潘家華

經(jīng)濟(jì)與政治

從規(guī)模擴(kuò)張向品質(zhì)提升：中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

潘家華

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程躍入快車(chē)道，規(guī)模擴(kuò)張可謂史無(wú)前例。但在另一方面，中國(guó)城市的發(fā)展品質(zhì)亟需提升，推動(dòng)中國(guó)的城鎮(zhèn)化健康、穩(wěn)定、均衡發(fā)展?！笆晃濉睍r(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中規(guī)模擴(kuò)張的制約和品質(zhì)提升的壓力日漸凸顯。展望“十二五”的城鎮(zhèn)化，無(wú)論是自然演化還是宏觀調(diào)控，中國(guó)必將進(jìn)入一個(gè)從規(guī)模擴(kuò)張到品質(zhì)提升的整體轉(zhuǎn)型時(shí)期。

一、強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)助推城市規(guī)模擴(kuò)張

改革開(kāi)放三十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持在百分之九以上的年增長(zhǎng)率，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要來(lái)源，城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本載體。過(guò)去三十年，中國(guó)城鎮(zhèn)化年均提高幅度接近一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平從一九七八年的百分之十九點(diǎn)七二增加到二○○九年的百分之四十六點(diǎn)五九。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，這一速率和水平并不算高。①例如：日本1950-1955年的城市化水平年均提高3．8個(gè)百分點(diǎn)，韓國(guó)1965-1970年年均提高2．08個(gè)百分點(diǎn)。羅志剛：《對(duì)城市化速度及相關(guān)研究的討論》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2007年第6期，第60-66頁(yè)。但是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化規(guī)模，不論是年凈增量還是城鎮(zhèn)人口總量，已經(jīng)長(zhǎng)期處于世界第一位置。從每年新增的城鎮(zhèn)人口數(shù)量上看，一九八一年至一九九五年，平均每年超過(guò)一千萬(wàn)；一九九六年至二○○五年，每年超過(guò)二○○○萬(wàn)；二○○六年至二○○九年，每年大約一千五百萬(wàn)。②見(jiàn)歷年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒。二○○九年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口總量已經(jīng)達(dá)到六點(diǎn)二億，為美國(guó)人口總數(shù)的兩倍，比歐盟二十七國(guó)人口總規(guī)模還要高出四分之一。③2007年，美國(guó)人口總數(shù)3．02億，歐盟27國(guó)人口總數(shù)4．96億。尤其是通過(guò)“十一五”期間“突擊性”的大規(guī)模、高速度建設(shè)，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和城鎮(zhèn)道路體系、房屋建筑、工業(yè)得到超常規(guī)發(fā)展。上海的城市軌道交通里程已經(jīng)達(dá)到工業(yè)革命發(fā)源地的 “世界城市”倫敦的規(guī)模。北京“奧運(yùn)會(huì)”、上?！笆啦?huì)”、廣州“亞運(yùn)會(huì)”，城市硬件設(shè)施在許多方面似乎已經(jīng)超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)明顯失衡

但是，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也存在不平衡，而“十一五”的快速規(guī)模擴(kuò)張，使得這種失衡呈加劇態(tài)勢(shì)。

首先，人口城鎮(zhèn)化明顯滯后于地域空間的擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。相對(duì)于土地城市化，人口城市化速度明顯滯后。一九九六-二○○六年，中國(guó)城鎮(zhèn)化人口年均增長(zhǎng)百分之四點(diǎn)四六,而城市建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)百分之五點(diǎn)二三，城市建設(shè)用地面積年增百分之五點(diǎn)二七。如果考慮農(nóng)民工的不完全城市化，人口城市化滯后于土地城鎮(zhèn)化速率的情況更加突出。中國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)降至二○○九年的百分之十點(diǎn)六，但農(nóng)村人口占全國(guó)人口的比重仍然大大超過(guò)百分之五十。二○○九年底，城鎮(zhèn)就業(yè)人口只占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總?cè)丝诘陌俜种氖?/p>

第二，城市化滯后于工業(yè)化。中國(guó)工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)能過(guò)剩。因?yàn)檗r(nóng)民工沒(méi)有真正融入城市，其消費(fèi)仍然以農(nóng)村模式為主，消費(fèi)理念和能力嚴(yán)重偏低，難以匹配工業(yè)產(chǎn)能的擴(kuò)張，只能過(guò)分依賴(lài)出口，受世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響較大，妨礙城市的健康運(yùn)行。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化關(guān)系的一般模式，城市化水平接近百分之五十時(shí)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重約為百分之七十七點(diǎn)二，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)占百分之五十六點(diǎn)二。但實(shí)際上，我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占GDP的比重在二○○九年已占近百分之九十。城市化水平滯后工業(yè)化水平十五個(gè)百分點(diǎn)。如果按人均GDP與城市化水平的對(duì)應(yīng)關(guān)系，中國(guó)當(dāng)前的城市化水平滯后八個(gè)百分點(diǎn)。①程開(kāi)明：《當(dāng)前我國(guó)城市化速度的爭(zhēng)論與審視》，《城市發(fā)展研究》2009年第10期，第1-6頁(yè)。

第三，城市社會(huì)融合程度偏低。在全國(guó)六點(diǎn)二億城市人口中，農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到二點(diǎn)三億。而農(nóng)民工處于城市社會(huì)邊緣，就業(yè)、收入、教育、醫(yī)療、文化等方面，并沒(méi)有被城市化。例如，其子女要返回原籍參加高考，多數(shù)就業(yè)崗位、低保等要求本地戶(hù)籍。北京市廉租房和經(jīng)適房管理辦法規(guī)定，申請(qǐng)人必須具有本市城鎮(zhèn)戶(hù)籍。房子已成為兩極分化的分水嶺，農(nóng)民工被排斥在外。②周天勇：《戶(hù)籍拉大收入差距》，《新京報(bào)》2010年6月5日。

第四，城鎮(zhèn)化發(fā)展地域不平衡。在城市的空間布局上，東部沿海地區(qū)發(fā)展速度快，而中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)城市化水平明顯偏低。北京上海等一線(xiàn)城市的城市化率已經(jīng)達(dá)到甚至超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家水平；地處經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的珠江三角洲的廣東省，二○○八年的城鎮(zhèn)化水平已達(dá)百分之六十三點(diǎn)四；長(zhǎng)三角地區(qū)的浙江、江蘇，高出全國(guó)平均水平十個(gè)百分點(diǎn)。中部地區(qū)的安徽、江西、湖南低于全國(guó)平均水平約五個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)比全國(guó)平均水平則要低十-二十個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)第一人口大省河南城鎮(zhèn)化水平只有百分之三十六,西部的甘肅、云南不足百分之三十五，貴州低于百分之三十,西藏只有百分之二十二點(diǎn)六。東部地區(qū)技術(shù)先進(jìn)、能效水平高。平均每萬(wàn)元工業(yè)增加值，東部地區(qū)所需能源消費(fèi)只有中部地區(qū)的一半、西部一些省區(qū)的四分之一。例如，二○○八年上海平均每萬(wàn)元工業(yè)增加值只需消耗能源零點(diǎn)九六噸標(biāo)煤；江西、安徽、湖北在二噸左右；內(nèi)蒙、甘肅、貴州則超過(guò)四噸。二○○八年，東部地區(qū)每百戶(hù)居民汽車(chē)擁有量達(dá)到十四點(diǎn)四輛，而中部地區(qū)只有四點(diǎn)一輛，東北地區(qū)三點(diǎn)八輛。

第五，城鄉(xiāng)差距依然在擴(kuò)大。盡管“十一五”期間，尤其是應(yīng)對(duì)金融危機(jī)期間，國(guó)家大力投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開(kāi)展“新農(nóng)村”建設(shè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、“家電下鄉(xiāng)”，農(nóng)村面貌有了很大改進(jìn)，但中國(guó)的城鄉(xiāng)分割的“二元模式”并沒(méi)有得到根本改觀。二○○八年，中國(guó)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資十七點(diǎn)三萬(wàn)億，其中城鎮(zhèn)占百分之八十六點(diǎn)一,農(nóng)戶(hù)只占百分之三點(diǎn)四。農(nóng)戶(hù)所形成的固定資產(chǎn)只有城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)形成資產(chǎn)的百分之十九點(diǎn)一。二○○九年，城鎮(zhèn)居民人均純收入是農(nóng)村居民的三點(diǎn)三倍。城鎮(zhèn)居民所享用的教育補(bǔ)貼是農(nóng)村居民的二倍，城鎮(zhèn)居民所獲得的各種隱性補(bǔ)貼甚至高于農(nóng)村居民所獲得的人均收入水平。③李實(shí)：《城鎮(zhèn)居民補(bǔ)貼甚至高于農(nóng)民收入》，《新京報(bào)》2010年6月5日。

三、體制因素強(qiáng)化自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

中國(guó)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)區(qū)域分化失衡的原因涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和體制等諸多方面。從自然地理和資源條件上講，東部地區(qū)地形、地貌、氣候條件的自然生產(chǎn)力高，承載力強(qiáng)，而西部地區(qū)的高原地貌和干旱缺雨的氣候條件，生物自然生產(chǎn)力十分有限，正常社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在很大程度上受到剛性制約。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源較為豐富，但受自然氣候條件限制，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸有限，多限于簡(jiǎn)單采掘，加工轉(zhuǎn)換和服務(wù)業(yè)發(fā)展難以深化拓展，城市發(fā)展缺乏自然條件尤其是水資源的支撐。從經(jīng)濟(jì)區(qū)位上看，西部處于內(nèi)陸，與國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、消費(fèi)中心空間距離遠(yuǎn)，交通運(yùn)輸成本高，因而缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，城市擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)源動(dòng)力較為有限。從社會(huì)文化條件上看，相對(duì)于中西部地區(qū)，東部地區(qū)教育水平較高、思想比較開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)較強(qiáng)。從體制上看，中國(guó)是一種自上而下的管理體制，資源的分配、使用具有比較高的行政色彩，特大城市的政治、文化、教育資源顯然首都優(yōu)于區(qū)域性中心城市，省會(huì)城市優(yōu)于非省會(huì)城市和中小城市。由于中國(guó)政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)對(duì)政治的依附性較強(qiáng)，因而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必然在大中城市、省會(huì)城市，尤其是北京、上海這樣的政治、文化、教育資源集中的特大城市表現(xiàn)出“極化”特征。北京的自然資源稟賦和城市定位表明，北京不宜也不必“以工致富”，但傳統(tǒng)上高耗能、高耗水的鋼鐵化工企業(yè)，依舊布局北京。北京大中型規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)不多，但超大規(guī)模的企業(yè)總部多集聚北京，形成中國(guó)特色的“總部經(jīng)濟(jì)”，更準(zhǔn)確的講，是“首都經(jīng)濟(jì)”。不僅如此，在一個(gè)城市內(nèi)部，資源也相對(duì)集中，優(yōu)質(zhì)資源集中在城市核心區(qū)，而外圍城市區(qū)域則處于相對(duì)弱化的地位。例如城市化水平較高的北京，每千人汽車(chē)擁有量全國(guó)第一，四環(huán)路以?xún)?nèi)交通擁堵不堪，但在五環(huán)以外，道路交通狀況較為寬松。

中國(guó)城市社會(huì)分化失衡的根本性原因是體制慣性。一方面，改革開(kāi)放以前，中國(guó)城市化、工業(yè)化的重要資金來(lái)源是工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，以農(nóng)業(yè)資助工業(yè)，農(nóng)村資助城市。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入二十一世紀(jì)，城市化、工業(yè)化的資金來(lái)源出現(xiàn)變化，不再是產(chǎn)品剪刀差，而是土地利用方式轉(zhuǎn)換的巨額價(jià)差和農(nóng)民工的低價(jià)工資紅利。城市和工業(yè)需要占用農(nóng)村用地，對(duì)土地占用的補(bǔ)償多采用行政性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，經(jīng)城市地方政府一轉(zhuǎn)手，用于城市商業(yè)、工業(yè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，地價(jià)決定機(jī)制則采用“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，“拍賣(mài)”價(jià)格是補(bǔ)償額的數(shù)百乃至數(shù)萬(wàn)倍。沒(méi)有合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民不可能有經(jīng)濟(jì)能力主動(dòng)融入城市。另一方面，被城市化的失地農(nóng)民在體制上沒(méi)有被接納進(jìn)入城市社會(huì)主流。中國(guó)戶(hù)籍制度的松動(dòng)使得農(nóng)村居民進(jìn)入城市成為可能，但這種制度的延續(xù)使農(nóng)民的身份標(biāo)簽沒(méi)有根本改變。雖然人在城市，就業(yè)在城市，但作為一個(gè)社會(huì)群體，處在城市社會(huì)的邊緣地位，在就業(yè)、社會(huì)保障、教育文化等方面，無(wú)法融入城市主流社會(huì)。同工不同酬，農(nóng)民工的工資從改革開(kāi)放到“十一五”中后期，長(zhǎng)期停留在每月千元左右甚至更低，一年的勞動(dòng)所得難以在所在城市購(gòu)買(mǎi)一個(gè)平方米的商品房。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的紅利沒(méi)有惠及給這些創(chuàng)造財(cái)富的底層工人，東部地區(qū)用工荒頻現(xiàn)。農(nóng)民工群體在總體上教育程度偏低，在勞動(dòng)技能上競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，這是農(nóng)民工群體難以融入城市社會(huì)的一個(gè)表象原因，而農(nóng)民工占用的社會(huì)文化和教育資源與市民不匹配才是真正原因?！笆晃濉逼陂g，天價(jià)地王頻現(xiàn)，不斷刷新于一線(xiàn)和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部都會(huì)城市，處于高位，農(nóng)民工維權(quán)缺乏制度性保障。

四、城市從外延擴(kuò)張向品質(zhì)提升的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必然

展望“十二五”中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必將出現(xiàn)并加速城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體轉(zhuǎn)型。首先中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程已進(jìn)入中后期階段，工業(yè)擴(kuò)張的速度和規(guī)模已經(jīng)趨緩，已經(jīng)接近或即將達(dá)到峰值。二○○九年中國(guó)粗鋼產(chǎn)量已達(dá)五點(diǎn)七億噸，占全球產(chǎn)量的百分之四十八，水泥產(chǎn)量達(dá)到十六點(diǎn)五億噸，占全球產(chǎn)量的百分之六十。中國(guó)的家用電器和許多主要產(chǎn)品產(chǎn)能均已達(dá)到或接近飽和，有的已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)剩。就發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)入工業(yè)化的中后期階段，城市化的外延擴(kuò)張趨于減緩甚至終止。目前，中國(guó)工業(yè)化快速擴(kuò)張的動(dòng)力已趨弱，因而對(duì)城市空間擴(kuò)張的拉動(dòng)力已經(jīng)有限并將愈來(lái)愈弱。第二，城市可用土地資源也已接近極限。中國(guó)糧食安全需要保持耕地紅線(xiàn)。中國(guó)必須要保留自然生產(chǎn)力高的土地。東南沿海地區(qū)，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的可用土地已開(kāi)發(fā)殆盡，這些城市即使想外延擴(kuò)張，也沒(méi)有土地空間。這樣，城市發(fā)展只能被動(dòng)轉(zhuǎn)型。第三，中國(guó)城市改革開(kāi)放三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了極大提升，城市基礎(chǔ)設(shè)施已初具規(guī)模，城市服務(wù)功能增強(qiáng)，因而城市發(fā)展整體轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)阻力得到了弱化。第四，中國(guó)城市社會(huì)矛盾成為中國(guó)城市整體轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動(dòng)因，收入差距拉大表明收入調(diào)整與社會(huì)保障已迫在眉睫，兩億多農(nóng)民工難以融入城市，處于邊緣化境地，顯然是一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定難題。只有城市發(fā)展整體轉(zhuǎn)型，才能不斷減少由于社會(huì)資源的極化配置產(chǎn)生的區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。第五，城市資源保障、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全，也要求城市發(fā)展從粗放式向集約轉(zhuǎn)型，建設(shè)“資源節(jié)約，環(huán)境友好”的城市。