谷生華

（重慶教育學(xué)院中文系，重慶400067）

根據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》第四十四條“義務(wù)教育經(jīng)費投入實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)”的規(guī)定，我國義務(wù)教育經(jīng)費的投入，除國務(wù)院承擔(dān)的部分之外，“地方各級人民政府”承擔(dān)的部分，主要是由縣級人民政府來承擔(dān)，即所謂的“以縣為主”。眾所周知，我國各省市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不平衡的，即使是在同一省市區(qū)，不同的縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡，甚至是極不平衡。在這“極不平衡”的前提下，貧困縣義務(wù)教育經(jīng)費投入也要“以縣為主”，就很難得到“足額”的保證，造成了區(qū)域間義務(wù)教育經(jīng)費投入的不公平，特別是縣域間教育經(jīng)費投入的不公平，因而造成了一系列的教育不公平。因此，我們建議，義務(wù)教育經(jīng)費投入，特別是西部義務(wù)教育經(jīng)費投入應(yīng)由“以縣為主”逐步轉(zhuǎn)向為“以省為主”。

一、縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀

我們以西部幾個省市的縣域間人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為例。

在重慶市，我們以很有區(qū)域代表性的渝中區(qū)、綦江縣、城口縣為例。2007年，渝中區(qū)（主城經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)），61萬人，財政收入是16.2531億；綦江縣（近郊縣），95萬人，財政收入是10.21億；城口縣（邊遠(yuǎn)貧困縣），人口23.28萬人，財政收入1.110億。

從這幾個區(qū)縣的財政收入中，我們可以清楚的看到，各自的財政實力是極不平衡的。以渝中區(qū)和城口縣比較，前者的人口不足后者的3倍，但財政收入幾乎是后者的16倍。就是以綦江縣與城口縣比較，前者人口不足后者的4倍，但財政收入則是后者的10倍。

在新疆，我們以很有縣域代表性的布爾津縣和托里縣為例。這兩個縣的人口大致相當(dāng)，在20萬左右。地處阿勒泰地區(qū)的布爾津縣是一個旅游大縣（著名的喀拉斯湖所在縣），2007年全縣財政收入達(dá)到了歷史新高，突破了8億，達(dá)到了8.1億；而地處塔城地區(qū)的托里縣，是一個國家級貧困縣，2007年全縣財政收入雖然也達(dá)到了歷史新高，但僅僅是突破了5000萬。兩縣的人口相當(dāng)，兩縣的財政收入，前者卻是后者的16倍。

又以貴州省的一些縣為例?！百F州省的平壩縣、普定縣、石阡縣、綏陽縣都是‘普九’達(dá)標(biāo)縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在全省屬于中等水平，他們的全部教育經(jīng)費只能用來發(fā)放教職工工資，這已經(jīng)占了全縣財政支出的1／3左右。即使在貴州條件比較好的開陽、修文縣、貴定縣、福泉市，教師工資也幾乎占用了全部的教育經(jīng)費。貴州省計劃在2005年實現(xiàn)‘普九’的松桃縣和沿何縣，均屬于貧困縣，就他們本縣的財政實力來看，全部財政收入也僅僅維持教師工資支付”。［1］

再以陜西省的一些縣為例。根據(jù)張克儉、馮家臻的調(diào)查，在陜西省“大多數(shù)縣級政府財政薄弱，難以承擔(dān)義務(wù)教育投入這張‘大買單’”?！叭?07個縣（市、區(qū)）中，國家扶貧開發(fā)重點縣50個，省扶貧開發(fā)重點縣27個，二者共占縣（市、區(qū)）總數(shù)的71.9%。再從財政自給率來看，全省財政供養(yǎng)人員人均財務(wù)力在1萬元以下的縣（區(qū)）有52個，1—1.5萬元之間的縣（區(qū)）39個，1.5萬元以上的縣（區(qū)）只有16個，如果按縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)年最低人均1.5萬元計算，全省有91個縣（區(qū)）達(dá)不到最低財力保障程度，占縣（區(qū)）總數(shù)的85%。陜北的洛川、宜川、富縣、黃龍4縣，2004年縣財政收入分別為5715萬元、1329萬元、2813萬元、681萬元，該年僅教師工資就分別支出4649萬元、2606萬元、3243萬元、1772萬元。除洛川縣外，其余3縣的地方財政收入全部用于發(fā)放教師尚有成倍的缺口。關(guān)中的渭北地區(qū)和陜南的不少縣，亦是這種狀況”。［2］

在甘肅，全省88個縣（市區(qū)）中，有一半是國家重點扶貧縣，有60多個縣（市區(qū)）要依靠國家財政補(bǔ)貼才能撐下去，農(nóng)民人均純收入連續(xù)8年列全國末位，和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距越來越大。所以，盡管自1999年來，全省教育經(jīng)費支出占財政支出的比例基本上都在30%左右，但縣級財政大大超出了這個平均水平。民盟甘肅省委的一份調(diào)查顯示，甘肅有些貧困縣的教育經(jīng)費支出已占到財政總支出的80%。就是說，這類縣只要給老師發(fā)發(fā)工資，其他所有的公共事業(yè)就都將做不了。［3］

可見，我國西部各省市縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，縣與縣之間財力懸殊很大，貧困縣要“以縣為主”來支撐自己承擔(dān)的那部分義務(wù)教育經(jīng)費，困難也就很大。如果轉(zhuǎn)向“以省為主”，全省統(tǒng)籌，富?？h支持貧困縣，就能有效地保證區(qū)域內(nèi)每一個縣義務(wù)教育經(jīng)費的足額投入，保證區(qū)域內(nèi)縣與縣之間義務(wù)教育的財力公平，保證區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)教育公平，構(gòu)建和諧社會。

所以，學(xué)者認(rèn)為，我國“貧困地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實，說明目前由縣級財政作為義務(wù)教育投資主體的制度設(shè)計出現(xiàn)了‘不適癥’，這是由基層政府財政收入的不穩(wěn)定造成的”。［4］

二、發(fā)達(dá)國家義務(wù)教育經(jīng)費投入的啟示

目前，雖然美國、英國、法國、德國、俄羅斯、日本等發(fā)達(dá)國的基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入與中國大致一樣，除國家補(bǔ)助之外，主要經(jīng)費都是由地方政府來承擔(dān)的。但這些國家的“地方政府”是指“聯(lián)邦和高層地方政府”［5］，應(yīng)該說相當(dāng)于中國的省級人民政府。更何況，中國是發(fā)展中國家，中國有中國的特色，中國有中國的具體情況：第一，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度無論如何也無法與上述國家相比，中國教育經(jīng)費投入占GDP的比例也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與上述國家相比，況且中國是一個人口大國，學(xué)生總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上述國家；因此，我們認(rèn)為，“窮國辦大教育”不能完全模仿“富國辦小教育”的模式。第二，中國的地方政府，特別是西部各省市區(qū)下屬的一些區(qū)縣政府，除了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也很不平衡，其中貧困縣是無論如何也負(fù)不起支撐義務(wù)教育經(jīng)費投入這個“主要”責(zé)任的。

即便上述發(fā)達(dá)國家的教育經(jīng)費是以地方政府投入為主，但是有些項目經(jīng)費“中央或較高層次的地方政府是有更大投資責(zé)任的”。例如，“美國地方學(xué)區(qū)經(jīng)費的半數(shù)以上來自州政府的財政補(bǔ)助撥款；法國義務(wù)教育階段教師工資全額納入中央財政預(yù)算，由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任；德國義務(wù)教育階段教師工資全額由州財政獨立承擔(dān)”。［6］

由此可見，在東西方發(fā)達(dá)國家，義務(wù)教育經(jīng)費的投入，是由相當(dāng)于我國省級人民政府為主來承擔(dān)的，并且教師的工資則全額由中央政府來保證，這是值得我國學(xué)習(xí)借鑒的！

正因為如此，香港中文大學(xué)王紹光教授早就撰文說：

靠縣一級是完全不夠的，至少應(yīng)該讓省級來承擔(dān)。全世界沒有幾個國家將教育投入交由這么低層次的政府來負(fù)擔(dān)，有也是19世紀(jì)末20世紀(jì)初的事，開始是希望低一級的政府能夠承擔(dān)教育經(jīng)費，但很快就意識到了這是不可能的。除了前南斯拉夫讓地方基層政府百分之百地負(fù)擔(dān)教育和醫(yī)療衛(wèi)生外，其它國家一般都是由中央和省級政府挑大頭，教育經(jīng)費不能指望慈善組織和低一級的政府來承擔(dān)。現(xiàn)在放到縣一級，就會出現(xiàn)巨大的差異；放到省一級，還需要有中央在各省之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這樣才會實現(xiàn)人均的基礎(chǔ)教育經(jīng)費平等的目標(biāo)。［7］

其實，在2005年3月，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)教學(xué)部經(jīng)過大量的調(diào)查研究之后，也建議農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入，應(yīng)由以縣統(tǒng)籌為主逐步轉(zhuǎn)向以省和中央為主。2005年7月，甘肅省渭源縣縣委副書記李迎新在考察了本縣農(nóng)村學(xué)校代課教師生存狀況之后也呼吁：

有必要修改我國義務(wù)教育的投資主體?！拔鞑棵媾R的財政困境，其實已經(jīng)充分地說明，有關(guān)政策中規(guī)定讓縣級財政來負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的支出已經(jīng)不符合貧困地區(qū)的實際。這樣只會使越窮的地方越辦不起教育，越?jīng)]教育越窮。”他認(rèn)為，義務(wù)教育應(yīng)由國家財政來直接投資，才可能縮小教育上的城鄉(xiāng)差距、東西差距。［8］

遺憾的是，上述建議和呼吁沒有引起我國教育決策部門的重視與回應(yīng)，在此，我們再次強(qiáng)烈呼吁，為了教育公平，我國義務(wù)教育經(jīng)費投入，特別是西部義務(wù)教育經(jīng)費投入，至少應(yīng)由“以縣為主”轉(zhuǎn)向為“以省為主”。

［1］李秉中.西部義務(wù)教育呼喚發(fā)展機(jī)會均等［J］.中國教育學(xué)刊，2005，（1）.

［2］張克儉，馮家臻.農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入保障機(jī)制問題——基于陜西省相關(guān)調(diào)研的思考［J］.教育發(fā)展研究，2005，（11）.

［3］［8］傅劍峰.縣委副書記上書教育部：70%代課教師月工資40元［N］.南方周末，2005－11－03.

［4］［5］張大玲，陶明瑞.中國教育年報2007歸真［Z］.蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2007.29.

［6］陳永明主編.教育經(jīng)費的國際比較［M］.天津：天津教育出版社，2006.13.

［7］王紹光.中國教育投入不足難題如何破解［N］.南方都市報，2005－03－02.