○宋鑫華

論基層政府的執(zhí)行力與農(nóng)村群體性事件

○宋鑫華

近年來(lái)農(nóng)村群體性突發(fā)事件頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年到2006年間，中國(guó)群體性事件已由每年的1萬(wàn)起增加到了9萬(wàn)起，參與人數(shù)也由約73萬(wàn)人增加到約507萬(wàn)人[1]。其中，針對(duì)農(nóng)村基層政府的群體性事件顯著增加，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會(huì)政治穩(wěn)定，制約農(nóng)村社會(huì)改革和發(fā)展進(jìn)程的主要因素。這些事件表明，我國(guó)各級(jí)政府特別是基層政府的執(zhí)行力存在諸多問(wèn)題，影響了黨和國(guó)家的方針政策及法律法規(guī)的貫徹落實(shí)，降低了行政管理的效率，損害了黨和政府的形象。因此，政府執(zhí)行力提升的問(wèn)題，逐漸引起理論界和政府部門(mén)的重視。

一、基層政府的執(zhí)行力闡釋

基層政府作為層級(jí)節(jié)制權(quán)力鏈條中最后一環(huán)，是我國(guó)行政組織體系的“末梢神經(jīng)”，是國(guó)家政策的直接執(zhí)行者，是直接面向地方居民、承擔(dān)地方事務(wù)治理職責(zé)的政府?；鶎诱畧?zhí)行力直接關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益，其活動(dòng)的結(jié)果直接影響公眾的日常生活，從而更受居民的關(guān)注。在壓力型體制下的基層政府，既要落實(shí)來(lái)自管理高層的意圖，又要直接面對(duì)群眾對(duì)政府維護(hù)公正公平的需求。在運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)力推行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制改革的過(guò)程中，基層政府作為執(zhí)行者不能不與利益相關(guān)人正面相撞。當(dāng)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的G D P指標(biāo)成為“硬道理”，而在這個(gè)硬道理背后，如果還隱含著經(jīng)濟(jì)人的利益沖動(dòng)，基層政府的行為會(huì)愈發(fā)地顯得態(tài)度強(qiáng)硬和不公正。所謂“改革發(fā)展到哪里，矛盾沖突就出現(xiàn)在哪里”，其含義已經(jīng)不僅在于利益調(diào)整帶來(lái)了矛盾沖突，而且在于基層政府已經(jīng)不能作為第三方，以調(diào)停人的身份居中調(diào)停，站在公共利益的立場(chǎng)上作出公平裁決；相反，基層政府經(jīng)常地成為矛盾的當(dāng)事人，甚至被認(rèn)為是矛盾的制造者，深刻地卷人社會(huì)矛盾和沖突之中[2]。于是在上級(jí)政府和基層群眾雙重壓力下，基層政府經(jīng)常處于一種兩難境地。但是在日常的理政過(guò)程中，基層政府的天平往往傾向上層而不是下層。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的考量下，要求群眾的局部利益服從大局，甚至犧牲局部利益，而且處理方式經(jīng)常簡(jiǎn)單，補(bǔ)償不合理，導(dǎo)致群眾不滿基層政府的態(tài)度和處理，基層政府的權(quán)威受到了挑戰(zhàn)。利益受損的群眾往往把上訪等作為表達(dá)利益訴求的方式。然而，新的問(wèn)題和矛盾又產(chǎn)生了，如何防止上訪事件的升級(jí)又?jǐn)[在了基層政府的面前。問(wèn)題處理不好，矛盾進(jìn)一步激化。所以，執(zhí)行力問(wèn)題對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)有待解決和加強(qiáng)的難題。執(zhí)行力問(wèn)題直接關(guān)系到政府的公信力和權(quán)威。執(zhí)行力差，公信力低，權(quán)威缺失，群體性事件就不可避免。

二、當(dāng)前基層政府執(zhí)行力欠缺的現(xiàn)狀

（一）從執(zhí)行速度來(lái)看，辦事效率低下

一項(xiàng)政策的執(zhí)行一般具有較強(qiáng)的時(shí)效性，要求基層政府快速行動(dòng)，在最短的時(shí)間內(nèi)執(zhí)行落實(shí)政策內(nèi)容，但是事實(shí)卻是基層政府往往會(huì)有意識(shí)地對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行排隊(duì)：如果上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)壓得狠、催得急，則馬上辦理，否則一項(xiàng)政策的落實(shí)則可能僅僅限于向基層的傳遞與告知，隨之被束之高閣，這樣的結(jié)果必然造成執(zhí)行力減弱。另外，在行政組織系統(tǒng)外部，執(zhí)行力表現(xiàn)在執(zhí)行速度方面是執(zhí)行對(duì)需求回應(yīng)的時(shí)間性。基層政府組織或部門(mén)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)和負(fù)責(zé)的回應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文。而事實(shí)卻是，基層部門(mén)會(huì)有意識(shí)地進(jìn)行“議程設(shè)置”，將行政運(yùn)行程序復(fù)雜化，延長(zhǎng)一項(xiàng)行政工作的工作周期，比如某個(gè)企業(yè)立項(xiàng)的簡(jiǎn)單事情，卻前后經(jīng)歷了11個(gè)月，申請(qǐng)文件修改了300萬(wàn)字，耗費(fèi)紙張251.5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬(wàn)公里[3]。

（二）從執(zhí)行方式來(lái)看，往往采取簡(jiǎn)單粗暴的方式，缺乏靈活性

一些基層政府的執(zhí)行人員往往習(xí)慣于用簡(jiǎn)單、粗暴的辦法處理當(dāng)前復(fù)雜的人民內(nèi)部矛盾問(wèn)題。似乎一切問(wèn)題的解決，都可以用“快刀”，只要上級(jí)政府出面干預(yù)就能解決，而不重視提高自己處理復(fù)雜問(wèn)題的能力。一些基層政府執(zhí)行主體的執(zhí)行手段粗暴野蠻，造成執(zhí)行的結(jié)果出現(xiàn)偏差和扭曲，影響政府執(zhí)行力的有效度。如湖南省某縣政府在2004年4月進(jìn)行舊城改造、房屋拆遷的過(guò)程中，采取簡(jiǎn)單粗暴的方法，對(duì)拆遷戶不做任何的宣傳和思想教育工作，不足額補(bǔ)償居民損失，并且采取極為野蠻的手段強(qiáng)制拆遷，使得政府執(zhí)行變形，加劇了當(dāng)?shù)卣c群眾的矛盾與沖突，大大降低了政府的執(zhí)行效力。

（三）從執(zhí)行滿意度來(lái)看，基層民眾對(duì)政府缺乏信任

由于基層政府的失范行為，直接導(dǎo)致的后果就是政府權(quán)威喪失，得不到民眾的認(rèn)可?；鶎诱氖Х缎袨橹饕w現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是基層政府官員的腐敗行為。目前，我國(guó)正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，政治上的體制尤其是對(duì)政府官員的監(jiān)督體制尚未建立健全，使得掌握權(quán)力的基層政府官員有了滋生腐敗的空間。掌握權(quán)力資源的部分基層官員，通過(guò)權(quán)力的出租從富商手里取得豐潤(rùn)的黑色收入，而這種權(quán)錢(qián)交易的代價(jià)就是出賣(mài)農(nóng)民的合法利益。一些農(nóng)村群體性事件就是因?yàn)檎賳T與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相勾結(jié)，非法占用農(nóng)民耕地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)而引起的利益糾紛所導(dǎo)致的。二是基層政府官員的官僚作風(fēng)?！敖^大多數(shù)群體性事件，從醞釀到發(fā)生有一個(gè)明顯的過(guò)程，其征兆和苗頭在過(guò)程中十分明顯，只要稍加重視，一般能夠爭(zhēng)取到疏導(dǎo)、化解的時(shí)間。但由于有些部門(mén)、單位的領(lǐng)導(dǎo)麻木不仁，視而不見(jiàn)，不能正確對(duì)待群眾的合理要求，或者采取放任自流的不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，致使事態(tài)擴(kuò)大、蔓延”[4]。官僚主義作風(fēng)已成為橫亙?cè)诟扇褐g的一道難以逾越的障礙。事實(shí)證明，大約90%以上的群體性事件，主要是因?yàn)楦扇宏P(guān)系處置不當(dāng)引發(fā)的，干部與群眾的關(guān)系問(wèn)題，是群體性事件存在、發(fā)展、變化的主線[5]。從以上我們不難看出，基層政府的執(zhí)行力存在的問(wèn)題對(duì)農(nóng)村群體性事件的發(fā)生有很大的關(guān)聯(lián)，因此如何提高基層政府的執(zhí)行力，對(duì)解決群體性事件有著重大的作用。

三、努力提高基層政府執(zhí)行力，防止農(nóng)村群體性事件發(fā)生

考慮到基層政府在事實(shí)上的執(zhí)行力狀況與問(wèn)題，從解決農(nóng)村群體性事件的角度，筆者認(rèn)為應(yīng)該從四個(gè)方面對(duì)其執(zhí)行力進(jìn)行改進(jìn)。

（一）加快行政體制改革，優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)

由于僵硬的管理體制和片面的管理思路，導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變落后于社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，不適應(yīng)社會(huì)變化的要求。于是，處于行政結(jié)構(gòu)下端的基層政府既要面對(duì)行政體制的內(nèi)部沖突，又要應(yīng)對(duì)行政化與市場(chǎng)化之間的外部沖突。在履行職能時(shí)，既無(wú)從選擇、又無(wú)所適從，往往方向迷失、動(dòng)作變形。基層政府在行政責(zé)任和行政能力之間存在著一系列不對(duì)稱(chēng)，這些不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致基層政府調(diào)處社會(huì)矛盾的能力弱化、機(jī)制失效。因此從行政體制改革整體而言，改革的關(guān)鍵在于：一要調(diào)整對(duì)基層政府的考核標(biāo)準(zhǔn)；二要從體制上保證基層政府有能力提供社會(huì)需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立精干高效的基層行政管理體制和覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度；三要確立和完善基層政府執(zhí)行的責(zé)任追究制度、績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)制度、民主決策和民主監(jiān)督制度。從而在制度上規(guī)范基層政府的行為，引導(dǎo)基層政府樹(shù)立正確的政績(jī)觀，防止執(zhí)行主體的短期行為、G D P至上行為，促使基層政府從經(jīng)濟(jì)人向公共事務(wù)管理者的身份回歸，防止基層政府執(zhí)行中的個(gè)人利益至上行為及官僚主義行為，強(qiáng)化執(zhí)行主體的法治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化行政主體的民主意識(shí)和民主觀念，使民主決策和民主執(zhí)行成為一種普遍化的行政文化。通過(guò)民主決策和民主執(zhí)行行為的不斷反復(fù)，擴(kuò)大民眾參與政府決策及執(zhí)行過(guò)程的機(jī)會(huì)，確保決策和執(zhí)行的過(guò)程始終圍繞民眾的根本利益而展開(kāi)。

（二）準(zhǔn)確定位社會(huì)矛盾，建立健全利益表達(dá)均衡機(jī)制

當(dāng)前引發(fā)農(nóng)村突發(fā)事件的矛盾主要是利益矛盾。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不成熟、不完善的條件下，利益矛盾是最容易激化的矛盾。因此，從根本上減少突發(fā)事件的發(fā)生，關(guān)鍵是要著力解決利益矛盾，預(yù)防群體性利益沖突。利益矛盾和利益沖突只有通過(guò)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益均衡機(jī)制才可能得到真正的解決，而這種機(jī)制只能建立在各種利益主體表達(dá)權(quán)的基礎(chǔ)之上。利益矛盾和利益沖突的增多，是我們社會(huì)中的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，面對(duì)這個(gè)現(xiàn)實(shí)，可能會(huì)有兩種完全不同的思路和解決問(wèn)題的方式，一種思路和方式是，嚴(yán)防死守，努力將這些矛盾和沖突消滅在萌芽狀態(tài)；另一種思路則是，以各種利益主體的表達(dá)權(quán)為基礎(chǔ)，建立正常的利益表達(dá)機(jī)制，并用法律的方式對(duì)這種機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。事實(shí)上，在利益不斷分化，利益主體越來(lái)越多元化的時(shí)代，企圖將利益沖突和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)是不現(xiàn)實(shí)的，并且會(huì)使自己處于越來(lái)越被動(dòng)的狀態(tài)。更重要的是，這種方式會(huì)妨礙利益矛盾的解決和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)。

因此，利益問(wèn)題已成為政府工作的一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，也成為政策執(zhí)行中一個(gè)不可忽視的重要要素。黨的十六屆四中全會(huì)明確提出建立健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的要求，主張要妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，建設(shè)和諧社會(huì)。治理基層政府執(zhí)行力問(wèn)題，增強(qiáng)基層政府執(zhí)行力，也必須建立兼顧全局利益與地方利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、集體利益與個(gè)人利益的整合機(jī)制和利益約束機(jī)制，加強(qiáng)各利益主體之間的協(xié)調(diào)、整合，建立健全利益引導(dǎo)機(jī)制、共享機(jī)制、調(diào)節(jié)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，盡可能實(shí)現(xiàn)利益的雙贏多贏。

（三）加強(qiáng)基層政府信用建設(shè)，提升基層行政人員的素質(zhì)

基層政府直接面向廣大的農(nóng)民群眾，他們的信用如何，直接影響著農(nóng)民群眾對(duì)政府的信任度。農(nóng)村基層政府組織誠(chéng)信度的高低直接反映出它們得到農(nóng)民擁護(hù)和支持的程度。當(dāng)其發(fā)生失信行為而沒(méi)有得到及時(shí)處理和懲罰時(shí)，就將產(chǎn)生信任危機(jī)，從而弱化農(nóng)村基層組織的信譽(yù)度和合法性，弱化農(nóng)民對(duì)基層組織的認(rèn)同感，容易激發(fā)農(nóng)民與基層組織之間的對(duì)抗情緒，最終導(dǎo)致矛盾沖突的產(chǎn)生。有研究者對(duì)現(xiàn)今農(nóng)村群體性事件的發(fā)展進(jìn)行研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)信任危機(jī)是導(dǎo)致農(nóng)民群體性突發(fā)事件不斷激化升級(jí)的重要原因之一[6]。因此，首先，基層政府要大力改進(jìn)執(zhí)政方式，積極回應(yīng)民意，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感。基層政府提供服務(wù)的方式、內(nèi)容和效果，直接取決于群眾的要求。群眾最新的發(fā)展動(dòng)向和最全面的情況，是基層政府能夠作出準(zhǔn)確的政策決策和采取合理有效的方針措施的前提條件。群眾也希望基層政府重視他們的要求和選擇，對(duì)提出的意見(jiàn)和建議以及所要解決的問(wèn)題，希望給予及時(shí)回復(fù)。政府行政過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)讓群眾參與其中進(jìn)行討論、表達(dá)意愿，進(jìn)行一定程度的民意表決，廣泛吸納群眾意見(jiàn)，把執(zhí)行建立在民意的基礎(chǔ)之上，使群眾相信執(zhí)政行為所依據(jù)的事實(shí)基礎(chǔ)是真實(shí)的，從而消除疑慮與抵觸情緒，減少執(zhí)行的失誤，降低執(zhí)行過(guò)程的難度。其次，提高基層執(zhí)行人員的素質(zhì)，提高其對(duì)行政組織理念的認(rèn)同?？h、鄉(xiāng)級(jí)政府基層執(zhí)行人員的個(gè)人執(zhí)行力強(qiáng)弱將嚴(yán)重影響中央與上級(jí)政府政策的實(shí)際執(zhí)行效果。基層執(zhí)行人員素質(zhì)的提升主要從思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)兩方面進(jìn)行。通過(guò)提高思想素質(zhì)、政治素質(zhì)，解放思想、更新觀念，培養(yǎng)其“公共道德人”的價(jià)值理念，使其形成積極的執(zhí)行信念與服務(wù)的態(tài)度；另外，尤其重要的是加強(qiáng)基層工作人員的業(yè)務(wù)水平與執(zhí)行技能。提升基層執(zhí)行人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其能夠創(chuàng)造性的執(zhí)行行政工作，改變消極被動(dòng)或低效地執(zhí)行政策的現(xiàn)象，保證公共政策的有效實(shí)施。

（四）培育基層政府行政文化，塑造公共服務(wù)精神

行政文化內(nèi)涵本身有廣義與狹義之不同界定。就其廣義而言，行政文化是指行政意識(shí)形態(tài)，以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來(lái)說(shuō)，行政文化僅指行政意識(shí)形態(tài)，即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。它具體體現(xiàn)為在行政實(shí)踐中相對(duì)穩(wěn)定地影響和決定行政行為的一系列行政理念、行政道德、行政規(guī)則和行政意識(shí)等，是經(jīng)長(zhǎng)期積淀、為行政人員認(rèn)可、構(gòu)成一定心理定勢(shì)及共同行為模式的氛圍與環(huán)境[7]。

任何一個(gè)行政組織的結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、決策過(guò)程以及行政人員的行為、作風(fēng)、態(tài)度、價(jià)值觀等，都直接或間接地受到行政文化的制約和影響。政府在執(zhí)行各項(xiàng)事務(wù)和決策時(shí)，最主要的行政主體就是行政組織和行政人員。行政文化也正是從思想層面來(lái)影響行政主體，通過(guò)行政主體的行為來(lái)改變和提高政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行力有賴(lài)于基層政府的高效執(zhí)行，而基層政府的執(zhí)行依賴(lài)于基層執(zhí)行人員的執(zhí)行效率，其工作效率在很大程度上取決于其動(dòng)機(jī)及其行為，而對(duì)動(dòng)機(jī)與行為起決定作用的則是工作人員自身的心態(tài)，因此，加強(qiáng)心態(tài)建設(shè)，實(shí)質(zhì)是其要通過(guò)改變基層工作人員的心態(tài)與心理，達(dá)到提升執(zhí)行力的效果。培養(yǎng)良好的心態(tài)，加強(qiáng)基層公務(wù)員的價(jià)值認(rèn)同，應(yīng)該強(qiáng)化心態(tài)建設(shè)，心態(tài)建設(shè)的中心工作就是要建設(shè)執(zhí)行力文化，培養(yǎng)公共精神。

基層執(zhí)行力文化的培育，最根本的一條就是時(shí)刻把最廣大人民的利益放在首位，即“以民為本”的思想應(yīng)該成為執(zhí)行力文化的基石。首先，塑造執(zhí)行理念。就是要培養(yǎng)執(zhí)行的道德信念與公共精神，強(qiáng)化以民為本的意識(shí)，強(qiáng)化實(shí)事求是的工作作風(fēng)。其次，強(qiáng)化制度文化。加強(qiáng)政府績(jī)效考評(píng)制度，監(jiān)督審計(jì)制度，健全剛性的行政問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于不符合執(zhí)行力文化的執(zhí)行行為堅(jiān)決懲處。同時(shí)強(qiáng)化激勵(lì)制度，對(duì)符合執(zhí)行力文化精神的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)相關(guān)執(zhí)行行為的持續(xù)發(fā)生。最后，改變傳統(tǒng)文化的負(fù)面影響。

基層政府執(zhí)行力文化建設(shè)旨在使基層政府形成深刻的公共服務(wù)精神，在每一個(gè)基層公務(wù)員的心靈最深處刻上強(qiáng)有力的公共服務(wù)的意識(shí)與心態(tài)。當(dāng)基層政府公務(wù)員在自我心態(tài)上只有認(rèn)識(shí)到政府的“服務(wù)本質(zhì)”才能真正形成公共服務(wù)意識(shí)，轉(zhuǎn)變“官本位”思想，樹(shù)立“民本位”觀念。觀念是行為的先導(dǎo)，公共服務(wù)意識(shí)必然有效地引導(dǎo)基層工作人員的公共服務(wù)行為。尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層工作人員執(zhí)行過(guò)程中，良好的公共服務(wù)意識(shí)是政府更能夠承擔(dān)責(zé)任，提升美譽(yù)度與文明度的保證，是促進(jìn)公民意識(shí)的執(zhí)行與執(zhí)行力提高的保證。

[1]中國(guó)社科院：《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)報(bào)告》，2007年。

[2]劉澄：《雙重沖突中基層政府的困境與出路》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第1期。

[3]劉家用：《我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)》2005年第6期。

[4]陳晉勝：《對(duì)群體性事件的換位思考》，《公安研究》2001年第7期。

[5]張建勇：《群體性突發(fā)事件的誘發(fā)原因及防范機(jī)制的構(gòu)建》，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第3期。

[6]張旖：《關(guān)注農(nóng)村群體性突發(fā)事件凸現(xiàn)的信任危機(jī)——構(gòu)建和諧農(nóng)村社會(huì)》，中國(guó)農(nóng)村研究網(wǎng)，2005年3月28日。

[7]王會(huì)玲：《建設(shè)服務(wù)型行政文化的路徑選擇》，《理論探索》2008年第3期。

（作者系中央民族大學(xué)管理學(xué)院政治學(xué)博士生）

（責(zé)任編輯 崔光勝）