政機(jī)關(guān)的管理往往是針對(duì)部分個(gè)體 (如小商小販、路上行人等),且只是這些人的部分行為空間(如他們的經(jīng)商活動(dòng)、交通行為)而不是其生活的各方面,即便如此行政機(jī)關(guān)也成為最容易侵犯人權(quán)的機(jī)構(gòu)而受到法律的特別約束,一大群行政行為法、行政程序法構(gòu)成了一個(gè)龐大的行政法律體系。而檢察機(jī)關(guān)如果對(duì)“所有的守法主體”都有監(jiān)督權(quán),那么這種監(jiān)督怎么實(shí)現(xiàn)、如何進(jìn)行、怎樣規(guī)范,都需要法律予以明確,相應(yīng)地制定出詳細(xì)的操作規(guī)則,否則籠統(tǒng)地說(shuō)公民行為是公訴權(quán)監(jiān)督的客體,會(huì)帶來(lái)一系列問題。

首先,如果檢察機(jī)關(guān)能夠在犯罪發(fā)生前通過(guò)監(jiān)督公民個(gè)人的行為從而“發(fā)現(xiàn)”犯罪的話,這種監(jiān)督其對(duì)象似乎應(yīng)該是全體公民(因?yàn)椴恢滥膫€(gè)公民可能犯罪),那么這種監(jiān)督的范圍就比行政機(jī)關(guān)對(duì)公民的監(jiān)督還要寬泛得多。因?yàn)槟硞€(gè)具體的行政行為只是針對(duì)某時(shí)空中的某些公民,而檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督如果針對(duì)的是犯罪之可能性,那么這種可能性在理論上是所有公民都有的,因此全體公民都可能成為監(jiān)督對(duì)象;同時(shí)犯罪的地點(diǎn)可能在任何地方 (如謀殺案可能發(fā)生在親屬之間,盜竊案可能發(fā)生在百姓住宅內(nèi)),因此公民的一切私人空間都可能成為監(jiān)督場(chǎng)所;而犯罪時(shí)間可能在春夏秋冬、白天黑夜的任何時(shí)刻,因此需要對(duì)公民進(jìn)行 24小時(shí)不間斷的監(jiān)督。很顯然這種全面監(jiān)督是不可能的,因?yàn)閲?guó)家無(wú)力承受,國(guó)家不可能對(duì)所有權(quán)利行為人的行為一一監(jiān)督并從中發(fā)現(xiàn)犯罪,即使一個(gè)權(quán)力人監(jiān)督一百個(gè)權(quán)利人,要監(jiān)督全國(guó)公民是否犯罪也需要一個(gè)巨大的監(jiān)督機(jī)構(gòu),沒有哪個(gè)國(guó)家能負(fù)擔(dān)得起這樣的機(jī)構(gòu)②即便在納粹德國(guó)時(shí)期也是更多地鼓勵(lì)公民告狀(即利用公民監(jiān)督公民),來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督所有公民的計(jì)劃。。更重要的是,這種對(duì)全體公民的監(jiān)督是違背人民主權(quán)原則的,在一個(gè)共和國(guó)中,人民不可能建立一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)專門監(jiān)督自己的行為(除非人民是自虐狂)。人民的確通過(guò)憲法要求人民中的每一員都要遵守法律,如果有人違反應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的制裁,并且將這種制裁權(quán)授予一定的國(guó)家機(jī)關(guān)。但人民建立共和國(guó)的前提是為了保護(hù)自己的基本權(quán)利,為此相約要在自己的國(guó)家中服從自己的法律,尤其是服從最基本的社會(huì)行為規(guī)則(刑法),并相信絕大多數(shù)人會(huì)自覺遵守法律 (如果絕大多數(shù)人都不愿遵守法律那么他們就沒有必要建立這個(gè)共和國(guó)),而絕不是要將全體公民處于國(guó)家的監(jiān)督之下以確保法律的權(quán)威,畢竟人民的自由 (而不是人民的義務(wù))才是共和國(guó)的終極目標(biāo)。在專制體制下,檢察官作為“沙皇的眼睛”曾監(jiān)視著全社會(huì)和全體人民③沙皇曾設(shè)置檢察官“作為其直接下屬,在各地巡視百官和民眾是否效忠于沙皇”。許永俊著:《多維視角下的檢察權(quán)》,法律出版社2007年版,第 15頁(yè)。,因?yàn)閷Ｖ普?quán)是懷疑人民并和人民對(duì)立的,國(guó)王是主人而人民是奴仆;在共和制下國(guó)家是人民建立、人民委托政府進(jìn)行管理的,人民是主人而政府是公仆,主人應(yīng)監(jiān)督仆人而不是仆人監(jiān)督主人④但仆人經(jīng)過(guò)主人授權(quán)而對(duì)主人的有關(guān)事務(wù)進(jìn)行管理卻是可能的(主要在公共領(lǐng)域),當(dāng)然,這種管理應(yīng)該是有限度、受制約、被監(jiān)督的。。人民不應(yīng)該、不可能再處于時(shí)時(shí)被監(jiān)視的地位,相反他們應(yīng)當(dāng)擁有極大的、受法律保護(hù)的、公權(quán)力不能任意進(jìn)入的自由空間。在這樣的社會(huì),國(guó)家行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)公民的許多行為通過(guò)多種行政途徑和方式依法進(jìn)行了有效的管理,因此不需要檢察機(jī)關(guān)再進(jìn)行所謂專門監(jiān)督。為了所謂的公共秩序不惜犧牲全社會(huì)的自由,這樣的利益失衡恐怕是任何民主自由國(guó)家都難以接受的,也不可能是人民的本意,人民不需要挖空心思謀劃著怎么對(duì)付自己。在我國(guó),人民代表大會(huì)制度決定了檢察機(jī)關(guān)不能監(jiān)督人大,只能接受人大的監(jiān)督。而人大是由人民選舉產(chǎn)生的,人大要對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督①我國(guó)憲法第三條第 2款和第 3款規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！?。檢察機(jī)關(guān)連人大都不能監(jiān)督,又怎么能監(jiān)督人民呢?而檢察機(jī)關(guān)之所以不能監(jiān)督人大,就是因?yàn)槿舜笫侨嗣竦拇頇C(jī)關(guān),是民意的代表,民主的象征。也許有人會(huì)說(shuō)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象是公民,而不是人民,是具體的一個(gè)個(gè)個(gè)體,而不是人民這樣的整體,但如果監(jiān)督的對(duì)象包括每一個(gè)個(gè)體(“所有的守法主體”),那么這所有的個(gè)體還不能構(gòu)成整體嗎?如果所有的個(gè)人都不能構(gòu)成人民的話,人民是否還存在呢?

其次,如果公訴權(quán)監(jiān)督的對(duì)象不是全體公民而只是部分公民,那么是哪部分公民呢?根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分出這部分公民與那部分公民之間的本質(zhì)差異呢?憑什么認(rèn)為這部分公民可能犯罪應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家監(jiān)督,而那部分公民不太可能犯罪因而可以不受國(guó)家監(jiān)督?根據(jù)他們的出身嗎?還是根據(jù)他們的政治態(tài)度和表現(xiàn)?或者根據(jù)遺傳基因?人為地劃出一部分“可能犯罪人”然后對(duì)他們進(jìn)行專門監(jiān)督,這恐怕有違現(xiàn)代民主社會(huì)的平等原則,弄不好就可能回到階級(jí)斗爭(zhēng)的老路上去。當(dāng)然,現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)達(dá)使國(guó)家權(quán)力有可能通過(guò)對(duì)案件報(bào)告、報(bào)警記錄、犯罪規(guī)律等方面的分析,去主動(dòng)發(fā)現(xiàn)犯罪線索,有目標(biāo)地鎖定某些嫌疑人進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,但這種監(jiān)督也是要有法律根據(jù)的,有關(guān)監(jiān)視、跟蹤、搜查都有嚴(yán)格的法律規(guī)定,決不可以任意擴(kuò)大,否則就可能構(gòu)成對(duì)基本人權(quán)的侵犯。這些嫌疑人的比例在全部人口中應(yīng)該是極小的,如果在國(guó)家權(quán)力眼中許多公民都有犯罪嫌疑,那么這很可能不是人民有問題,而是國(guó)家有問題,或法律有問題。事實(shí)上,被監(jiān)督的這極少數(shù)人并不一定都會(huì)犯罪,犯罪的人也不一定都在這個(gè)監(jiān)督的范圍內(nèi),因此公訴的對(duì)象與被監(jiān)督的對(duì)象并不完全吻合,被監(jiān)督者不一定受到公訴,對(duì)他們的這種監(jiān)督在性質(zhì)上也不是公訴(而是公訴前的權(quán)力行為)。何況許多犯罪行為往往不是依賴國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,而是由公民報(bào)警才發(fā)現(xiàn)的,殺人、搶劫、盜竊、綁架等案件有的是通過(guò)警察巡邏等手段,但更多的是被害人或其他公民報(bào)告后才立案的。公民的報(bào)案、檢舉、揭發(fā)是一種公民監(jiān)督而不是權(quán)力監(jiān)督,公民舉報(bào)的積極性往往與公民的主人翁感、參與意識(shí)、法制觀念以及國(guó)家的民主程度有密切關(guān)系,政府的威信、良好的警民關(guān)系都可能提高公民維護(hù)社會(huì)秩序、打擊犯罪的積極性。因此對(duì)可能發(fā)生的犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督在很大程度上要依賴于公民的協(xié)助、配合②有關(guān)警察控制犯罪的途徑,可參看[美]羅伯特·蘭沃西等著:《什么是警察:美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》,龍小文譯,群眾出版社 2004年版,第 277-301、297-324頁(yè)。值得注意的是,公民檢舉并非越多越好,尤其是針對(duì)鄰里私生活的檢舉,可能將許多公民演變成國(guó)家耳目,進(jìn)而侵犯另一些公民的自由領(lǐng)地。,在“所有的守法主體”中絕大多數(shù)公民是檢察機(jī)關(guān)依賴的對(duì)象而不是監(jiān)督的對(duì)象。

再次,公訴行為即使有一定的監(jiān)督作用,公訴權(quán)也不是監(jiān)督權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為公訴的三個(gè)功能都具有“監(jiān)督法律實(shí)施、維護(hù)法律尊嚴(yán)的功能”。其第一個(gè)功能是“通過(guò)對(duì)犯罪的刑事追究,使行為人痛切地感受到犯罪行為在危害社會(huì)的同時(shí)也必然地會(huì)給自己帶來(lái)不利的法律后果,強(qiáng)迫其尊重和遵守國(guó)家法律”[11]。這種功能顯然是行為人已經(jīng)實(shí)施犯罪行為之后才能顯示出來(lái),此時(shí)公訴是對(duì)犯罪嫌疑人的有關(guān)行為進(jìn)行法律追究,與其說(shuō)是強(qiáng)迫其“尊重和遵守”國(guó)家法律,不如說(shuō)是強(qiáng)迫其接受國(guó)家的法律制裁。因?yàn)橐粋€(gè)人是否“尊重”法律是不能強(qiáng)迫的;而他既然已經(jīng)犯罪,就是已經(jīng)“不遵守”國(guó)家法律,公訴權(quán)如果有強(qiáng)迫其“遵守國(guó)家法律”的功能,應(yīng)當(dāng)是使其在在押期間不再重新犯罪,而這對(duì)他已經(jīng)犯下的罪行并不構(gòu)成一種監(jiān)督,而是一種事后追訴。第二個(gè)功能是“通過(guò)對(duì)犯罪的刑事追訴,防止違法狀態(tài)繼續(xù)存在,如防止犯罪人逍遙法外,防止搶劫、盜竊、詐騙、貪污、受賄等犯罪所得繼續(xù)控制在犯罪人手中,從而剝奪犯罪人希望從犯罪中得到的好處”[12]。但“刑事追訴”本身并不能“防止違法狀態(tài)繼續(xù)存在”,“防止違法狀態(tài)繼續(xù)存在”的應(yīng)該是公訴前的逮捕等限制人身自由的措施,這些措施才能起到控制犯罪嫌疑人行為自由并遏止其犯罪后果的作用,但這種對(duì)其在押后的行為活動(dòng)的控制與其說(shuō)是一種監(jiān)督不如說(shuō)是一種限制人身自由的強(qiáng)制措施,如果說(shuō)強(qiáng)制本身包含了監(jiān)督,這種監(jiān)督也是對(duì)其犯罪后行動(dòng)的監(jiān)督,而不是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的犯罪行為(公訴對(duì)象)的監(jiān)督。如公訴的對(duì)象是某公民的搶劫行為,逮捕該公民后可以“防止違法狀態(tài)繼續(xù)存在”,防止犯罪人逍遙法外,防止搶劫所得“繼續(xù)控制在犯罪人手中”,但這種限制其人身自由的措施所具有的功能(防止其繼續(xù)犯罪)不等于公訴(追訴其搶劫行為)的功能,公訴的功能應(yīng)是請(qǐng)求法院依法判決,使搶劫行為受到法律懲罰。第三個(gè)功能是“教育一切社會(huì)活動(dòng)主體自覺遵守法律,促進(jìn)法律的正確實(shí)施”①?gòu)堉禽x著:《檢察權(quán)研究》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 45頁(yè);有關(guān)論述還可參看該書第 88頁(yè)。。這種對(duì)全體公民的教育功能恐怕也不是監(jiān)督,“追訴權(quán)本身具有護(hù)法功能”,它可能“督促和教育人們要嚴(yán)格遵守法律”[13],但也可能起不到這種作用,甚至還可能在某時(shí)期、某階段、某地方、某個(gè)案件中起到相反的作用。即使有這種作用它也是在公訴權(quán)的行使中潛移默化地實(shí)現(xiàn)的,不能把這種可能起到的作用說(shuō)成是一種國(guó)家權(quán)力(監(jiān)督權(quán)),即使公訴權(quán)有這樣的教育功能,公訴權(quán)也不會(huì)因此就變成了監(jiān)督權(quán)。

3.公訴權(quán)的本質(zhì)是請(qǐng)求權(quán),而不是監(jiān)督權(quán)。既然公訴權(quán)的主要功能不是監(jiān)督,那么是什么呢?從本質(zhì)上說(shuō),公訴權(quán)是一種訴權(quán),訴 (不論公訴還是自訴)的本質(zhì)是請(qǐng)求,而不是監(jiān)督。如果公訴權(quán)是一種監(jiān)督權(quán),那么自訴權(quán)也應(yīng)該是一種監(jiān)督權(quán)②當(dāng)然,公訴權(quán)是權(quán)力,自訴權(quán)是權(quán)利。。“按《說(shuō)文解字》,‘訴,告也’,‘訟,爭(zhēng)也’。訴訟即一方告于官府,而后雙方進(jìn)行爭(zhēng)訟,由官府進(jìn)行決斷。起訴是訴訟活動(dòng)的開始階段……私訴是由個(gè)人、個(gè)體行使起訴權(quán),公訴則是由國(guó)家行使起訴權(quán)。”③石少俠著:《檢察權(quán)要論》,中國(guó)檢察出版社 2006年版,第 113頁(yè)。不論公訴、自訴,其本質(zhì)是相同的,差異在于訴的主體不同(一是權(quán)力人,一是權(quán)利人),訴的目的不同(一是為公共利益,一是為私人利益)。其實(shí)自訴也是主觀為自己,客觀為大家,實(shí)際上也往往間接地起到了維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)法制的作用。在刑事訴訟中,公訴權(quán)作為國(guó)家請(qǐng)求權(quán)包含兩項(xiàng)內(nèi)容,“即求罪和求刑”[14]。而請(qǐng)求權(quán)與監(jiān)督權(quán)顯然不是種屬關(guān)系,不能說(shuō)請(qǐng)求權(quán)是監(jiān)督權(quán)的一種。如果認(rèn)為法律請(qǐng)求是監(jiān)督,法律追究是監(jiān)督,法律控制是監(jiān)督,法律教育也是監(jiān)督,那么還有什么不是監(jiān)督?

某個(gè)權(quán)力有監(jiān)督功能不等于該權(quán)力就是監(jiān)督權(quán),如通過(guò)具體案件來(lái)督促公民守法④檢察監(jiān)督“是針對(duì)具體案件的監(jiān)督,是個(gè)案監(jiān)督”。石少俠著:《檢察權(quán)要論》,中國(guó)檢察出版社2006年版,第 64頁(yè)。,不僅是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé),也是 (更是)法院的職責(zé),那么法院是否也應(yīng)該定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),而不是司法機(jī)關(guān)了呢?民事訴訟中的原告其起訴行為也可能有督促被告守法的作用,該原告是否也是在行使監(jiān)督權(quán)而不是在行使訴權(quán)呢?如果民事訴訟或行政訴訟中的原告是國(guó)家機(jī)關(guān)⑤如某林業(yè)派出所告某縣某公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦公室的行政訴訟案件。具體案情可參看方世榮主編:《行政訴訟法案例教程》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 1999年版,第 8-10頁(yè)。,是否該國(guó)家機(jī)關(guān)也就成為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)呢?行政處罰權(quán)、行政復(fù)議權(quán)、行政裁決權(quán)以及法院的司法權(quán),乃至議會(huì)的任免權(quán)、立法權(quán)、重大問題決定權(quán)是否都可以定性為監(jiān)督權(quán)?因?yàn)樗鼈兌加斜O(jiān)督的意義,在事實(shí)上也都可能起到一定的監(jiān)督作用。法院的上訴審有明顯的監(jiān)督因素,也確實(shí)起到監(jiān)督下級(jí)法院審判的作用,但二審法院的權(quán)力仍然被認(rèn)為是審判權(quán),而不是監(jiān)督權(quán),這些法院在進(jìn)行二審時(shí),也仍然是審判機(jī)關(guān)而沒有因此變成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。行政訴訟被認(rèn)為是法院監(jiān)督政府的一個(gè)途徑,其監(jiān)督功能是顯而易見的,但法院在行政訴訟中并沒有(也不應(yīng)該)被定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行體制下公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)和人民法院的審判權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)都有監(jiān)督制約的作用,但公安機(jī)關(guān)和法院也沒有因此變成法律監(jiān)督機(jī)關(guān)⑥如有學(xué)者提出疑問,“為什么公安機(jī)關(guān)對(duì)違法犯罪行為的偵查、追訴就不是法律監(jiān)督呢?為什么公安機(jī)關(guān)‘依據(jù)刑法規(guī)定監(jiān)督一切公民、單位必須在遵守刑律的軌道上行動(dòng)’、對(duì)任何觸犯刑律的行為予以追究的活動(dòng)就不是法律監(jiān)督呢?為什么同樣是負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)、證明和檢舉違法犯罪行為、提交法庭裁判的西方國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)就不是法律監(jiān)督權(quán)呢?”陳衛(wèi)東:《我國(guó)檢察權(quán)的反思與重構(gòu)——以公訴權(quán)為核心的分析》,載《法學(xué)研究》2002年第 2期。對(duì)此有學(xué)者以偵查權(quán)不是獨(dú)立的權(quán)力、可由多個(gè)部門(如檢察、公安、安全、海關(guān)、監(jiān)獄、軍隊(duì)等)行使,而檢察權(quán)只能由檢察機(jī)關(guān)行使來(lái)反駁這一疑問。張智輝著:《檢察權(quán)研究》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 51-52頁(yè)。筆者認(rèn)為這其實(shí)恰好說(shuō)明檢察權(quán)的本質(zhì)是公訴權(quán)而不是監(jiān)督權(quán),因?yàn)橹挥泄V權(quán)是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有的,監(jiān)督權(quán)卻是許多國(guó)家機(jī)關(guān)都有的。。筆者認(rèn)為,一項(xiàng)權(quán)力中有監(jiān)督因素,不等于該項(xiàng)權(quán)力就能被定性為監(jiān)督權(quán),一項(xiàng)權(quán)力是否監(jiān)督權(quán),應(yīng)看它的主要成分、主要功能是否監(jiān)督。因此,即使公訴權(quán)有一定的監(jiān)督功能,如督促公民守法⑦監(jiān)督是“察看并督促”。商務(wù)印書館辭書研究中心修訂:《新華詞典》,商務(wù)印書館 2001年修訂版,第 474頁(yè)。筆者認(rèn)為,其中“監(jiān)”主要是監(jiān)視、察看,“督”主要是督促。公訴權(quán)督促公民守法的作用主要體現(xiàn)在“督”而不是“監(jiān)”上,它對(duì)犯罪嫌疑人犯罪后的行為以及對(duì)其他公民的行為可能起到一種警示作用,而這顯然不是公訴權(quán)的主要功能。,也并不能因此將公訴權(quán)的性質(zhì)定為監(jiān)督權(quán)。事實(shí)上許許多多權(quán)力都有監(jiān)督的作用,但不等于這些權(quán)力都是監(jiān)督權(quán),一個(gè)權(quán)力可能有眾多功能,其中的基本功能才能為該權(quán)力定性,而不是其中任何一個(gè)功能都可以對(duì)該權(quán)力定性。公訴權(quán)的主要功能是求罪和求刑,其本質(zhì)是訴,是請(qǐng)求對(duì)犯罪行為作出相應(yīng)處罰,請(qǐng)求處罰某人是因?yàn)樗蟹缸镄袨?而不是(至少主要不是)為了警示他人。監(jiān)督只是蘊(yùn)涵在公訴權(quán)中的一層含義,且是其中相對(duì)次要的含義,我們不能對(duì)一個(gè)權(quán)力中的主要含義置若罔聞,而用其相對(duì)次要的元素為該權(quán)力定性。

總之,檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)這種核心權(quán)力,而不是由檢察機(jī)關(guān)中的偵查權(quán)、抗訴權(quán)、判決執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)等來(lái)決定;而公訴權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由其權(quán)力本性 (訴)來(lái)決定,而不是由其中所包含的某種含義,可能起到的某種作用 (如監(jiān)督)來(lái)決定。

三、如何對(duì)待我國(guó)憲法第一百二十九條?

在實(shí)踐中,我國(guó)“檢察機(jī)關(guān)立法上的‘權(quán)力最大’變成了實(shí)踐中的‘權(quán)力不實(shí)’,即既沒有對(duì)公安、法院進(jìn)行有效的監(jiān)督,又沒有切實(shí)充分地行使其所應(yīng)有的公訴權(quán),公訴活動(dòng)從一定意義上講成了‘走過(guò)場(chǎng)’”[15]。而之所以導(dǎo)致這種局面或許與檢察機(jī)關(guān)的定位失誤有關(guān)①當(dāng)然,一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)未能有效發(fā)揮其功能,原因一定是多方面的,限于篇幅和能力,筆者在此不作進(jìn)一步探討。。一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)要有效地發(fā)揮其功能,首先應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確定位,明確職能,尤其是明確其主要職能,集中精力做好分內(nèi)工作,而不要去管那些自己管不了也管不好的事情。一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力并非越多越好 (而是恰當(dāng)、準(zhǔn)確才好),尤其是那些不可能實(shí)現(xiàn)、沒法落實(shí)的權(quán)力,只會(huì)干擾其必要權(quán)力的正常運(yùn)行,分散注意力,甚至喧賓奪主。

檢察機(jī)關(guān)的定位不是檢察機(jī)關(guān)自己能解決的問題,我國(guó)檢察權(quán)過(guò)于寬泛也不是檢察機(jī)關(guān)自己攬權(quán)的結(jié)果,它涉及一個(gè)國(guó)家的憲政體制②并非所有國(guó)家的憲法都規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),有的國(guó)家憲法甚至沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān),如澳大利亞、瑞士等。。我國(guó)憲法第一百二十九條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”這一定位有其歷史原因。新中國(guó)成立初期,我國(guó)的檢察制度是“以蘇聯(lián)為模式,以列寧檢察理論為指導(dǎo)”建立的③郭成偉、宋英輝主編:《當(dāng)代司法體制研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社 2002年版,第 176頁(yè)。有關(guān)我國(guó)檢察制度的歷史以及蘇聯(lián)對(duì)我國(guó)檢察制度設(shè)立的影響,可參見石少俠著:《檢察權(quán)要論》,中國(guó)檢察出版社 2006年版,第 38-41、71-92頁(yè);李征著:《中國(guó)檢察權(quán)研究——以憲政為視角的分析》,中國(guó)檢察出版社 2007年版,第 50-58頁(yè);等等。。然而,應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是,尊重歷史不是僵化地照搬過(guò)去,而是既總結(jié)歷史中的經(jīng)驗(yàn),也汲取其中的教訓(xùn)④如蘇聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)曾“在政治斗爭(zhēng)中被利用為‘人民專政’的工具,在政治大清洗中成了幫兇,使成千上萬(wàn)無(wú)辜公民慘遭不幸,甚至有許多人含冤致死”。郭成偉、宋英輝主編:《當(dāng)代司法體制研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版,第 186頁(yè)。。在制度設(shè)計(jì)時(shí)要尊重歷史,但更要考慮現(xiàn)實(shí),要根據(jù)今天中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)設(shè)計(jì)我們今天的制度,而不能被過(guò)去的歷史以及過(guò)去的理論所禁錮,否則我們只會(huì)僵化自己。

那么,我們現(xiàn)在應(yīng)怎樣對(duì)待我國(guó)憲法第一百二十九條呢?筆者認(rèn)為有四種選擇:

一是擱置。即對(duì)憲法第一百二十九條不實(shí)施,不運(yùn)用,不解釋,讓它在事實(shí)上成為“死”條款。以憲法中“人民法院和人民檢察院”的規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)定性(準(zhǔn)司法權(quán)),而將“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定“晾”在一邊 (不再談?wù)?。這樣可能使憲法第一百二十九條在無(wú)形中不知不覺地發(fā)生變化,以適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展需要,讓社會(huì)去改變憲法,發(fā)展憲法,不要人為介入太多。憲法第一百二十九條對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的定位是有誤的,但這種“誤”如果僅僅表現(xiàn)為理論瑕疵而沒有給制度實(shí)踐帶來(lái)太大損害,明令修正就是不太可能,甚至不必要的。憲法不會(huì)僅僅為證明理論而修正,憲法只會(huì)被現(xiàn)實(shí)的變革推動(dòng),理論可能、可以、應(yīng)該事先論證甚至預(yù)言,但它只是在現(xiàn)實(shí)需要的時(shí)候提供一種助力。社會(huì)的發(fā)展“自然”會(huì)使憲法中的某些條款發(fā)揚(yáng)光大,也會(huì)使某些條款暗淡無(wú)光,這或許是自然法的力量。這一做法的風(fēng)險(xiǎn)是,我們的歷史文化傳統(tǒng)有可能使憲法中的民主自由因素死去,而把其中封建糟粕的東西發(fā)揚(yáng)光大起來(lái),該死的不死,該活的不活,誰(shuí)能保證死去的條款和生長(zhǎng)的條款一定會(huì)按照民主自由的方向發(fā)展而不是相反呢?何況擱置某些憲法條款而不加以適用,本身也極可能削弱憲法的權(quán)威。

二是重新解釋。將憲法第一百二十九條解釋為檢察院具有法律監(jiān)督“職能”,但其“性質(zhì)”不是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這在法律解釋上似有些牽強(qiáng),尤其是從文字解釋的角度看可能難以自圓其說(shuō),但如果社會(huì)發(fā)展更需要目的解釋、邏輯解釋的話,技術(shù)上的一點(diǎn)瑕疵將不會(huì)影響其生命力的光輝。這一模式的困難是,我國(guó)目前的憲法解釋機(jī)制還沒有突破,何時(shí)、何處、以何種事件為由進(jìn)行突破,或許還需要等待。

三是立法或修改法律。通過(guò)法律對(duì)憲法第一百二十九條作出類似“準(zhǔn)司法權(quán)”的界定,進(jìn)而貫徹到司法等活動(dòng)中去。這樣做可能 (僅僅是可能)在將來(lái)引起對(duì)法律的違憲審查,需要違憲審查機(jī)關(guān)的配合才能最終確定,如果違憲審查機(jī)關(guān)不配合,則可能引起一定的反復(fù),最終或許還是需要求助于修憲機(jī)制的啟動(dòng)。

四是修憲。取消憲法第一百二十九條的規(guī)定,這樣做清楚、明確、徹底。當(dāng)憲法解釋已經(jīng)走到盡頭的時(shí)候,可能不得不去推修憲之門。我們已經(jīng)積累了一些修憲的經(jīng)驗(yàn),對(duì)修憲引起的反響已經(jīng)具有一定的承受力,我們的憲法已經(jīng)修正數(shù)次,并且還將繼續(xù)修正下去。而當(dāng)憲法修正不再局限于序言、總綱以及公民權(quán)利的原則性規(guī)范,而是涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的內(nèi)容時(shí),也許憲政變革才真正開始,體制改革才真正步入深水區(qū)。對(duì)此我們要謹(jǐn)慎,但也不必裹足不前。

何去何從?我們拭目以待。作為學(xué)者我們無(wú)力選擇,即使能夠選擇也沒有太大意義,歷史不是靠邏輯的論證、理論的闡釋推動(dòng)的,憲法發(fā)展的深厚力量蘊(yùn)藏在社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中,只有當(dāng)社會(huì)有強(qiáng)烈需要,或者說(shuō)制度的滯后已經(jīng)到了社會(huì)難以忍受的地步時(shí),改革的大門才可能開啟。而這一大門怎么開,以何種形式開,或許有它自身的發(fā)展規(guī)律,哪種形式更容易實(shí)現(xiàn),其道路更容易走通,它就更可能成為現(xiàn)實(shí)。

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