甘開鵬

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院， 云南 昆明 650221)

“難民”( refugee)是個(gè)源于法語的詞匯，它的基本意思是指逃到國外以躲避危險(xiǎn)和迫害的人。難民問題在歷史上一直存在，戰(zhàn)爭、宗教、種族矛盾等都可能導(dǎo)致難民的產(chǎn)生，但該問題進(jìn)入國際法領(lǐng)域以及難民成為法律上的概念是從20世紀(jì)20年代開始的。1951年《關(guān)于難民地位的公約》所謂的“難民”是指“……由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。[1]3可見，難民本質(zhì)上是因?yàn)檎?、種族、宗教、戰(zhàn)爭、環(huán)境等原因被迫逃離本國或經(jīng)常居住國而流亡到其他國家的人。難民問題是當(dāng)今世界必須面對(duì)的嚴(yán)峻的社會(huì)問題，需要國際社會(huì)提供有效的保護(hù)。在難民定義的不斷完善過程中，聯(lián)合國和其他國際組織也制定了一些難民保護(hù)的基本原則，以強(qiáng)化對(duì)難民權(quán)利的和尊重和保障。

一、人道主義與人權(quán)原則

人道主義滲透在人權(quán)法、難民法、人道主義法等中。因此，人權(quán)條約往往是國際難民保護(hù)的有效工具，比如，1984年《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》提出不推回原則。第33條規(guī)定:“如有充分理由相信任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險(xiǎn)，任何締約國不得將該人驅(qū)逐、遣返或引渡至該國”。(第1款)此外，“為了確定這種理由是否存在，有關(guān)當(dāng)局應(yīng)考慮到所有有關(guān)的因素，包括在適當(dāng)情況下，考慮在有關(guān)國家境內(nèi)是否存在一貫嚴(yán)重、公然、大規(guī)模侵犯人權(quán)的情況”。同樣，1966年《公民與政治權(quán)利國際公約》中的禁止酷刑條款第五條和1950年《歐洲人權(quán)公約》第三條也禁止推回難民。[2]

《聯(lián)合國憲章》把促進(jìn)人權(quán)的尊重規(guī)定為聯(lián)合國宗旨之一。難民問題在本質(zhì)上是一個(gè)人權(quán)問題，是由于種族、宗教、國籍、特殊社會(huì)團(tuán)體和持不同社會(huì)政見等原因害怕遭受迫害, 而不得不離開自己的國家或原居住地的人, 其人權(quán)正在或?qū)⒁媾R嚴(yán)重的侵犯。對(duì)此, 國際社會(huì)應(yīng)進(jìn)行干預(yù), 實(shí)行人權(quán)的國際保護(hù)。這是人權(quán)領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)國際合作的重要內(nèi)容, 也是人權(quán)的國際保護(hù)所面臨的艱巨任務(wù)。[3]難民之所以成為難民,原因就在于其國籍國或經(jīng)常居住國拒絕或不能繼續(xù)給予難民生命、自由或精神上的保障,甚至肆意踐踏和剝奪其人權(quán)和基本自由。而在居留國,難民因喪失了本國的保護(hù),又不能取得新的國籍,常常陷入孤立無援的境地,人權(quán)極易受到侵犯。1951年《關(guān)于難民地位的公約》及其議定書正是國際社會(huì)考慮到“聯(lián)合國憲章和聯(lián)合國大會(huì)于1948年12月10日通過的世界人權(quán)宣言確認(rèn)人人享有基本權(quán)利和自由不受歧視的原則”而制定的。然而,國際難民法本身、聯(lián)合國難民署和其他國際機(jī)構(gòu)的努力并沒能從根本上改變國際社會(huì)這一領(lǐng)域的現(xiàn)狀,國際人權(quán)法則在一定程度上彌補(bǔ)了上述不足。國際人權(quán)法對(duì)難民保護(hù)的意義在于,人權(quán)適用于全世界所有的人:國民、外國人、尋求庇護(hù)者和難民———無論是合法還是非法地在一國國土上。當(dāng)一個(gè)國家加入了有關(guān)的國際人權(quán)公約后,其政府在對(duì)待個(gè)人的某些權(quán)利時(shí),就不再是為所欲為的了,而應(yīng)負(fù)有國際法上的義務(wù)依照公約規(guī)定行事。1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第2條第1款規(guī)定:“本公約每一締約國尊重和保證在其領(lǐng)土內(nèi)和受其管轄的一切個(gè)人享有本公約所承認(rèn)的權(quán)利,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別?！币虼耍瑢H人權(quán)法的理論適用于難民保護(hù)領(lǐng)域,不僅可以確保東道國在難民到達(dá)其管轄的領(lǐng)域后,確保以普遍接受的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待旅居、臨時(shí)或永久居留的難民,使得他們享受各項(xiàng)國際人權(quán)文書規(guī)定的權(quán)利和基本自由,而且也可以對(duì)那些制造難民的國家進(jìn)行道義上的譴責(zé)。[2]

二、難民不推回原則

“推回”一詞源于法語“refouler”，它的意思是對(duì)敵人予以趕回或驅(qū)逐，在歐洲大陸控制移民的情形下，“推回”特指對(duì)于那些非法進(jìn)入一國邊境的人和沒有合法證件而入境的人予以拒絕?！安煌苹亍北灰雵H法之后，是指如果將難民遣送回本國有遭受剝奪生命或自由之危險(xiǎn)，則不得將之遣返。[5]從十九世紀(jì)早期開始，政治犯不引渡原則和庇護(hù)原則才逐漸確立，1905年大英帝國的《外國人法》第一部分規(guī)定對(duì)那些“因宗教、政治理由或犯罪具有政治性質(zhì)，為逃避追訴或處罰；或基于宗教信仰而可能受到監(jiān)禁、被殺死等迫害”的人，準(zhǔn)許其入境。但是直到第一次世界大戰(zhàn)之后，國際實(shí)踐才接受不推回的概念。[6]

二戰(zhàn)以后，不推回原則作為一項(xiàng)國際法原則正式形成，1951年《關(guān)于難民地位的公約》第33條第一次以國際公約的形式確認(rèn)了不推回原則。該公約第三十三條規(guī)定:除非“有正當(dāng)理由認(rèn)為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認(rèn)為犯過特別嚴(yán)重罪行從而構(gòu)成對(duì)該國社會(huì)的危險(xiǎn)”，“任何締約國不得以任何方式將難民驅(qū)逐或送回(推回)至其生命或自由因?yàn)樗姆N族、宗教、國籍、參加某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解而受威脅的領(lǐng)土邊界?！盵7]“不推回”是國家庇護(hù)權(quán)的重要內(nèi)容之一，是締約國不得以任何方式將難民“驅(qū)逐或送回(推回)”至其生命或自由受到威脅的領(lǐng)土邊界。此原則確保難民不被強(qiáng)行遣返回其受迫害的國家或地區(qū)，是難民保護(hù)的基本前提和基礎(chǔ)，也是國際法上人道主義在難民保護(hù)方面的具體體現(xiàn)。

根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1961年紐約協(xié)定，不推回原則的適用對(duì)象應(yīng)該是“由于1951年1月1日以前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或由于上述畏懼不愿返回該國的人”。[1]8從此條約規(guī)定來看，政治難民、經(jīng)濟(jì)難民和戰(zhàn)爭難民等傳統(tǒng)難民均屬于不推回原則的適用對(duì)象，但主要側(cè)重于政治難民。一般而言，不推回原則的主要內(nèi)容包括不拒絕、不驅(qū)逐和不引渡三方面的內(nèi)容。

當(dāng)然，不推回原則也存在例外情況，即1951年公約第33條第2款規(guī)定：“(二)但如有正當(dāng)理由認(rèn)為難民足以危害所在國的安全，或者難民已被確定判決認(rèn)為犯有特別嚴(yán)重罪行從而構(gòu)成對(duì)該國社會(huì)的危險(xiǎn)，則該難民不得要求本條規(guī)定的利益?！?951年公約對(duì)于“危害所在國的安全”也沒有給出明確解釋，“危害所在國的安全”必須是嚴(yán)重的威脅，是對(duì)難民居留國國家利益的重大損害，如間諜犯罪、非法的特務(wù)活動(dòng)、顛覆國家政權(quán)的行為等。

三、臨時(shí)避難原則

臨時(shí)避難是難民大規(guī)模涌入國際背景下現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，它的存在和發(fā)生有一定的必然性。臨時(shí)避難是指難民在不推回原則之下被授予的一定的國際保護(hù)，這種保護(hù)的臨時(shí)性在于持久性解決方案的未決。對(duì)于大量涌入的尋求避難群體，避難國不僅有義務(wù)不將其拒絕在國門之外，而且有義務(wù)提供臨時(shí)的保護(hù)，主要是指對(duì)尋求避難的群體進(jìn)行臨時(shí)收容，提供臨時(shí)安置的場所。臨時(shí)避難的提法最早正式出現(xiàn)于1979年難民署執(zhí)委會(huì)所作出的15(XX)號(hào)難民國際保護(hù)結(jié)論中，其中提到：“在大規(guī)模涌入中，庇護(hù)尋求者應(yīng)至少得到臨時(shí)避難。”1980年，難民執(zhí)委會(huì)即就臨時(shí)避難專門作出了一個(gè)結(jié)論——19(XXXI)臨時(shí)避難(Temporary Refuge)，闡述了臨時(shí)避難一些重要的方面，如與不推回原則、國家公平分?jǐn)傇瓌t的關(guān)系等，且“認(rèn)識(shí)到應(yīng)到對(duì)臨時(shí)避難的性質(zhì)、功能、含義所應(yīng)當(dāng)作出界定。”國家宣稱采取臨時(shí)避難一定要符合以下條件：(1)有大規(guī)模涌入的情形發(fā)生——基礎(chǔ)條件；(2)如果接受國在邊境允許難民的進(jìn)入被認(rèn)為是自動(dòng)的、持久性的解決難民問題，從形勢來說，是不合理的，從接受國方面來說，也是不可能的；(3)接受國在接受難民進(jìn)入的時(shí)候，應(yīng)明確聲稱，此種進(jìn)入是基于臨時(shí)性質(zhì)之上。[8]

在臨時(shí)基礎(chǔ)上允許難民進(jìn)入，是國家行使主權(quán)的表現(xiàn)，在很多公約或文件中已得到反映。如1967 年12月14日聯(lián)合國大會(huì)通過的《領(lǐng)土庇護(hù)宣言》認(rèn)為，對(duì)個(gè)人予以庇護(hù)是國家“行使主權(quán)”，“庇護(hù)之給予有無理由，應(yīng)由給予庇護(hù)之國酌定之”。但該宣言第1條規(guī)定：“一國行使主權(quán)，對(duì)有權(quán)援用世界人權(quán)宣言第十四條之人，包括反抗殖民主義之人，給予庇護(hù)時(shí)，其他各國應(yīng)予尊重?！蓖瑫r(shí)，這種“進(jìn)入”另一層面上的意義在于在多個(gè)有關(guān)庇護(hù)和難民地位的國際公約中，臨時(shí)基礎(chǔ)上允許的進(jìn)入無一不和在其他國尋求庇護(hù)的機(jī)會(huì)相聯(lián)系。我國1982年《憲法》也規(guī)定：“中華人民共和國對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”。難民的這種權(quán)利是不可剝奪的。由于政治、宗教、戰(zhàn)爭或種族等諸多原因，難民往往不能返回自己的家鄉(xiāng)，也不能在其他國得到安置，這就需要在臨時(shí)避難國家得到就地安置。因此，臨時(shí)避難不僅僅是在臨時(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)入后接受國給予的保護(hù)這種簡單的行為，而是難民保護(hù)體系中的一種保護(hù)方式，具有獨(dú)特的不可取代的法律地位。[9]

1951 年《難民公約》第31 條規(guī)定:“(一)締約各國對(duì)于直接來自生命或自由受到第一條所指威脅的領(lǐng)土未經(jīng)許可而進(jìn)入或逗留該國領(lǐng)土的難民,不得因該難民的非法入境或逗留而加以刑罰,但以該難民毫不遲延地自行投向當(dāng)局說明其非法入境或逗留的正當(dāng)原因者為限”。公約表明，對(duì)于非法入境的難民應(yīng)該給予寬容和便利，適當(dāng)?shù)靥峁┡R時(shí)安置，不得僅以其非法入境或逗留為由而追訴其刑事責(zé)任,或者給予任何刑事處罰。

四、國際團(tuán)結(jié)與合作原則

從國際法角度而言，國際團(tuán)結(jié)合作原則要求世界各國在難民的接納、安置、援助、保護(hù)、難民事務(wù)開支的分?jǐn)傄约跋蜏p少難民的產(chǎn)生的根源方面有責(zé)任加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與合作。此原則是由“條約必須遵守” 這一古老的規(guī)則演變而來的, 現(xiàn)已為眾多國際條約和其他國際文件所確認(rèn)?！堵?lián)合國憲章》明確規(guī)定：“各會(huì)員國應(yīng)一秉善意，履行其依本憲章所擔(dān)負(fù)之義務(wù)”?！秶H法原則宣言》規(guī)定，忠誠履行國際義務(wù)原則的主要內(nèi)容是：(1)每一國均有責(zé)任一秉誠意履行其依聯(lián)合國憲章所負(fù)之義務(wù)；(2)每一國均有責(zé)任一秉誠意履行其依公認(rèn)之國際法原則與規(guī)則所負(fù)之義務(wù)；(3)每國均有責(zé)任一秉誠意履行其在依公認(rèn)國際法原則與規(guī)則系屬有效之國際協(xié)定下所負(fù)之義務(wù)。遇依國際協(xié)定產(chǎn)生之義務(wù)與聯(lián)合國憲章所規(guī)定聯(lián)合國會(huì)員國義務(wù)發(fā)生抵觸時(shí)，憲章之義務(wù)應(yīng)居優(yōu)先。在國際交往中，國家必須善意地履行其依國際法所承擔(dān)的國際義務(wù)。一個(gè)國家既然對(duì)某項(xiàng)國際義務(wù)明示的(通過條約)或默示的(通過習(xí)慣)表示接受，那么就必須善意地履行。凡是符合國際法的、由有效條約產(chǎn)生的國際義務(wù)，而非奴役性的、侵略性的或由非法條約所產(chǎn)生的國際義務(wù)，國家都應(yīng)善意地履行，不得違背。

難民問題也屬于國際法的范疇。國際法的有效性和國際法律秩序的穩(wěn)定性, 在很大程度上取決于各國認(rèn)真遵守國際法規(guī)范,善意履行其承擔(dān)的國際義務(wù)。國際團(tuán)結(jié)與合作原則在很大程度上構(gòu)成了國際法律制度存在的基礎(chǔ)之一。1951年難民公約及1967年議定書是根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》制定的, 而我國是條約當(dāng)事國之一, 理應(yīng)承擔(dān)給難民以庇護(hù)的義務(wù), 維護(hù)難民的合法權(quán)益。[3]凡是已加入1951年日內(nèi)瓦公約及1967年紐約協(xié)定的國家都應(yīng)該遵守該公約所規(guī)定的義務(wù)，根據(jù)“善意履行原則”承擔(dān)國際責(zé)任。

1984年7月，第二次援助非洲難民國際會(huì)議舉行，會(huì)議最后一致通過了關(guān)于援助非洲難民的《宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》。文件確認(rèn)，難民狀況的改善是國家社會(huì)的普遍責(zé)任，必須由所有的成員國公平地分擔(dān)。為了使難民問題得到盡可能快得和滿意的解決，國際合作原則應(yīng)該體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)：無論是創(chuàng)造各種有利條件以促使其自愿遣返，還是在就地安置或其他國安置中分擔(dān)一定的費(fèi)用，還是作為第三國接受一部分的難民在其境內(nèi)得到安置。難民問題涉及了政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、發(fā)展、人權(quán)、國家安全、沖突解決等等方面。國際合作原則不僅包括政府組織、非政府組織、區(qū)域性組織、各國政府對(duì)接受國實(shí)行物質(zhì)援助，還包括一道致力于多方面問題的解決。世界各國在難民保護(hù)上是重要的行為體，但是只有單個(gè)國家不能完全解決難民問題。所以需要各個(gè)國家與地區(qū)、全球性國際組織的團(tuán)結(jié)與合作。為了在難民保護(hù)中實(shí)施有效的國際合作，歐洲、拉丁美洲、亞洲等地區(qū)相繼出臺(tái)了一些相關(guān)的公約、建議、宣言。聯(lián)合國也制定和頒布了一系列的相關(guān)文件，都涉及了難民保護(hù)方面的內(nèi)容。諸如1945年《聯(lián)合國憲章》為聯(lián)合國會(huì)員國規(guī)定了對(duì)難民署的國際保護(hù)職能具有特殊意義的某些一般義務(wù)；1948年《世界人權(quán)宣言》系普遍性文件，規(guī)定了包括難民在內(nèi)的所有人的基本人權(quán)；1966年《公民及政治權(quán)利國際盟約》規(guī)定盟約各締約國有義務(wù)尊重并確保盟約規(guī)定的所有人(在國家領(lǐng)土和管轄權(quán)范圍內(nèi))的權(quán)利等。

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